新时期特大城市单元规划的比较研究

丁睿 范梦雪 李永华

单元规划在北京、上海、广州等多个特大城市已经开展多年实践，在我国国土空间规划五级三类的国土空间规划体系初步建立后，又体现出新的发展特征。文章在分析我国特大城市单元规划的制度设计、技术标准、政策要求和主要特色的基础上，提出面向新时期我国单元规划作为上下衔接的规划工具、对接事权的实施平台、规划评估的反馈手段的三大趋势，并建议依据事权单元、实施主体或政策设计不同，针对性制定单元规划，分区分类差异化管理，对城市新区制定综合开发单元规划，在城市建成区制定城市更新单元规划，在镇村地区制定城乡融合发展单元规划。

单元规划; 特大城市; 比较研究

TU984.11+4   A

[定稿日期]2021-11-04

[作者简介]丁睿（1980～），男，硕士，副总规划师，教授级高工，国家注册城乡规划师，研究方向为国土空间规划。

1 单元规划

我国单元规划最早见于2003年12月上海颁布修正后的《上海市城市规划条例》，条例中控制性单元规划首次纳入规划编制的法定层次，率先在地方制度层面作出探索，在国家层面单元规划最早出现在2010年颁布的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，办法中提出在编制大城市和特大城市的控制性详细规划时可以根据本地的实际情况组织编制单元规划。

近年来我国国土空间规划已进入整体性、系统性、重构性的变革时期，五级三类的国土空间规划体系已经初步建立，单元规划作为有效衔接总体规划和详细规划两级法定层次是提升城市空间治理能力的重要手段，在北京、上海、广州等多地已经开展多年实践，在国土空间总体规划编制的过程中又体现出新的特征，以更好满足城市空间精细化治理的需求。

对于特大城市而言，单元规划编制显得更为重要。一方面特大城市如何有效准确传导国土空间总体规划的刚性要求，另一方面，特大城市人口密度大、建設强度高，规划管理和实施面临更为复杂的形势和条件，综合性更强，需要分层管理，分级管制，分类管控，是特大城市走向精细化管理的必然需求，单元规划可作为调动各级政府和社会力量共同推动规划实施、采取一致行动的基础。

2 城市间比较研究

2.1 北京

2.1.1 制度设计

2020年发布《北京市关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》，意见中提出依据国土空间规划及国土空间近期规划，编制实施单元规划综合实施方案。在市级层面编制分区规划实施要点，确定总规对各区的刚性要求。区级国土空间总体规划，是对城市总体规划要求的细化落实、对本区域国土空间开发保护作出的具体安排，统筹全域划定各类国土空间规划分区和规划单元。

在分区规划中划分规划实施单元，统筹建设空间与非建设空间、增量使用和存量更新、资源保护和建设任务、实施方式和成本控制等方面内容，作为实施土地资源整理、城市有机更新、基础设施建设、生态治理的依据。规划实施单元是规划统筹实施管理的抓手，实施单元与行政区管辖范围保持一致，或包括多个街道乡镇。通过实施单元，推动规划实施由项目统筹到区域统筹。

在此基础上编制实施单元内近期建设项目规划综合实施方案，明确土地权属、规划指标、城市设计要求、市政及交通条件、供地方式、建设时序等内容，并与规划年度实施计划做好衔接。

2.1.2 技术标准

单元规划编制面积为1～3 km2，统筹公共管理、基础设施和公共安全三大设施，落实分区规划确定的空间底线约束，并按照开发建设或城市更新工作推进要求编制，将街区指引、管控分区在详细规划的基础上上提收拢至单元规划中，并对单元内的既有控规进行综合评估，明确可适用的范围，充分对接市区两级的建设计划，按需编制、深浅不一、滚动覆盖。

2.1.3 政策要求

在控制性详细规划编制办法、编制技术标准与成果规范的基础上，制定对街区建设容量统筹、容积率转移、功能混合及用地兼容政策，对重点地区专门制定编制技术要点和附加图则要求，对乡村地区专门制定乡野生态用地规划编制办法、非城市建设区规划编制办法，对规划综合实施方案制定控规实施引导技术要点研究、对城市更新地区制定存量建设用地分级统筹管理和公服设施兼用集约管理办法。

