人权指数的类型化研究

唐颖侠 白冰*

一、问题的提出

将定量方法应用于法学领域，最早可追溯至美国的“法律与发展运动”。该运动最早提出了“定量描述”的概念，以量化的方式描述法律制度。1参见鲁楠：《世界法治指数的缘起与流变》，载《环球法律评论》2014年第4期，第119—120页。在此之前，法学研究一直以定性研究为主，“法律与发展运动”提出的定量研究方法为法学研究提供了新的途径。对人权进行量化监测的努力则可溯源至20 世纪70 年代“自由之家”对各国政治权利和公民自由的评分。2唐颖侠、史虹生：《人权指数研究：人权量化监督的现状与实践意义》，载《人权》2014年第6期，第27页。此后，形形色色的人权评估指数在国际社会蓬勃发展，如政治高压指数 （The Political Terror Scale）、CIRI 人权数据库（The Cingranelli-Richards Human Rights Dataset）、人权观察（Human Rights Watch）及科学和人权报告（The Report on Science & Human Rights）等。除了民间社会制定指标的举措之外，在联合国体系内也进行着旨在开发人权指数的积极努力。20 世纪90 年代，达尼洛·特克（Danilo Turk）提出制定人权指标的建议；1联合国经济、社会和文化权利实现的特别报告员达尼洛·特克在其《实现经济、社会和文化权利，第一进程报告》（Realization of Economic, Social and Cultural Rights, First Progress Report, UN. Doc. E/CN.4/Sub.2/1990/19）中大篇幅地讨论了关于经济、社会和文化权利指标的事项。1993 年《维也纳宣言和行动纲领》中强调了人权指数在衡量人权实现进展方面的潜在作用；2参见《维也纳宣言和行动纲领》第98段。保罗·亨特（Paul Hunt）随后制定了一些受教育权指标，后来，他作为联合国健康权问题特别报告员，又制定了与健康权有关的一整套综合指标。3See Gauthier de Beco, Human Rights Indicators: From Theoretical Debate to Practical Application, 5 Journal of Human Rights Practice 380, 381 (2013).2012 年，联合国人权事务高级专员办事处（以下简称“人权高专办”）出版了《人权指标：测定和实施指南》，提出了联合国人权指标体系。

何谓人权指数（Human Rights Index）？人权指数和人权指标（Human Rights Indicator）之间的关系如何？这是进行人权指数的类型化研究需要澄清的概念。根据联合国人权高专办发布的《人权指标：测定和实施指南》和该领域学者的研究成果，本文对上述问题作如下界定。

首先，何谓人权指标？在人权领域，指标有两种不同的用法：一方面指统计数字，是“统计”（statistics）的另一种表达。达尼洛·特克在提交的报告中指出，人权指标是试图指示特定时间、特定地点主要情况的统计数据。4See Maria Green, What We Talk about When We Talk about Indicators: Current Approaches to Human Rights Measurement, 23 Human Rights Quarterly 1062, 1077 (2001).另一方面，指标涵盖与遵守或享有特定权利有关的任何信息。联合国人权条约机构经常要求缔约国提供各种信息，包括缔约国的立法情况、影响缔约国管辖范围内的居民享有人权的任何因素或困难。国际劳工组织在讨论人权指标是否包含统计数据之外的信息时指出：“国际劳工组织使用各种指标来衡量其所监督的文书的执行情况……其中一些指标包括统计数据，另一些指标则不包括统计数据。”5See Maria Green, What We Talk about When We Talk about Indicators: Current Approaches to Human Rights Measurement, 23 Human Rights Quarterly 1062, 1078 (2001).例如，国际劳工组织提出的衡量关于享有公正和良好工作条件的权利（the right to just and favorable conditions of work），其指标包括“存在哪些程序确保妇女与男子因平等工作实际获得同等的报酬？这些程序由谁支配？程序是否具有独立性？”6See Maria Green, What We Talk about When We Talk about Indicators: Current Approaches to Human Rights Measurement, 23 Human Rights Quarterly 1062, 1078 (2001).联合国人权高专办则指出，指标可以是定量的，也可以是定性的，鉴于评估遵守人权标准的复杂性，所有相关的定性和定量信息都可能有用。“定量指标”指以定量形式表示的任何种类的指标，例如数字、百分比或指数。因此，与学龄儿童入学率有关的指标、条约批准数量的指标、与人权有关的政策实施的时间和覆盖面、妇女在国家议会中的席位比例、以及强迫或非自愿失踪的发生率等都是定量指标。“定性指标”指“清单”或一系列问题、叙述和分类数据，以补充或阐述与实现人权有关的数字或其他信息。7Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Human Rights Indicators—A Guide to Measurement and Implementation, HR/PUB/12/5 (2012), p. 16-17, https://www.ohchr.org/_layouts/15/WopiFrame.aspx?sourcedoc=/Documents/Publications/Human_rights_indicators_en.pdf&action=default&DefaultItemOpen=1.

