基于“4R理论”视角下中国疫情防控的经验、挑战与启示

赵振铎 聂丰 杨多加 李志朋 党文慧

摘 要：2020年新冠肺炎疫情席卷全球，给世界各国人民的生产生活带来了前所未有的冲击与挑战。不到一年时间里有近一亿人受到感染，两百多万人因此而死亡。中国作为世界上人口最多的国家和世界上第二大经济体，其公共卫生应急系统最先探测到新冠并在两个月之内取得了疫情防控的压倒性胜利，本文基于“4R理论”视角研究中国疫情防控的经验、挑战与启示。

关键词：应急管理，疫防控情，快速反应，4R理论

分类号：R181.8;D630;D621

2019年末2020年初中国湖北省武汉市发生新型冠状病毒（COVID-19）疫情”，短短一个月内，疫情迅速扩展。面对突发公共卫生危机，中国政府与中国人民迅速采取了坚决有效的疫情防治与防控措施，对遏制疫情进一步发展，打赢抗疫保卫战，保障人民生活水平，维持社会稳定起到了立竿见影的效果。但在抗击疫情的过程中，也突显出了许多制约全社会抗击疫情的矛盾与问题。这些问题仅对防控疫情扩散和社会稳定造成冲击，而且对经济社会发展亦有着消极的影响。所以，深入分析本次疫情应对措施，辨证研究影响疫情控制的积极因素和消极因素至关重要。

一、背景分析

自2019年12月中旬以来，中国湖北省武汉市发现了不明原因肺炎病人，党和政府对此高度重视，积极采取措施了解病因，短期内获得了引发该肺炎病毒的感染源、传播方式和路径，同时在2020年1月17日获得了病毒的全基因序列，并将此疫情命名为新冠肺炎疫情”。与此同时，中国政府一方面动员全社会力量参与抗击疫情，另一方面主动向国际社会通报疫情，控制疫情在国内蔓延发展，阻止疫情进一步在国际层面扩散，与其他国家科研机构合作研究该病毒疫苗。中国政府对抗疫情的做法不仅取得了对抗新冠肺炎疫情的全局性胜利，同时也赢得了国际社会的一致好评。

二、2019-nCoV病毒疫情防控挑战

1.我国国情对疫情防控的影响

（1）我国国情下人口基数和密度是疫情传播速度快的客观因素

中国人口基数大，经济发达地区人口密度高，故从全国角度观之，本次疫情具有传播速度快的特点。截止2020年1月31日，全球 230 个国家及地区人口总数为7，583，908，198人，其中中国以 1，400，050，000 人位居世界第一，占世界人口的18.46%，极其庞大的人口基数对新冠疫情的防控造成极大困难。其中，作为2019-nCoV病毒疫情的主要发源地湖北省武汉市，是中国中部地区最大都市及唯一的副省级城市，经济发达，人口稠密，其人口密度1206人/公里²，是全国人口密度（144.3人/公里²）的8.378倍。疫情发源地过高的人口密集度缩小了病毒在此传播扩散的距离，客观上成为COVID-19病毒疫情扩散的推动因素。

（2）人口基数、密度和流动性分析

作为疫情发源地的武汉交通运输系统发达，人口流动性高，且本次疫情发生在年度人流量最大的时期——这是本限于武汉地区的疫情发生跨地域扩散的重要原因。湖北省武汉市作为九省通衢，地处长江黄金水道与京广铁路大动脉的十字交汇点，是中国内陆最大的水陆空交通枢纽 ;其距离北京、上海、广州、成都、西安等中国大城市均在1000公里左右，6条国道在此交汇。2019中国各大城市流动人口数量排名，在30个省市排名中，武汉位居第15名，常住流动人口数量287万人。反观山西省大同市，其境内拥有全国货运吞吐量排名第二的火车站，但人员流动并不太大，不足武汉市的十分之一，也必然降低了同等条件下病毒携带人员流动的数量与可能性

