全域土地综合整治资金来源研究——以广东省为例

吴家龙，苏少青，邓 婷

(1.广东省土地开发整治中心，广东 广州 510635；2.广东省耕地肥料总站，广东 广州 510500)

1 引 言

近几十年来，随着我国经济的飞速发展，由于无序、过度开发和粗放利用，国土空间开发格局失衡失序，耕地空间受到严重挤压，生态空间破碎严重，资源环境承载能力下降[1]，亟需加快推进国土综合整治，优化国土空间开发利用格局，落实耕地保护，加强土地资源高效利用，改善人居生态环境，重构集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间。2003年浙江省实施了“千村示范、万村整治”工程，旨在改善农村生产、生活、生态空间，提升农民生活质量。2018年，浙江省在总结和继承实践成果基础上，率先在全国提出全域土地综合整治与生态修复工程，并获得联合国授予“地球卫士奖”中的“激励与行动奖”。截至2019年底，浙江省共实施410个全域土地综合整治与生态修复工程，涉及1436个行政村，涉及土地总面积60多万hm2，预算总投资802亿元，并计划于2020年实施500个全域土地综合整治与生态修复工程[2]。

全域土地综合整治是指借助一系列政策创新，对乡村生态、农业和建设空间进行全局优化布局，统筹田、水、路、林、村全面综合整治，以实现耕地连片提质改造，盘活存量建设用地，保障新农村和产业融合发展用地，对乡村人居环境进行统一治理修复的一种综合性土地整治活动[3]。全域土地综合整治资金是整体推进农用地整治、建设用地整理和乡村生态保护修复的重要保障，资金的来源和筹措是全域土地综合整治工作顺利开展与否的关键因素之一，可分为财政资金和社会资金。2019年12月，自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知(自然资发〔2019〕194号)文件明确要求到2020年，全国全域土地综合整治试点不少于300个，各省(区、市)试点原则上不超过20个，截至目前广东省共20个试点获批。本文以广东省全域土地综合整治试点申请项目为例，通过分析和归纳全域土地综合整治资金筹措模式、资金来源等，剖析存在的问题和风险，并提出相关建议，以期为全域土地综合整治的有序推进提供现实参考。

2 资金筹措模式

全域土地综合整治的资金筹措可分为城郊地区、集镇地区和远郊农村3种模式。城郊地区模式聚焦城郊结合地区，以区片为单位，通过土地整理、土地复垦、土地开发、环境治理等一系列土地整治活动，腾挪转换城郊的空间布局，统筹利用现有的各类土地资源，借助相关政策红利，深入发掘区域发展的新空间和新资源。集镇地区模式重点针对远郊乡镇(街道)，以乡镇为单位，对符合条件的农村土地进行系统整理(开发、复垦)，促进一、二、三产业融合发展、开展人居环境整治和生态保护修复，助推美丽乡村建设。远郊农村模式以农村地区为重点研究对象，以行政村为单位开展农用地整治，包括优化调整耕地布局(如“小田并大田”)、增加耕地面积(补充耕地、垦造水田)、提升耕地质量等，通过土地集中连片和提质改造等措施，促进土地流转和农业规模化经营，增加农民收入，助力乡村振兴。开展拆旧复垦、城乡建设用地增减挂钩等，盘活农村存量建设用地，节余指标交易后的收益又可以反过来支持美丽乡村建设、改善村庄环境面貌和促进乡村振兴。从这3种模式来看，通过整村整镇推进，对土地整理产生节余指标进行交易，所得指标收益用于全域土地综合整治是目前重要的资金筹措渠道(图1)。

图1 全域土地综合整治的资金筹措模式示意图

3 资金来源类型

3.1 政府财政资金

全域土地综合整治中的政府财政资金包括省、市政府统筹的农村人居环境改造、公路建设、农业综合开发、农田水利、危旧房改造、园林绿化、电力、通讯、燃气等农村基础设施建设、乡村振兴和美丽乡村建设等相关涉农、涉地项目资金，也包括垦造水田、拆旧复垦指标交易收益资金、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、土地整治资金补贴及农业农村、水利、生态环境、交通、农业综合开发部门等相关部门资金、县级、镇级财政补助；还包括农业农村、水利部门的河涌整治专项资金、人居环境整治专项资金、交通运输部门专项资金、林业部门专项资金、古驿道保护利用专项资金、新农村建设专项资金等。