2.1.4 聚焦实施

在单元规划中划定建设主导街区、生态复合街区和战略留白街区三类街区以规划实施为重点，分类引导。其中建设主导街区是城市建设活动的主战场，进一步优化城市空间格局、提升城市建设品质。生态复合街区是城市集中建设紧邻的大尺度绿色空间，是城乡融合发展的边界地区，进一步提高生态服务功能。战略留白街区是城市重要的发展预留地，不断促进集中连片，保障未来重大城市功能和城市拓展。

同时针对于经营性用地，根据管控分区，既适应市场多元化建设开发需求，也有序传导落实城市上层次规划要求，将用地功能、空间形态等管控要求从街区下沉至街坊，在街区控规中解决主导功能、基准强度、高度控制等管控要求，提升开发建设的容差性，提升城市面向未来发展的适应能力。

2.2 上海

2.2.1 制度设计

2020年发布的《上海市国土空间规划体系并监督实施的意见》，提出建立的规划编制审批体系，分为总体规划、单元规划、详细规划三个层次。单元规划层次包括主城区单元规划、新市镇国土空间总体规划、特定政策区单元规划，实现底线管控，权限下沉，提高规划现代化治理水平和效率。其中主城区单元规划按主城区内各单元行政区范围进行编制，指导控制性详细规划的具体编制，控规编制单元边界与与区界、街道镇边界基本一致;新市镇国土空间总体规划以新市镇行政区范围进行编制，指导郊野单元村庄规划编制。

2.2.2 技术标准

单元规划的单元划分方式在不改变原控规编制单元的基础上，新增单元边界线与区界、街道镇边界基本保持一致，对于过大的街道考虑以快速路或主干道为界进行分割，每个单元面积一般在3 km2，常住人口为5×104～10×104人。对划分一般地区、重点地区、发展预留区三类编制地区确定不同编制重点。

2.2.3 指标分解

在单元规划中分解落实上位规划的刚性管控指标，按不同层次进行指标落实，上海市单元规划层面传导5大类57项指标，进一步指导街道、街坊层面控制性详细规划。单元规划中将行政区划分若干个管控单元，将各区控制指标分解到每个管控单元，对各管控单元内的人口规模、用地规模、各类设施数量和规模提出刚性管控要求。控制性详细规划落实单元规划管控要求，将各类控制指标细化到具体地块。

2.2.4 规划实施

应对未来发展不确定性，充分预留弹性。在单元规划中以功能引导区的方式预留用地布局弹性，在控制性详细规划中具体确定地块划分、用地性质和控制要求。建立住宅用地供应的时序调控机制。定期评估各区人口变化情况、绿地及公共空间和公益性设施实施情况，依据常住人口调控目标和年度任务及时调整土地供应计划，控制商品住宅用地的供应节奏。

2.3 广州

2.3.1 制度设计

按照国家空间规划体系要求，广州在全市建立市域、片区、单元、地块四个规划层级，从总体要求（包括发展目标、策略和规模）、底线约束（包括三线管控和各类资源）、用地布局、专项设施（包括公服、市政和交通设施）四大板块，明确市级国土空间总体规划对单元规划的引导要求。

2.3.2 技术标准

以功能单元落实上位规划管控要求，在管理单元层面指导城乡一体、涵盖山水林田湖的新控规全覆盖，单元规划编制面积约20 km2，分解落实功能片区规划内容，深度至详细规划深度。针对增量地区、存量地区、历史保护地区等不同类型制定各类型的编制重点，对发展意图暂不清晰的地块，可留白处理。

2.3.3 聚焦更新

对于城市更新地区，在国土空间详细规划单元中设定城市更新单元，广州在2020年印发《广州市城市更新单元设施配建指引》、《广州市城市更新单元详细规划报批指引》、《广州市城市更新单元详细规划编制指引》，以低效存量用地再开发利用（城市更新改造项目）为主。城市更新单元涉及改造主体、政府、社会公众、合作企业等多方权益，需对城市更新单元的的目标定位、改造模式、规划指标、公共配套、土地整备、经济测算、区域统筹及分期实施等方面作出细化安排。