其次，何谓人权指数？在人权语境中使用的指数是关于人权的综合信息。艾莉森·科克里（Allison Corkery）和萨利-安妮·维（Sally-Anne Way）指出，人权指数是通过计算几个指标的综合得分，将权利实现状况汇总为一个单一的数字，这种方法可以随着时间推移为国家赋予不同的得分，有助于监控经济、社会和文化权利的“逐步实现”。1Allison Corkery & Sally-Anne Way, Integrating Quantitative and Qualitative Tools to Monitor the Obligation to Fulfli Economic, Social and Cultural Rights: The OPERA Framework, 30 Nordic Journal of Human Rights 324, 334 (2012).玛丽·格林（Maria Green）指出人权文献中的指数有以下要点：（1）人权指数涉及选择有限数量的特定指标并赋予它们各种权重，其反映了指数编制者的关注重点；（2）有一些指数没有基于特定的人权法规范；（3）当指数编制的方法不完全透明时，可能会存在偏见。2Maria Green, What We Talk about When We Talk about Indicators: Current Approaches to Human Rights Measurement, 23 Human Rights Quarterly 1062, 1082 (2001).人权文献中讨论得较多的指数包括人类发展报告中的人类自由指数（The Human Freedoms Index of the HDR）、哈曼那指数（The Humana Index）和自由之家的民主指数（Freedom House Democracy Index）等。由上述分析可知，人权指数通过计算特定指标的综合得分，以单一的数字来体现权利实现状况。人权指标是人权指数的组成要素。在人权评估领域的相关文献中，学者通常使用“人权指标体系”（如“发展权法律指标体系”“基于人权发展观的指标体系”）、“指标框架”等表述，鉴于这类指标体系是由多个不同的指标组成的有机系统，其实质是人权指数。所以，本文中的人权指数也包括以“指标体系”“指标框架”为名、实质为人权评估指数的量化系统。

实践中和学术界提出的有关人权的评估指数众多。这些评估指数中既有专门针对人权实施状况的评估，也有借助于发展、法治等概念展开的人权评估，而且从指数编制所采用的技术和指数使用的数据来源的角度看，也可以划分为不同的类型。在人权评估指数领域，很少有专门针对这些不同的指数作类型化分析的研究。既往对人权指数的研究多集中在人权指数的基础理论层面，如人权是否具有可测量性、人权指数对人权评估的重要意义。人权指数的设计和制作不可避免地带有价值判断。西方国家利用体现其价值观和人权话语的人权指数评价中国的人权发展状况，无视中国政府为人权付出的艰辛努力和已经取得的巨大人权成就，横加指责、妄加评论，严重损害了中国的国家形象。因此，需要对已有人权指数进行比较研究，并在此基础上进行类型化分析，总结归纳不同类型的人权评估指数因其所采用的编制技术和关注的人权价值的不同而具有的优势和劣势，以期对中国人权指数的构建提供参考，打破西方国家对人权量化评估的垄断，增强中国的人权话语权。

