基层领导干部应急管理培训体系构建趋向及需求分析

马笑笑

摘要：建党以来，突发事件频繁发生、程度加剧、复杂复合等发展特征对党的执政能力和治理体系提出了严峻考验。基层领导干部作为预防和应对突发事件的“主力军”和“冲锋队”，加强基层领导干部应急管理培训体系建设是提高国家整体应急管理水平，促进社会治理体系现代化的重要途径和关键举措。建党以来干部应急管理培训体系呈现出专业化培训基地不断增多、培训对象向基层干部延伸、培训办学主体多元化整合等发展趋向。但是现阶段基层领导干部培训在师资力量、课程开发、要素保障等方面仍然存在着诸多供需矛盾。进一步完善基层领导干部应急管理培训体系应研究建立应急管理培训标准化体系、加快形成应急管理培训领域资源合力、强化培训课程体系一体化开发设计、加强应急管理培训资源要素保障。

关键词：基层领导干部;应急管理培训;干部应急管理培训基地;需求分析

建党以来，突发事件频繁发生、程度加剧、复杂复合等发展特征对党的执政能力和治理体系提出了严峻考验。加强教育培训是提升应急管理知识和实战经验的必要手段，是提高应急管理能力和促进应急管理体系现代化和的关键举措和重要途径。而基层领导干部作为应对突发事件的“主力军”和“冲锋队”，其应急管理能力直接彰显地區，乃至国家的整体应急管理水平。但是，当前基层领导干部应急管理培训仍然存在培训体系零散化、培训供需不对口、培训成效难评估等问题，导致基层领导干部的应急管理能力提升受到掣肘。因此，从历史发展的角度对建党以来干部应急管理培训体系的建构历程进行系统梳理，深入剖析当前基层领导干部对应急管理培训的现实需求及存在问题，对促进基层领导干部应急管理能力的提升，乃至现代化国家治理体系的实现均具有重要的价值和意义。

一、干部应急管理培训体系构建趋向

建党之初，由于战时体制及其他因素的影响，各种突发事件应对多采取“人治”方式，以部门、区域、学科相分离的封闭性、单一性的“统治”手段进行，干部应急管理培训处于边缘弱势地位。2003年“SARS病毒”的传播及美国“9·11恐怖袭击事件”的爆发引起国家对应急管理领域的关注，开始意识到突发事件的危害性和态势的严峻性，对干部应急管理培训体系建设有了初步的了解，但基本停留在公共卫生事件防治单一性领域，对自然灾害、社会安全事件、事故灾难等其他类型突发事件的防治未做深入考察。

2005年《国家突发公共事件总体应急预案》、2006年《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、2007年《中国人民共和国突发事件应对法》……一系列政策法律文件的出台，为干部应急管理培训体系地进一步探索提供了制度保障。但初期的干部应急管理培训仍局限于以系统内相关应急管理人员的专业培训为主，操作化、互动式教学形式缺乏，导致培训的覆盖面和实效性不足。2010年，依托国家行政学院筹建的国家应急管理人员培训基地，推动干部应急管理培训进入全新的发展阶段。干部应急管理培训基地建设是展现地区应急管理能力和水平的微观缩影，分析梳理各省市应急培训基地的办学主体、培训对象、主要特色，发现干部应急管理培训体系构建主要呈现以下发展趋向：

1.专业化培训基地不断增建

在提高领导干部应急管理能力方面，较早进行改革性尝试的是中国浦东干部学院，2008年探索建立危机管理情景模拟实验室，通过案例教学，演习式角色扮演的形式提高干部的应急管理能力，将干部应急管理培训由原来的条线分隔，各自领域独立培训，转化为系统性、专业化能力培训。2010年国家行政学院首个国家级应急管理培训基地的建立更是在全国范围内打造了样板，推动规范性干部应急管理培训走向各个省市。在近十几年间，各省市干部应急管理培训基地不断搭建，现阶段已覆盖至全国11个省市，提高了干部应急管理培训的针对性和专业化。另外，广东省、吉林省、陕西省等地区虽未建立应急管理培训基地，但均成立了“应急管理教研部”，保证了师资力量的投入，为应急管理培训的进一步发展奠定了基础。

2.培训对象向基层干部延伸

具备高超的应对突发事件的能力是公务员通用能力标准框架的重点内容，长期以来，由于培训资源的有限性，干部应急管理培训以省市级领导干部为主，多数基层领导干部接受培训的机会较少，导致在突发事件面前，准备不足、行动滞后、协调不畅，基层领导干部的培训需求与供给严重偏差。在中央党校和各省级应急培训基地的示范引领下，一些地市、县级应急管理培训基地逐渐成立，2016年北川应急管理培训学院建立便是整合各方力量为基层领导干部提供培训平台的有效实践，沈阳市党政干部应急管理教学培训基地、镇江应急管理培训基地等地级应急管理培训基地的建立同样为培训资源下沉搭建了桥梁。另外，县级领导干部应急管理培训虽然依旧面临经费、师资、场地等问题，但相关课程已开始逐步渗透到干部的教育培训规划当中。