2.新冠病毒自身特点分析

COVID-19病毒特别容易传播，隐匿性强，增加了病毒感染者的检测难度。新型冠状病毒传播途径特别广泛多，常见的有接触传播、呼吸道飞沫传播以及可能的气凝胶传播、粪口传播等。目前经国家卫生健康委员会确认的接触传播和经呼吸道飞沫是最为主要的传播途径，新型冠状病毒经由以上传播途径进行传播时，传播速度加快，甚至有15秒接触被感染的案例。至2019年1月28日，新型冠状病毒感染的肺炎确诊病例达到5974例，即从2019年12月30日首次发布疫情相关公告算起，确诊人数在30天内，超过了2003年“非典”确诊病例数，即使排除当今科技更高发展水平下确诊精度提高的条件，但相对于SARS病毒，我们可以看到其强大的传播能力。就其隐匿性来说，该病毒隐匿性强，难以检测，即可能伪阴性或假阳性的情况。而且病毒携带者症状可能较轻，故难以引起或得到必要的关注。两者符合叠加导致了增加扩散的风险。全国各地报道出一批轻症的病人，多次（≥2次）检测新型冠状病毒呈“阴性”，病毒携带者体内病毒短时间很难被发现，病人甚至没有体温升高，但依旧可以传播给其他的人，所以进一步增加了扩散的风险。

3.组织目标规律分析

组织目标层层递减规律导致我国政府各层级、社会各团体信息传递出现扭曲、失真现象，极大影响了突发性公共卫生危机情况下我国应急反应体制的应对速度与应对效率。在国土面积960万平方公里，人口数量高达14亿的现实国情下，我国形成了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制和多级政府指挥部的应急管理模式。根据顶层组织信息接收概率的计算模型P=（1-p）（）=≈（1-p）（P为顶层能收到信息的概率， p为信息丢失概率，  P<1，为组织的下级部门数量，为两层间信息压缩率，L为总层数），信息传递的网络层数越多，顶层接收到的信息的概率就越小;反之，底层反馈到顶层的信息真实度与准确度就越小，偏重于垂直一体化设计的组织架构在信息上下传递过程中不可避免会出现信息的扭曲与传递幅度。例如，在COVID-19疫情防控过程中就曾出现过某一地方政府不合理征用另一地方政府过关的应急防疫物资，疫情初期确诊病例瞒报、漏报以及防疫人员暴力执法等情况，这些现象出现不仅造成了极其负面的社会影响，而且降低了整个应急防控机制的运行效率。深入分析，都是因为在信息传递过程中出现的种种因素导致执行出现偏差，所以，如何不断提高信息传递的效率与准确度，提高我国应急组织的信息传递能力，是應急管理的关键。

三、整合羅伯特·希斯“4R”理论与时间周期序列研究中国突发公共卫生危机快速反应机制面对突发重大疫情的应对能力

1.预备阶段分析

自后期确认最早于2019年12月8日武汉的出现第一例不明肺炎病例开始，到该年12月底湖北省武汉市疾控中心监测发现不明原因肺炎病例、武汉市卫生健康委向辖区医疗机构发布《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》为止，中国公共卫生防控机制针对新冠肺炎疫情的防控系统逐步进入基层预警系统识别反馈阶段，整个危机防控系统开始逐级运作。2020年1月1日国家卫生健康委成立疫情应对处置领导小组，召开领导小组会议，并于次日制定《不明原因的病毒性肺炎防控“三早”方案》，标志着中枢防控系统进入进入反应阶段。2020年1月14日国家卫生健康委召开全国电视电话会议部署全国疫情防范应对与准备工作，疫情防控正式进入全国层面。至1月20日全国累计确诊人数达到291人，同时中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平对新型冠状病毒感染的肺炎疫情作出重要指示，标志中国疫情防控正式进入缩减与反应阶段。

2.反应与缩减阶段分析

危机缩减管理是危机管理的核心内容。对于任何有效的危机管理而言，危机缩减管理是其核心内容。因为降低风险，避免浪费时间，摊薄不善的资源管理，可以大大缩减危机的发生及冲击力。缩减与反应阶段疫情防控主要围绕获得更多时间、获得全面真实的信息、减少损失三个目标开展工作。这里我们将其界定为1月21日-3月10日。

如图1，在缩减与反应阶段前期，确诊病例一度呈现跳跃式增长，短短一个月时间从不足一千人跃升至八万多人，此后增长趋势逐渐放缓。在此阶段，中国迅速进入疫情防控战备状态，各省市启动重大突发公共卫生事件一级响应，武汉全面封城，全国各地组建医疗援助团队开赴武汉，疫情中心区湖北省共建成包括两所小汤山模式的医院、16所方舱医院在内的疫情防控医疗系统。全方位、全领域、全行业的对疫情高压严控产生了巨大的效果，仅仅一个多月（见图二），新增确诊病例就降到100人以下，疫情在全国范围内得到根本控制，疫情缩减与反应阶段的防控工作取得了根本性的控制。