3.2 社会资本

不同于政府财政资金，全域土地综合整治中的社会资本包括企业主导、市场化运营、村集体主导、自主开发，以及土地收储、发行债券、银行贷款、政商合作等融资方式，村民自筹、社会及个人爱心捐赠等。

4 存在问题及风险分析

4.1 过度依赖指标收益

40个试点申请项目计划垦造水田约3600 hm2，平均每个项目垦造水田约90 hm2，计划拆旧复垦(城乡建设用地增减挂钩)约750 hm2，平均每个项目约18 hm2。广东省全域土地综合整治申请的40个试点中，仅有4个项目不需要指标收益。借助指标交易收益填补全域土地综合整治项目资金空缺无疑是一项选择。然而，过度依赖指标交易收益不仅会加大全域土地综合整治项目的资金风险，也会挤占村庄的自身发展空间。一方面，垦造水田、拆旧复垦工作从施工到形成指标和交易，需要相关的程序和流程，期间影响因素相对较多，而全域土地综合整治项目的实施周期通常只有3年，存在由于指标收益资金到位不及时而导致的项目延误的风险。此外，全域土地综合整治不仅仅是一项简单的工程，除前期工程资金投入外，还需要生态环境及生态基础设施维护运行等方面的后期维护资金，一次性地使用指标交易收益，存在项目成果得不到持续维护和巩固的风险。因此，利用指标交易收益作为主要资金支撑，具有较大的风险和挑战。另一方面，以产业促发展，鼓励和引导乡村产业、促进相关产业落地是全域土地综合整治的一项重要内容。以拆旧复垦指标为例，如将拆旧复垦指标全部进行交易，会在一定程度上消耗了乡村本身必需的发展用地指标，不利于本身的产业发展。

4.2 社会资本参与力度小

广东省全域土地综合整治申请的40个试点项目中，大多数涉及社会资本，然而社会资本占总投资的比例超过一半的项目仅有7个，其余均依靠政府财政资金支持。首先，当前我国经济下行加大，财政收入增速下降。其次，我国继续实施积极财政政策，支持不断扩大，地方财政将持续吃紧。全域土地综合整治往往涉及面广，资金需求量大，这无疑会大大加重地方财政压力。其次，如指标交易收益、专项资金等政府财政资金来源渠道相对单一，当前涉农资金首要目标是脱贫攻坚，环保资金有限，各部门资金整合难度较大，不具有持续性和稳定性，因此，过度依赖政府财政资金本身具有一定的资金保障风险。最后，全域土地综合整治是实现乡村振兴的重要抓手，而资金短缺是阻碍乡村振兴工作顺利推进的限制因素之一。政府投资，虽然发挥了巨大的作用，但与乡村振兴对资本的需求量相去甚远。农村有着丰厚的资源和广大的发展空间，因此，如何深化改革，创优环境，持久而大量引进社会资本，是亟待解决的关键问题。

5 建议

5.1 统筹兼顾，预留自身发展空间

通过农村空间布局的腾挪转换，利用拆旧复垦等指标交易收益支持全域土地综合整治工作是常用的资金筹措方式，也起着十分重要的杠杆作用。同样，形成的建设用地指标也可以用于项目区产业落地和自身发展。因此，地方在空间布局腾挪转换过程中，建议当地乡村结合自身的发展定位和发展需求，在优先保障自身产业发展空间的前提下，再考虑将剩余指标交易。

5.2 拓展思维，探索建立多元化资金筹措机制

(1)发挥政府财政资金的引导作用。政府专项资金，如涉农资金是全域土地综合整治试点申请项目中资金的重要来源，类型多样，涉及面广，各级财政应设立相应专项，进一步巩固和拓展财政资金的参与渠道的同时[4]，积极发挥政府财政资金的引导作用，充分利用和整合各项资金，统筹协调发挥各类资金的“叠加”效应，注重资金整体性、系统性功能的发挥。