3.培训办学主体多元化整合

党校与行政学院是干部应急管理培训的主要力量。除此之外，近些年随着应急管理学科专业在高校的增设，高校在师资、科研、人才方面的优势突显，政府联合高校资源共同参与干部应急管理培训的案例不断增加，例如浙江省应急管理厅与浙江大学签署战略合作协议，利用浙江大学的培训资源为干部提供应急管理培训。河南省依托国内最早的应急管理类本科教育办学单位，打造了一个集干部培训、社会服务、人才培养为一体的综合性平台，推动政产研学融合发展。2013年，广东省应急管理办、广州市应急管理中心更是与辉煌商学院进行合作，通过政企合作的形式，打造应急管理培训基地。可见，办学主体正走向多元化整合，充分利用多方资源优势，合力提供更为高效的干部应急管理培训。

二、基层领导干部应急管理培训需求分析

随着应急管理思想和理念的不断更新，基层领导干部的应急管理培训需求和供给之间仍然存在着诸多矛盾。通过对X市党校班次282名学员的问卷调查，发现应急培训供需之间的矛盾主要体现在师资力量、课程开发、要素保障等方面。

1.现有师资力量薄弱与实现应急管理培训实务性目标之间的矛盾

师资是实现应急管理培训目标的支撑力量，在“对于应急管理培训，您最希望选择什么样的师资来源为您授课？”的调查中，选择“理论水平较高的高校专家学者”“相关领域内的党校系统教师”“具有经验的老领导”“应急管理工作岗位干部”的比例分别为39.2%、26.4%、18.9%和15.5%，比例较为接近。可见，应急管理培训师资不仅要具备理论上的知识积累，也必须富有实务性的经验储备，这是基层干部的需求呼声。而现实中县区级应急管理师资无论是在理论知识积累还是在实务经验储备上都存在明显不足。

究其原因，一方面在于应急管理专业师资招聘渠道狭窄，从全国层面来看，教育部于2019年特设“应急管理”本科专业，在此之前，我国高等院校普遍缺乏相应的应急管理教育和研究，应急管理人才十分缺乏，从而使得县区级党校招聘从事应急管理培训工作的教师难上加难。另一方面，组织机制尚未完善。由于多方面条件限制，全国范围内仅有10余所省级党校系统成立了应急管理培训中心，在地市级党校和县级党校则寥寥无几，党校系统没有形成统一、规范、专业的组织体系，上下级之间无法实现资源的共享、优势互补，一定程度上与干部應急管理培训互为掣肘。

2.当前课程开发水平与实现应急管理培训针对性目标之间的矛盾

课程体系建设是维系干部教育培训持久生命力的关键所在，当前以基层党校（行政学院）为主开发的应急管理课程体系仍然难以满足干部的实际需求。问卷调查结果显示，27.5%的基层领导干部认为干部应急管理培训内容呈现“碎片化”，例如，应急管理局、水利局、宣传部等不同单位按照各自职责开展业务培训和模拟演练，面对疫情防控这类情况紧急、持续时间长、动员范围广的应急管理事件，工作牵头部门为临时组建，培训的专责部门不够清晰，针对不同具体应急管理情形的培训需求差异性较大。另外，26.9%的干部认为培训的针对性有待提高，14.9%的干部认为培训的方式方法较传统。进一步地调研发现，基层领导干部对专家授课和现场实践（模拟演练、案例教学、现场参观）均具有较高的需求，但现实中由于应急管理培训课程前期采集调研所单位部门较多而导致案例信息和场景数据不充分、不全面，课程开发时间长、成本高，提高培训的针对性面临重重困难。

3.基 础要素保障不足与实现应急管理培训前瞻性目标之间的矛盾

随着应急管理理念的更新，着眼应急管理培训前瞻性目标是有效判断、预防、避免突发事件发展的关键。调查显示，51.7%的基层领导干部认为应急管理培训非常需要，应系统学习应急管理知识，40.6%干部认为工作当中还是有些不知所措，应开展应急管理培训。可见，基层领导干部对于应急管理培训具有强烈的需求，而现实中基层受限于经费标准、师资课程、教学条件等方面基础要素保障不足，往往频次不多、学制不长的“大呼隆式”培训，质量普遍不高，更不会考虑培训的有效性和前瞻性。根据调查显示，近三年内，基层领导干部平均每年参加应急管理相关内容培训少于4学时的占42%，多于16个学时的近占到13%，供给量与需求量相差较大，呈现出“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的现实状态。