3.恢复阶段分析

3月10日，新冠肺炎疫情的得到相当程度的控制，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平专门赴湖北省武汉市考察疫情防控工作，标志着中国疫情防控进入到全面恢复阶段。在这一阶段，各地区根据其疫情防控效果逐步开始回归正常的经济活动中各地工厂开始有序复工复产，人民生活逐步回归正轨。

国家发改委数据显示，在2020年一季度全社会发电量出现同比下降后，4月1日—15日，全国发电量同比增长1.2%，实现了正增长。从电网企业监测的用电情况看，有色金属、医药、电子、化工、钢铁、机械等工业行业用电量已基本达到或超过2019年同期水平。从物流情况看，铁路装车数已基本恢复到正常水平，民航、港口、水运均正常运营，快递业务量已明显超过2019年同期水平。2020年一季度中国国内生产总值（GDP）同比下降6.8%，比去年四季度回落12.8个百分点。但数据显示，3月以来，随着复工复产加快，经济形势明显好转，截至5月份，41个大类行业中，30个行业增加值同比实现增长，增长的行业数较上月增加2个，增长面为73.2%，整体上分析，中国经济恢复健康且稳定。

四、启示

1.党的领导是疫情防控取得压倒性胜利的根本保障

党领导下的议行合一体制是抗疫成功的制度支撑。疫情防控展现中国力量，新冠肺炎疫情暴发后，在党中央的坚强有力领导下，湖北省果断对外流人员实施全面严格管控，坚定坚决把疫情防控工作放在党和国家的首要任务上，全国各部门快速调集全国顶尖医疗资源集中武汉，提出坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的总要求，明确坚决遏制疫情蔓延势头、坚决打赢疫情防控阻击战的总目标。在国务院联防联控机制的充分运行下，全国19个省市对口帮扶湖北省的16个市，包括湖北在内的内地各省份也迅速启动一级响应，国内民众普遍响应国家号召，积极配合疫情防控。通过全国人民的共同努力，中国在最短的时间内就将疫情控制到位，有力遏制了疫情扩散蔓延势头，实现了疫情防控形势的巨大胜利。综合中国疫情防控的各个阶段来看，无论是从战略布局还是战术操作，都极其成功，疫情得到了有效防控，这展现了一个民族的大局意识，展现了中国力量。

2.世界工厂——疫情防控的物质保障

纵观当今世界现代的工业体系，所有的工业部门总共可以分为39个工业大类，191个中类，525个小类，而中国是世界上唯一一个具备完善工业体系的国家。我们可以生产出自身以及全世界所需要的所有产品。在新冠疫情面前，充分发挥社会主义制度的优越性，最终为战胜新冠疫情提供了足够的物质保障。

工业体系完整。作为世界唯一的具有健全的工业体系的国家，我们能够独立生产我们所需要的任何产品，在这次新冠疫情发生后，我们能够快速生产出我们所需要的呼吸机、口罩、防尘服等抗击新冠疫情所需要的所有物资，更能生产制造呼吸机、口罩、防尘服的原料和机械，这为战胜新冠疫情提供了有力的生产基础。

3.广泛的群众动员是疫情防控取得胜利的力量之源和胜利之本

历史的经验证明，无论由任何体制、任何机制构成的国家，面对特大、重大突发性公共危机时，只有具备强大的组织动员能力，才能够在全国范围内充分动员起巨大力量、凝聚起社会成员的强大合力。在抗击新冠疫情的严酷斗争中，在习近平总书记和党中央一声的坚强领导下，全党460多万个基层党组织、9000多万名党员、全国14亿人民全面行动起来，万众一心、众志成城，构筑起与疫情斗争的人民防线，一场人类抗击疫情历史上前所未有的人民防控战争全面打响。

在这场防控的人民保卫中，无数党员干部、医务工作者、公安干警、人民解放军指战员等各行各业工作人员挺身而出，冲锋在第一线、战斗在最前沿。广大人民群众齐心协力、守望相助，以大无畏的精神响应党和国家号召，迅速动员起来，为抗击疫情奉献出自己的力量。

正是在全中国9000多万名共产党员、14亿人民的共同努力下，我国疫情防控取得了压倒性的态势。人民群众是历史的创造者，是疫情防控取得胜利的力量之源和胜利之本。党立足于人民、扎根于人民，通过强大的、高效的社会动员和组织能力，领导全国人民取得了抗击疫情的最终胜利。

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