国际食品法典农药残留限量标准的变迁及启示

郭伟锋, 江东坡

(贵州大学经济学院, 贵阳 550025)

随着国际贸易的蓬勃发展，食品质量和安全问题逐渐成为影响国际贸易发展的重要因素之一。各国政府根据自身情况制定了不同的食品安全标准。由于不同国家的食品安全标准存在较大差异甚至冲突和矛盾，这些食品安全标准逐渐发展成为贸易壁垒，严重影响食品贸易。作为世界贸易组织(The World Trade Organization，WTO)“卫生和植物检疫协议(agreement of sanitary and phytosanitary measures，SPS)”鼓励使用的食品安全重要参考标准，国际食品法典委员会(Codex Alimentarius Commission，CAC)制定的国际食品法典是保护消费者健康，确保食品贸易公平，促进国际贸易的重要规范[1]。自1963年建立以来，国际食品法典体系已经发展成为一个开放透明和包容的平台，成为各国制修订农药残留限量标准的重要参考依据。

国际食品法典农药残留委员会(Codex Committee on Pesticide Residue, CCPR)是CAC下属的负责制定农药最大残留限量(maximum residue limits for pesticides，MRLs)标准的专业委员会[2]。中国自2006年成为CCPR主席国以来，积极参与法典编纂和各委员会的具体工作，主动参与和承担法典MRLs标准的制定和修订工作，组织召开了13届年会，积极促进国际食品法典的国内转化以使我国食品安全标准与国际接轨。2018年，第50届CAC大会审议后的国际食品法典包含5 493项法典MRLs标准，涉及农药230种。法典MRLs标准已成为中国农药残留限量标准制定的重要参考标准。

目前关于法典MRLs标准的研究主要是从农药学角度进行药理学分析，或者是对某一类具体产品的法典MRLs标准进行分析。从较长时间跨度上对法典MRLs标准进行整体分析的研究较少。本文建立了从2008—2018年完整的国际食品法典农药食品数据库，分析了法典MRLs标准的历史变迁，动态展示了法典MRLs标准的变化情况。

1 数据来源及数据处理

法典MRLs标准由CCPR负责制定，通常于每年4月召开会议，起草标准建议草案，并于当年7月将标准建议草案提交CAC大会审议。在法典MRLs标准制定过程中，CAC和CCPR与农药残留联席会议(the joint meeting on pesticide residues，JMPR)关系密切[3]。JMPR作为独立的农药残留风险评估机构，根据CAC和CCPR的建议开展工作。

CCPR制定法典MRLs标准的程序有一般程序(8步)和加速程序(5/8步)两种。其具体制定过程[4]为：①确定标准制定计划。CAC大会确定标准制定计划，批准成立制标小组，提出农药评估优先列表建议。②评估。JMPR专家组根据农药评估优先列表，对农药残留进行风险评估，提出农药残留限量标准建议值(MRLs建议值)，形成MRLs建议标准草案。③征求意见。CCPR秘书处首次就MRLs建议标准草案征求各成员国和有关国际组织意见，包括标准草案可能对其产生的经济影响。④CCPR大会审议。CCPR大会首次对收到的对MRLs建议标准草案的意见及MRLs建议标准草案进行审议。⑤CAC大会审议。根据CCPR大会的结果，将修改后的MRLs建议标准草案和审议意见提交CAC大会审议，通过后成为MRLs标准草案或在此进入加速程序(5/8步)，成为法典MRLs。⑥再次征求意见。再次将MRLs建议标准草案送交CAC成员国和相关国际组织征求意见。⑦CCPR大会再次审议。CCPR大会再次审议MRLs建议标准草案和反馈意见。⑧CAC大会审议。根据CCPR大会结果，再次将修改后的MRLs建议标准草案和审议意见提交CAC大会审议，通过后成为法典MRLs。

