“十四五”期间优化营商环境的重要意义与重点任务

“十四五”期间优化营商环境的重要意义与重点任务

中共中央党校（国家行政学院）马克思主义学院 张占斌

本文节选自《行政管理改革》2020年第12期

“十四五”时期，政府推动经济发展并不仅在于直接投资、招商引资，首要任务是优化营商环境。之所以做出这样的判断，与我们对优化营商环境时代内涵的认识有关。从最宽的角度来理解，就是要坚持市场化、法治化、国际化的原则，建立高标准、高水平、高质量的市场经济。市场化、法治化、国际化是统一的，营商环境是“三化”的统一。这就是国家经济发展的环境，就是改革开放要达到的目标，就是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从狭义上看，就是市场主体经营的环境，包括法治环境、市场准入、政策环境（财税金融）、规划环境、竞争环境、政府服务、基础设施、人力资本，等等。这里有硬件的，更多是软件的。同时，更多取决于治理，把制度优势转变为治理效能，用治理效能实现制度的优越性。社会主义制度要赢得比資本主义制度更大的优越性，就必须解放、创造和保护先进生产力。我国社会主义制度优越性，要通过优良的营商环境展现出来。

营商环境就是市场主体准入、投资、建设、生产、经营、流通、物流、回款等整个活动的环境，可以说是一个价值链、生态圈。现在国际国内都有一些评价机构，每年就相关问题做出评价。但归根到底，市场主体是裁判者，市场主体说了算。也就是说企业是裁判者，企业说了算。企业认同，愿意创新创业，就说明营商环境好。企业不认同，不愿意创新创业，就说明营商环境差。

“基层减负年”减负了吗？—基于某直辖市A区259个社区的调研

清华大学 麦佩清

本文节选自《公共管理评论》2020年第4期

为探究“基层减负年”的实践情况，笔者在某直辖市A区以社区为单位进行实地调研。选取A区259个社区的党委书记、居委会主任为对象展开问卷调查，并对社区工作者代表、政府部门的18位代表进行深度访谈，通过调查问卷与访谈相结合的方法开展调查研究。

研究发现，“基层减负年”社区减负的政策组合拳并未达到预期目标，社区减负增效的落实情况并不乐观，在诸多方面依然存在问题，社区干部的整体负担感较重

社区减负问题是社会治理问题在社区层面的缩影。一方面，减少转嫁到社区的行政性事务需要一个过程，需要与政府职能转变一起协同改进。另一方面，社区本该履行的公共服务性事务和居民自治类事务日益繁重，而能够分担这些事务的公益组织、专业社会组织、社会企业等十分紧缺，只能社区来承接，使得社区肩上承载的社区治理任务越来越重。随着时代的发展和社会的进步，在整个社会进入全面深化改革和社会转型发展的关键阶段，在这样的时代背景下，社区自然也面临着自身的转型问题。如果抛开社会转型发展和社会矛盾交织的时代特征，仅仅从减少社区行政性事务的刚性措施出发，以简单化、公示性的措施推进社区减负，好比西医的小手术，动刀切小口，可谓治标不治本。这就需要我们以实事求是的态度去看待当下的城市基层社区减负问题，找到既符合社区长远发展又契合基层实际的解决路径。

社区工作的“弹钢琴”指的是基层干部在工作中能够实现上级任务的整合，通过结合本地实际，并与各类任务的同类项合并，实现人力、物力资源的调配与分工，以实现社区工作的有序进行。但随着时代的发展，社区在国家治理体系中地位上升，社区工作逐渐偏离了“心中有数”的“弹钢琴”，而成了“即兴演奏”。社区工作所面临的种种困境，还需要进一步协同政府职能改革，提升社会各主体参与社区工作的实质性，基层改革任重而道远。

风险的规避、转嫁与控制策略：上下左右—部门征求意见中的利益吸纳和责任排斥

广东金融学院公共政策与治理创新研究中心 张国磊，东北大学文法学院 曹志立

本文节选自《公共行政评论》2020年第6期

在科层制体系中，部门征求意见，不仅影响政策供给的有效性，也影响后续政策执行能否实现公共利益最大化的目标。尤其在协商民主的情境下，公共政策的制定不仅要吸纳外部民众意见来获取社会性支持，更需要向科层制体系中各部门征求意见来获取合法性支持。虽然一项政策需要整合外部民众意见才能体现出政策的公共性与普适性意义，但政策制定环节不完整（缺乏科层制体系内部的征求意见），很可能在执行过程陷入“中梗阻”的困境，导致政策难以落地。

首先，在公共政策制定中，政府各部门进行内部征求意见即是利益吸纳和利益再分配的重要过程。纵向型征求意见是上级部门按照“上下对口”原则向下级传达征求意见稿，要求其在一定的时限内反馈意见，如超期则默认为“同意执行”。在科层权威之下，下级通常默许该征求意见稿所涉及的任务要求，即使提出异议也难以改变上级部门的决策。正因为刚性约束力的存在，下级部门无法摆脱上级的合法性干预，即政策目标已明确，无论下级部门提出何种意见都难以避免被动式执行的命运。横向型征求意见是平级部门通过政策文件往来进行对称性沟通，但由于各部门行政级别相同，以致征求意见稿的刚性约束力可能在其他部门的拖延下逐渐消解。毕竟不是牵头单位，只要不损害到部门利益，各部门通常都倾向于合作，因为“抬头不见低头见”，将来到本部门牵头起草文件时也需要其他部门的协助。交织型征求意见是处在复杂性的科层制体系中，各“条块”之间的非对称沟通很可能囿于信息不对称，所提出的意见较为谨慎，毕竟职责范围的差异性较大，只要在合法化的框架下，通常都得到附议和认可。

其次，由于各部门之间的价值取向与利益诉求具有差异性，因而对征求意见稿的态度具有明显的差异性。组织高层主要从宏观层面对征求意见稿进行总体性风险把控，对不符合本部门工作范畴的意见则及时向发文机关反馈，以降低被问责的风险。中层领导从中观层面对政策进行详细解读，使政策目标明晰化与部门职责进一步细化。基层干部从微观层面对政策执行过程中可能遭遇的问题进行预设，如超越个人权限的事务则及时向组织高层反馈。在利益驱动下，各行动者通常会考虑落实该项政策后自身的利益能否得到实质性增长，因而长期处在“公益”与“私利”的冲突中。在风险最小化的原则下，各行动者提出的意见通常具有自利性倾向，即过于关注政策有利的一面，并竭尽全力支持来文机关的工作，而选择性排斥一些亟须解决社会问题的政策。由此一来，不仅造成政策供给的公共性不断被制度排斥，而且政策执行的普适性也逐渐被弱化。

最后，无论对科层制体系内部意见的征求，还是对外部民众建议的吸纳，都需要在一定的合法性框架内进行。如果政策的顶层设计过度依赖科层制体系自上而下的法定程序，那将会加剧政策执行异化的风险，因为随着行政层级的增加与管理链条的延长，政令信息在向下传递过程中“失真”越严重，加上各层级部门利益分化的存在，导致行政运作的成本不断加大。因而在公共政策制定的过程中，不仅要向各部门征求意见，以充分吸纳各方意见的方式来缓和各主体的内在冲突，也要在政策落地的过程中持续性地跟进，使各方利益诉求在动态调适下得到均衡性分配。如只注重科层制体系内部意见的征求，则会过度排斥民意而无法调节“公益”与“私利”之间的矛盾；如过于注重对外部民众建议的吸纳，则很可能因部门利益冲突而出现选择性执行的自利性行为，即对本部门有利的政策则优先排序，而有意识地忽视其他难以执行的政策。