二、人权指数的类型划分

实践中有众多衡量人权的指数，这些指数在衡量的具体范围、衡量策略及指数所使用的数据来源方面各不相同。本文旨在按照指数的衡量范围、设计策略和数据来源对指数进行划分，考察不同类型指数的特点。

（一）直接评估指数和间接评估指数

国际社会人权评估主要以两种形式存在：一种是以人权为主题开展专门的人权评估；另一种是作为综合性国家治理评估、法治评估、民主评估和发展评估中一部分的人权评估。1参见侯健：《人权评估的若干问题研究》，载《人权》2017年第5期，第84页。本文根据评估是否直接以人权作为对象将人权指数划分为直接评估人权的指数和间接评估人权的指数。

1.直接评估指数

以人权为主题开展的专门人权评估主要有联合国人权高专办制定的人权指标体系（Human Rights Indicators）、经济和社会权利中心（The Center for Economic and Social Right）的OPERA 评估框架2OPERA框架是由国际非政府组织经济和社会权利中心开发的人权衡量工具，旨在结合定性和定量的方法对各国保护公民经济、社会和文化权利的情况进行全面评估。，以及平等与人权委员会（The Equality and Human Rights Commission）与苏格兰人权委员会（The Scottish Human Rights Commission）制作的人权衡量框架（The Human Rights Measurement Framework，以下简称“HRMF 框架”）三种指数。

（1）联合国人权指标体系

联合国人权高专办提出的人权指标体系是联合国人权机构在努力量化人权方面的典范。2006 年，联合国人权高专办编写了《关于用于监测遵守国际人权文书情况指标的报告》3United Nations, Report on Indicators for Monitoring Compliance with International Human Rights Instruments, HRI/MC/2006/7 (2006).。该报告应人权条约机构第十七次主席会议要求编写，为条约机构分析缔约国报告中的统计信息数据提供帮助。该报告概述了制定监测缔约国遵守国际人权条约指标的概念和方法框架。2008 年，人权高专办发布了《关于促进和监督人权的执行情况的指标的报告》4United Nations, Report on Indicators for Promoting and Monitoring the Implementation of Human Rights, HRI/MC/2008/3 (2008).，总结了自2006 年以来在定量人权指标方面的成就以及在国家层面推进指标工作的反馈。2011 年，联合国人权事务高级专员向经济及社会理事会提交报告5联合国经济及社会理事会：《联合国人权事务高级专员的报告》，E/2011/90，2011年。，重点论述了在实现经济、社会和文化权利的工作中使用指标的问题，讨论了使用指标落实和监测经济、社会和文化权利的理由、有效使用指标需要考虑的几点因素以及联合国人权机制在经济、社会和文化权利领域使用指标的做法，并就如何推动该领域的工作提出了建议。2012 年，人权高专办出版了《人权指标：测定和实施指南》，成为人权指标体系的权威依据。

《人权指标：测定和实施指南》认为监测人权的实施状况，不仅需要评估某一特定时间人权的实现成果，而且要评估“过程”是否促使结果与相应的人权标准相符。因此，该指南将人权指数分为结构、过程和结果三种。6Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Human Rights Indicators—A Guide to Measurement and Implementation, HR/PUB/12/5 (2012), p. 27-44, https://www.ohchr.org/_layouts/15/WopiFrame.aspx?sourcedoc=/Documents/Publications/Human_rights_indicators_en.pdf&action=default&DefaultItemOpen=1.