1.1 数据来源

本研究使用的法典MRLs标准数据均来源于国际食品法典农药残留值在线数据库(codex pesticides residues in food online database)及CAC大会通过的CCPR修改文件[5-14]，但该数据库只提供了2018年的最新农药标准，且每次只可查询一种农药及其所涵盖产品的标准情况。为了获得2008—2018年完整数据，本研究以2018年标准为起始点，根据每年CAC大会报告中对于MRLs标准修改的决定及其所依据的CCPR附件，由后向前逐年反推前一年的标准。具体包括3种情况：①当年新建立的法典MRLs标准的条目在前一年的标准中尚未制定，故删去新建立的法典MRLs标准条目。②当年被废除的法典MRLs标准的条目在前一年的标准中仍存在，故采用当年的废除值进行恢复。③当年进行修改的法典MRLs标准的条目，由于法典MRLs标准的修改是通过先废除再建立的方式进行，所以在推算前一年的标准时采用废除值进行替换。最终得到2008—2018年的法典MRLs标准数据库，共包含46 058条标准。

1.2 数据处理与分析

根据不同的产品种类，使用Stata 15.0软件对2008—2018年间法典MRLs标准实施、改变的条目数进行统计，进而对法典MRLs标准变迁做总体概况分析。然后，根据不同产品种类，就2008—2018年间法典MRLs标准的条目数变化、农药种类(杀菌剂、杀虫剂、除螨剂、除草剂)变化等几个方面，做亚类间分组和亚类内分组统计并绘制相应变化的可视化分析图。

2 结果与分析

2.1 农药限量残留标准变迁总体概况

2.1.1产品覆盖范围 为促进产品术语和产品分类方法的一致性，CAC制定了一个完整的贸易产品和饲料分类，包括植物源初级产品(A类)、动物源初级产品(B类)、初级饲料产品(C类)、植物源的加工产品(D类)和动物源的加工产品(E类)5大类(图1)，涉及水果、蔬菜、坚果、哺乳动物产品、水生动物产品等19个亚类92组1 622种产品。其中，植物源初级产品(A类)有5个亚类，28组910种产品3 447条法典MRLs标准；动物源初级产品(B类)有5个亚类，其中两栖及爬行类动物、无脊椎动物两个亚类尚未制定相关的法典MRLs标准，剩余3个亚类共15组422种产品957条法典MRLs标准；C类、D类、E类产品目前制定的法典MRLs标准条目占比较少，仅有868条法典MRLs标准，故本研究主要针对A和B两类的8个亚类产品进行统计分析。结果(表1)显示，在A和B两类的8个亚类产品中，产品种类数最多的是蔬菜类，有9组461种产品，其中叶菜组包含102种产品；其次是水果类，有8组253种产品。这8个亚类下分43组1 332种产品4 404条法典MRLs标准，占所有法典MRLs标准条目的80.04%。

图1 法典MRLs标准覆盖的5类产品Fig.1 Five product types covered by code MRLs standard

2.1.2总体条目数量变化 法典MRLs标准的条目数变化主要包括3种情况：一是当年新建立的法典MRLs标准的条目数；二是当年被废除的法典MRLs标准的条目数；三是当年进行修改的法典MRLs标准的条目数。由于法典MRLs标准的修改是通过先废除再建立的方式进行，所以在统计时将这种情况一并统计到新建立的法典MRLs标准的条目中。法典MRLs标准的数目、改变、废除的条目数见表2，可知，2012和2015年废除的标准条目数较少，其余年份都在100条以上，废除最多的是2016年，废除条目174条。2009—2018年间，法典MRLs标准新增的条目数达到3 472条，平均每年改变8.09%，呈现增加的态势，期间略有反复，说明CAC进行法典MRLs标准更新的速度快，范围广。其中改变最多的是2017年，新增的条目数为488条。法典MRLs标准条目数变化(新增和废除)的波动较大，原因可能是在上一年进行了较大的修订之后，第二年需要修订的条目数就会相应减少。此外，法典MRLs标准实施的条目呈逐年增加态势，从2009年的3 310条增长到2018年的5 493条，总体条目数增长了60.25%，平均每年增长5.79%，说明CCPR制定了更详细、更广泛的法典MRLs标准。10年中，2011、2013和2017年，法典MRLs标准条目的改变速率更高。法典MRLs标准的残留数值均值呈现区间内波动态势，从2016年开始，法典MRLs标准的均值逐渐上升，说明CAC整体上正在逐渐放宽制定的法典MRLs标准，并在2018年达到10年来最大值。