三、完善基层领导干部应急管理培训体系的对策建议

进一步完善基层领导干部应急管理培训应研究建立应急管理培训标准化体系、加快形成应急管理培训领域资源合力、强化培训课程体系一体化开发设计、加强应急管理培训资源要素保障。

1.研究建立应急管理培训标准化体系

当前，我国应急管理培训发展呈现不均衡状态，各地区各部门参差不齐，在知识水平、课程体系、师资队伍等方面缺乏全国统一的标准体系，进一步提升应急管理培训的效果，应研究建立干部应急管理培训标准化体系。首先，应探索制定应急管理培训基地建设标准和规范。培训基地是开展应急培训的核心场所，其建设情况直接影响培训活动的开展水平和效果，应系统抓好基地的硬件设计、软件开发，制定应急培训工作与政府应急管理工作兼容的通用标准，从而避免重复开发和资源浪费。其次，加快应急管理培训学科建设，学科建设是培训开展的基础性、先导性工作，应在教师队伍、教材开发、课程设计等方面加强应急管理学科体系建设，为培训工作提供基本参考。最后，应建立应急管理培训评估制度，从学习评估、反应评估、结果评估等不同方面制定标准化的评估标准，保证培训的质量，提高培训的效能。

2.加快形成应急管理培训领域资源合力

基层党校（行政学院）作为开展干部应急管理培训的主阵地，长期以来，由于区域和平台的局限性，开展应急管理培训的资源相对缺乏。对此，应利用各方主体在应急管理培训领域的资源合力，缓解基层培训资源短缺难题，助推基层应急管理培训人才的培养。一方面，充分利用行政系统内已有应急管理领域资源是现阶段缓解基层供需矛盾的可行性举措，充分发挥国家级或省市级应急管理人才培训基地的示范辐射作用，指导带动地方行政学院开展应急管理培训工作。例如可以通过项目合作、联合课题攻关、案例库建设的形式，加强系统内在应急管理培训中的资源共享，努力形成行政学院在应急管理教育培训、科学研究、决策咨询的合力。另一方面，应加强与科研院校、企业、社会组织等不同主体的合作，利用各自资源优势，弥补基层单位开展应急管理培训专业化资源短缺问题。即通过多元主体整合，让更多的力量参与到干部应急管理培训活动中来，从而实现资源的互动和共享。

3.强化培训课程体系一体化设计开发

针对基层干部应急管理培训现实状况，在充分利用已有资源的基础上，应破除当前培训课程碎片化、针对性差等问题，强化培训课程体系的一体化设计。对此，首先，应建立完善分层分类的专业化能力培训体系，课程体系设计应有针对性，针对不同行业、不同领域、不同职级的人员分别制定培训计划和培训内容。其次，应注重干部外显能力和内隐能力的全面提高。基层应对突发事件能力的提升需要将多种知识融会贯通，这就要求基层领导干部在学习应急方面知识的同时要加强对其他领域知识的学习，包括政治、法律、传播学等等。除此之外，个人特质、心理素养等内隐能力决定着人的行为和表现，对人能力的影响较为深远。所以，基层干部应急培训的课程内容安排应注重外显能力和内隐能力的结合，合理分配教学比例。最后，应强化培训效果的循环提升，即通过行动--反思--发展的循环过程，使学员积累突发事件应对基本经验，提高应急能力。

4.加强应急管理培训资源要素保障

完善的要素保障是推动干部应急管理培训体系建设的重要条件。针对目前基层领导干部应急管理培训要素保障不足问题，首先，应打造专兼结合的师资队伍，以党校、干部学院相近专业教师为主体，通过课题研究、专业学习、挂职锻炼等方式，快速丰富应急管理知识，提升应急管理教学水平。其次，应推进培训手段现代化建设。长期以来，持续突显教育和案例教学形式是应急管理培训的发展特征，基层应急管理的开展离不开现代化的教学设备。因此，应统一组织开发计算机模拟演练系统程序和标准化的演练场地以提高技术水平，增强实战能力。同时，可以利用大数据技术进行同步观摩和数据共享，为教学提供更为鲜活的场景和素材。最后，应加强应急管理培训组织领导，将干部参加应急管理培训情况作为贯彻落实干部教育培训五年规划的重要内容，从经费、学时、组织等方面给予充分保障。

参考文献：

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课题：本文系2020年度宁波市党校系统规划课题“国家治理现代化视角下应急管理培训体系建设研究”（课题编号：2020SZKT20）阶段性研究成果

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