2.3.4 弹性管控

提出“可选择用地”概念，根据用地功能相似度、功能集聚效用性、环境相容度等因素，制定可选择用地“正负清单”，适用于交通便利、开发潜力大、市场敏感型的地段，并分为规划编制阶段、土地出让阶段和企业退出阶段三个编审流程。

2.3.5 图则管控

单元规划及其规划管理图则作为中观层面的法定规划，在单元层面既有效传递上层次规划的强制性内容，又具有在规则管控下的灵活性，能够有效解决规划管理中的合法性和合理性问题，成为图则、法规、技术标准的复合体。同时在单元规划层面整合各领域各行业的专项规划，以土地利用图则和道路交通图则为核心，既涵盖专项规划的核心内容，又避免文本图纸过于复杂，直接服务规划管理，提高规划的治理水平和效率。

2.4 小结

单元规划以多种形式的衔接层次将国土空间总体规划刚性管控要求传导至控制性详细规划，确保各项底线约束，均体现出以下特征：与行政区基本重合，体现与事权范围、政策范围和实施主体的高度一致性;通过多种方式预留规划用地的弹性，以适应市场需求，提高管控效率;针对不同城市区域的特征在编制和管理中提出差异化策略，以适应精细化管理要求;针对不同调整内容，分类制定调整程序，提高控规调整效率;同时强化信息化管理平台建设，与规划编制和管理相结合（表1）。

3 新时期单元规划发展趋势

3.1 上下衔接的规划工具

党的十八大、十九大都提出要推进城市治理现代化的要求。特大城市，在体现宏观战略的国土空间总体规划和体现实施管制的控制性详细规划之间，在体现行业发展的专项规划和体现空间资源调控的空间规划之间，均需要单元规划作为一个中间层次的规划类型来承担承上启下的传导衔接作用。

同时单元规划着手于中观尺度，不超过10 km2的编制规模又有一定的容错性和弹性，能够将容积率转移平衡、预留用地与弹性留白、TOD地上地下一体化开发等中观尺度的规划理念落地落实，在“定性质、定功能、定总量”的基础上强化“刚性传导、弹性适应”，分解落实公益性设施的相关要求;结合管理程序设定，明确刚性和弹性要求，留有适当的衔接余地，指导控规的编制和调整。

3.2 对接事权的实施平台

基于目前的行政管理体制，区政府以及街道、社区成为城市治理的重要力量，也是推动规划实施的主体。在这样的背景下，以街道、社区为基础的单元规划有可能成为推进城市治理现代化的有力抓手。单元规划的空间范围与行政管理范围进行充分结合，有利于更好地解决过去规划编制主体与实施主体不统一的问题，同时充分对接实施协调和反馈机制，融合各区、各部门发展目标，及时反映基层诉求，成为各方参与城市治理的共同平台。

对不同地区，依据事权单元、实施主体或政策设计，针对性制定单元规划，分区分类差异化管理：对城市新区以综合开发单元规划为核心，对接开发主体诉求，在国土空间总体规划的刚性要求基础上，强调功能、交通、用地结构等的弹性;在城市建成区以城市更新单元规划为核心，推动城市有机更新，以容积率转移、公服设施优化为政策重点。在镇村地区以城乡融合发展单元规划为核心，推动城乡融合发展，集体土地和国有土地要素流转为政策重点（表2）。

3.3 规划评估的反馈手段

单元规划应作为规划评估的反馈手段，充分运用数字化技术，转变规划技术方法，从单元的角度，细化城市体检评估，避免城市或分区尺度的总体体检掩盖个体问题，通过对指标的分解细化实现城市细颗粒度的动态可监测、可评估，并监督实施。同时也要求对单元规划的编制、审批流程，基础资料，规划成果等实施信息化管理，构建长期维护动态管理的实施评估机制，形成单元规划动态更新、监测、评估、维护的重要平台，发挥单元规划支撑城市治理的作用。

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