表1 2008—2018年A类和B类产品法典MRLs标准条目数统计Table 1 Items statistics of codex MRLs standards in class A and class B product from 2008 to 2018

表2 法典MRLs颁布的标准条目数及其变化Table 2 Items number of standard promulgated by codex MRLs standards and their changes

2.1.3不同亚类的法典MRLs标准的残留均值

由于不同亚类间产品的法典MRLs标准存在明显差异，为了更好地了解不同亚类间产品的法典MRLs标准差异，将法典MRLs标准做均值化处理，并根据不同亚类做相应统计，结果见图2。可知，2008—2018年，不同亚类的农药残留均值整体呈现不同的变化趋势。其中水果和香草、香料类产品经历了先下降后上升的过程，且上升幅度较大；水生动物产品呈现先上升后下降的趋势；蔬菜、禾本类农产品及坚果呈现了持续下降的趋势，但下降幅度较小。此外，家禽产品和哺乳动物产品的均值常年保持在0.1左右，变化幅度较小。可见，除了水果、香草和香料类、水生动物产品三个亚类，其他亚类的残留均值呈现较小幅度的下降或保持平稳，表明法典MRLs标准的农药残留均值在2018年的升高，可能是蔬菜及香草和香料类残留均值的升高引起的。

2.2 法典MRLs标准条目数具体变化

为了进一步分析不同亚类产品的法典MRLs标准条目数的变化情况，对2008—2018年间不同亚类的法典MRLs标准新增、废除条目进行统计和分析，结果(图3)显示，水生动物亚类在2008—2018年间新增、废除条目仅为3条，变化不大。不同亚类的法典MRLs标准废除、新增条目数的分布趋势基本一致。法典MRLs标准条目数的变化，主要集中在蔬菜，其次为水果、哺乳动物产品。这与亚类下分组数及产品数量成正比。表明蔬菜、水果和哺乳动物产品农药残留调整十分频繁，而这些产品更加容易腐烂变质，说明CAC更注重易腐产品的食品安全。

图2 A和B类不同亚组法典MRLs标准的残留均值Fig.2 Average of residue value of codex MRLs standards in sub-group of A and B groups

图3 法典MRLs标准废除、新增条目在不同亚类间的分布和变化Fig.3 Distribution and change of revocation and establishment of codex MRLs standards among different sub-groups

2.3 法典MRLs标准的农药种类变化

2.3.1总体变化 目前，法典MRLs标准涉及15类功能230种农药。本研究重点关注最主要的4大类，分别为杀虫剂(90种)、杀菌剂(71种)、除草剂(30种)和杀螨剂(31种)，共计222种，占总农药种数的96.5%(含9种既是杀虫剂又是杀螨剂，1种为杀虫剂、杀螨剂和线虫剂)。法典MRLs标准条目中，涉及上述4大类功能农药的达43 094条，占法典MRLs标准条目数的93.5%。4类农药的法典MRLs标准每年改变的条目数见表3，可知，2013年之前法典MRLs标准的农药相关条目变化主要以杀虫剂相关条目为主，2013年开始则以杀菌剂相关条目为主。汇总发现，法典MRLs标准变化条目数以杀菌剂相关条目最多，其次是杀虫剂，分别为956和716条。4类农药变化趋势各不一致。杀螨剂于2009年改变72条，以后每年改动的条目数较少；杀菌剂的条目变化主要集中在2013—2015年，2013年改变最多，改变条目数达到151条；除草剂改变条目数总体呈现出逐年递增趋势，于2017年达到97条；杀虫剂在2011和2012年经历两次大的改变之后，每年的改变数维持在较低的水平，2017年开始又有所增加。