结构指标显示一国遵守国际人权法的意图，它主要测量一国是否批准了相关国际文件、调整了监管框架、并建立起促进和保护权利的组织机制。结构性指标首先关注的是与具体权利相关的国内法，即国内法是否纳入了国际标准以及促进和保护人权标准的制度机制。结构性指标还需要审视一国政策框架和该国表明相关权利的策略。和事实上的遵守相比，结构指标测量人权条约在法律上的遵守，这是实施人权必不可少的第一步。一些结构指标可以作为大多数人权的共同指标，而另一些结构指标则与具体人权有关。一方面“国家批准的国际人权文书的数量”和“宪法或其他形式的上位法中关于人权的内容”是和所有人权实现相关的结构指标；另一方面“关于保护残疾人权利的国家政策的覆盖范围”和“司法人员行为守则的生效日期，包括审讯逮捕、拘留人员的程序性规定”是与某项具体人权相关的结构指标。1Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Human Rights Indicators—A Guide to Measurement and Implementation, HR/PUB/12/5 (2012), p. 35, https://www.ohchr.org/_layouts/15/WopiFrame.aspx?sourcedoc=/Documents/Publications/Human_rights_indicators_en.pdf&action=default&DefaultItemOpen=1.

过程指标测量国家实施人权条约的努力程度，衡量责任承担者将其人权承诺转化为预期结果的持续努力。和结构指标相比，过程指标侧重评估义务承担者为了履行其承诺而采取的政策和具体措施，测量人权条约事实上的遵守。过程指标注重审查国家采取的行动而不是这些行动的结果，集中审查人权的提升状况。因此，过程指标可以将国家的政策措施和取得的阶段性成果联系起来，这些阶段性成果的累计可以巩固并产生预期的人权成果。和结果指标相比，过程指标对人权的变化更敏感，更有助于监测一项权利的逐步实现。在选择和制定过程指标的过程中，要确保过程指标能够将结构指标与相应的结果指标联系起来。例如，关于“不受酷刑权”的结构指标“被拘留或监禁者中报告的遭受身体或非身体虐待的人员比例”，将该权利的另一结构指标“司法人员行为守则的生效日期，包括审讯逮捕、拘留人员的程序性规定”与其结果指标“报告的遭受酷刑、或残忍、不人道和有辱人格的待遇的案件”联系起来。2Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Human Rights Indicators—A Guide to Measurement and Implementation, HR/PUB/12/5 (2012), p. 37, https://www.ohchr.org/_layouts/15/WopiFrame.aspx?sourcedoc=/Documents/Publications/Human_rights_indicators_en.pdf&action=default&DefaultItemOpen=1.

结果指标测量一国是否成功实现了某种权利，反映特定情况下人权的实现情况。和过程指标一样，它们评估人权条约的实际遵守。然而，和过程指标相比，结果指标更关注努力的结果。因此，该类指标在测量一国人权政策的实效时，它们的测量主要集中于人权的保护。需要指出的是，过程指标和结果指标并非是完全相互排斥的，一项人权的过程指标可以是另一项人权的结果指标。

（2）OPERA 框架

OPERA 框架是指关于人权保护的结果（Outcome）、关于人权保护的政策（Policy Efforts）、可用资源（Resources）和评价（Assessment）层面的框架。OPERA 框架是一个简单而全面的框架，主要分析政府是否履行其尊重、保护和实现经济、社会权利的义务。该框架在每个维度下设定了需要回答的问题，而且就回答这些问题应用的各种工具和技术提出了建议。通过这种方式，OPERA 将用于衡量经济和社会权利的各种工具和技术统一到一个更广泛的分析框架中。这反过来有助于将经济和社会权利的保护不周与国家的作为或不作为联系起来，有助于就政府的作为和不作为与人权受到侵犯之间建立更强有力的因果关系。3参见经济和社会权利中心网站关于OPERA框架的介绍，https://www.cesr.org/opera-landing。