(2)鼓励社会资本参与。全域土地综合整治实现乡村振兴和生态文明建设的重要抓手，是一项战略性、基础性和长期性的工作，要实现其持续稳步的推进，除充分发挥政府财政资金的引导作用外，必须加快探索建立全域土地综合整治的多元化资金筹措机制。一方面，用好补充耕地、耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等相关土地政策，按照“谁投资、谁受益”的原则，因地制宜，深入挖掘和释放政策红利，吸引社会资本参与。另一方面，鼓励各类社会主体参与生态公益林建设、乡村人居环境整治、水环境治理、矿山生态修复等生态保护修复领域，对达到一定规模的经营主体，在合法合规、坚持节约集约用地的前提下，允许社会主体根据治理面积，按照一定的比例，在特定区域内从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。全域土地综合整治涉及矿山生态修复的，可综合运用《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》并结合自身发展实际，创新提出的各项激励政策[4]，利用工矿废弃地复垦指标流转等收益为全域土地综合整治提供强有力的资金保障。

(3)建立吸引社会资本投入的有效机制。政府和社会资本合作开展全域土地综合整治，不仅有利于创新建立投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强地区经济增长内生动力，而且有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，扩大就业和减轻财政压力。在目前的公共基础设施建设和环境治理工程中，吸引社会资本投入合作部分采取了PPP(Public-private partnership，政府和社会资本合作)[5]、BOT(Build-Operate-Transfer，建设-运营-移交)[6]等社会资本参与模式，通常仅解决了工程启动和周转资金的问题[1]，社会资本增量投入存在明显不足。同时应正视社会资本的逐利性，正确处理社会资本公益性和社会资本逐利性之间的矛盾，抓好资金的兑现和落实。引入社会资本不只是解决资金问题，应借此建立现代企业制度，引进先进管理理念，打造高效管理团队。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)的核心要义也是体制机制的创新，应善于解读、领会和运用相关政策，充分释放政策红利。

(4)探索乡村资源市场化途径。全域土地综合整治中的生态环境保护修复属于公益性项目，由于生态产品价值实现途径不明确，常常导致生态保护修复投入的收益难以保障[1]。应结合国土空间的区位条件和区域产业发展优势，转变思维，充分挖掘当地自然资源潜力，秉持“绿水青山就是金山银山”理念，对自然资源进行赋值，开拓资源市场化渠道，实现自然资源的市场化，将“绿水青山”转变为“金山银山”。充分吸引包括公众自筹在内的社会资本介入，鼓励和引导公众参与全域土地综合整治工作的全过程。此外，应积极探索建立绿色采购、绿色金融和绿色利益分享机制，支持金融机构创新金融产品和金融服务，充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等对土地综合整治支持作用，解决资金来源问题，用市场化的方式引导发达地区和企业加大对全域土地综合整治工作的资金投入。

5.3 释放政策红利，创新激励机制

我国矿山地质环境面临“旧账”未还、“新账”又欠的问题。仅靠财政投入可谓杯水车薪、难以实现持续繁荣，因此，走市场化运作、科学化治理之路成为矿山生态修复的必然选择。2019年自然资源部发布了《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，着力于破解矿山生态修复历史欠账多、现实矛盾多、资金投入不足的制约，创新释放两大政策红利，一是允许矿山存量建设用地修复的腾退指标在更大范围内流转，二是矿山生态修复剩余的土石料经县级人民政府纳入公共资源交易平台后可对外销售，相关收益应全部用于本地区生态修复，涉及社会投资主体承担生态修复工程的，应保障其合理收益。全域土地综合整治贵在政策驱动和机制创新，可以综合运用结合自身发展实际，创新提出的各项激励政策[4]，借助相关复垦指标流转和社会主体参与为全域土地综合整治提供强有力的资金保障。此外，建设用地指标是各地政府博弈的焦点，是影响区域发展的重要因素。全域土地综合整治可参考城乡建设用地增减挂钩、生态补偿和耕地保护的实践经验，探索土地综合整治与建设用地指标挂钩机制，激发和增强土地综合整治和乡村生态修复的驱动力。