2.3.2不同亚类农药种类相关的法典MRLs标准条目变化 为了进一步了解4类农药的法典MRLs标准在不同亚类的变化情况，对4类农药变化在7个亚类间(图4A)和亚类内(图4B)的分布进行分析。由图4A可知，4类农药的变化主要集中在蔬菜和水果，其次是哺乳动物产品和家禽产品以及禾本科农产品，其分布比例与每种产品分组含有的产品种类数基本成正比。但杀菌剂和杀虫剂在蔬菜中的分布显著高于其他产品，这表明在蔬菜的杀菌剂和杀虫剂方面制定的法典MRLs标准比其他产品更多，蔬菜的杀菌剂和杀虫剂法典MRLs标准比其他产品在农药种类上更为严格。从图4B可知，除香草和香料，各类产品组内农药比例相差较小，杀虫剂和杀菌剂的占比均在30%～40%之间；除草剂和除螨剂在各组间占比均为10%左右。然而，香草和香料的MRLs标准的变化主要集中在杀虫剂类农药，占比达到62%，除草剂占比仅有2%。说明杀虫剂和杀菌剂在各种产品中使用较为广泛，变化较为集中，除草剂和除螨剂使用较少，变化较为单一。

表3 2009—2018年4类农药MRLs标准的改变条目数Table 3 Number of items of codex MRLs standards for four pesticides from 2009 to 2018

A：组间；B：组内。A: Among sub-groups; B: Within sub-groups.图4 4类农药在各亚类组间和组内的分布Fig.4 Distribution of four pesticides among and within sub-groups

3 讨论

农产品农药残留超标不仅危害消费者健康，也会影响农产品国际贸易。制定农药残留限量标准既是保证食品安全的基础，也是促进各国农产品出口贸易的基础。分析国际食品法典MRLs标准2008—2018年十年间数据表明，第一，法典MRLs标准实施和改变的条目数呈逐年增加趋势，两者在不同亚类分组间的分布与亚类下分组数及产品数量基本成正比。且法典MRLs标准的整体残留均值在逐年上升，这表明法典MRLs标准整体数值上正在放宽。第二，每年增加的条目数显著大于减少的条目数，而且新增的条目数逐年增加，这表明CAC正在更详细、更广泛地制定法典MRLs标准。第三，蔬菜、水果和哺乳动物产品三类产品，无论是法典MRLs标准改变的条目数，还是农药种类的变化都十分频繁，且每次变动均较大，这与三类产品名目下的产品种类成正比，说明产品种类越多受法典MRLs标准改变影响越大。第四，不同种类的产品，农药种类变化也不同。2013年之前法典MRLs标准的变化以杀虫剂为主，2013开始则以杀菌剂为主，其中蔬菜、坚果和种子、香草和香料、家禽产品的农药种类变化则集中在杀菌剂，水果、禾本科农产品的农药种类变化主要集中在杀虫剂，这与产品本身的自然性质有一定的关系，也显示了国际贸易产品种类贸易流量的变化。自2013年以后，农产品国际贸易量增长较快，从而导致对相关农产品法典MRLs标准的修订加快。

整体来看，CAC虽然针对更多的产品和农药类别制定了更广泛的法典MRLs标准，但是在具体数值上正在放宽法典MRLs标准。法典MRLs标准变动的范围主要集中在蔬菜、水果及哺乳动物产品等高附加值产品，结合现有关于世界各国农药MRLs标准研究可以看出，欧盟、日本等发达国家的农药MRLs标准也是集中在蔬菜、水果及哺乳动物产品等高附加值产品上，且标准相较法典MRLs更为严格，而广大发展中国家由于技术、立法等原因，农药MRLs标准较低，法律体系不完善，这就对发展中国家的上述产品出口形成了非关税贸易壁垒，阻碍了食品的国际公平贸易[15]。

中国在农药残留限量标准制定工作中起步较晚，基础较差，虽然已经在国内农药MRLs标准立法上取得了一定的进步，但与欧盟、日本等发达国家严格的农药MRLs标准还有一定的差距，因此经常受到农药MRLs标准的限制[16]。所以，我国要抓住CAC放宽法典MRLs标准的机会，对蔬菜、水果及哺乳动物产品等高附加值产品的农药MRLs标准进行对标，加快对国内MRLs标准的制修订，减少因农药MRLs标准形成的非关税贸易壁垒对我国农产品出口贸易带来的损失，这也对完善我国食品标准体系，提高我国食品质量安全水平、扩大我国农产品出口和维护我国在国际贸易中的合法权益具有十分重要的意义。