OPERA 框架的第一个维度是对人权保护结果的衡量，即评估权利的实现水平。衡量人权保护的结果对于确定潜在的经济和社会权利保护漏洞至关重要。在此过程中，该框架考虑了最低限度的核心义务、不歧视和逐步实现。1参见经济和社会权利中心网站关于OPERA框架的介绍，https://www.cesr.org/opera-landing。简单的描述性统计数据比较适合这一维度的评估。例如，小学毕业率或青年识字率可以表明是否享有受教育权。第二个维度是对政府人权保护政策的衡量，衡量国家为实现权利所做的努力。具体而言，此步骤考察政府是否积极采取有计划的、具体的且有针对性的措施，以及所采取的措施是否正在增加实践中的基础设施、商品和服务的可提供性（Availability）、可获取性（Accessibility）、可接受性（Acceptability）和可适应性（Adaptability）并提高其质量（Quality）。同时，该维度还评估政策的制定和实施是否具有参与性、透明性和问责性。第三个维度衡量国家是否最大限度地利用了可用资源。政府采取措施保障人权义务的一个重要方面是最大限度地利用可用资源。OPERA 框架通过评估政府对资源的筹集、分配和支出方式来审查这项义务。第四个维度是对人权保护状况的评价，确定妨碍人们享有权利的更广泛的社会、经济、政治或文化因素，以及这些因素对政府制定政策和分配资源以确保权利实现的能力的限制，从而有助于对政府履行其经济和社会权利义务的情况进行全面评估。

（3）HRMF 框架

HRMF 框架由一系列模块（Panel）组成，每个模块关注一项具体人权。至2012 年为止，已经开发了八个HRMF 模块。例如，HRMF 框架的第一个模块的重点是生命权（《欧洲人权公约》第2 条），第二个模块的重点是禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚（《欧洲人权公约》第3 条）等等。HRMF 框架的每个模块均包含一组指标，用于建立英格兰、苏格兰和威尔士的人权状况图。每个模块都包括“结构”“过程”和“结果”指标的平衡，以建立英国人权状况的综合证据。2Polly Vizard, Evaluating Compliance Using Quantitative Methods and Indicators: Lessons from the Human Rights Measurement Framework, 30 Nordic Journal of Human Rights 239, 245 (2012).

2.间接评估指数——以发展评估和法治评估为例

从20 世纪90 年代起，指标已经应用于发展领域。与人权相比，各国更愿意为发展评估收集数据，因为各国认为建立发展评估指标的目的不是批评政府、向政府问责，而是有利于支持各个国家的援助请求。3See Gauthier de Beco, Human Rights Indicators for Assessing State Compliance with International Human Rights, 77 Nordic Journal of International Law 23, 28 (2008).鉴于人权指标会促进向政府问责的文化的形成，若直接以制定人权指标为目的，在数据的收集方面会遇到更大的阻力；但是，在发展指标的语境下，权利受到侵犯的个人将不被视为权利的持有者，而是援助的接受者。

（1）发展指数

发展指数中与人权有关的指标可以视为人权的“替代性”指标。这方面比较具有代表性的是联合国开发计划署的人类发展指数（HDI）和联合国可持续发展目标（Sustainable Development Goals）。人类发展指数使用出生时的预期寿命，成人识字率，初等、中等和高等教育入学率以及人均国内生产总值（GDP）来评价各国的人权保护状况。4Human Development Reports Office of United Nations Development Programme, Human Development Index (HDI), http://hdr.undp.org/en/content/human-development-index-hdi/.同时，联合国开发计划署还开发了下列指数：性别赋权尺度（GEM）衡量经济和政治机遇上的性别不平等；性别发展指数（GDI）衡量发展中的性别差异，关注男女平等问题，比如男女寿命、收入和教育等方面的差异；人类贫困指数（HPI）衡量人类在发展中能力被剥夺的方面，比如文盲率、死亡率和长期失业率等。2015 年，联合国可持续发展峰会正式通过了《变革我们的世界：2030 年可持续发展议程》，建立了全球可持续发展目标体系（SDGs）。该议程提出了17 项可持续发展的目标，“旨在消除贫困并使全世界走上在健康的地球上人人享有和平、繁荣和机会的道路”1联合国：《2020年可持续发展目标报告》前言，https://unstats.un.org/sdgs/report/2020/The-Sustainable-Development-Goals-Report-2020_Chinese.pdf。。联合国可持续发展解决方案网络（SDSN）等基于此提出了可持续发展目标指数和指示板（SDG Index and Dashboard），测量每个国家的不同表现。可持续发展目标指数以《变革我们的世界：2030 年可持续发展议程》中提出的17 项可持续发展目标作为一级指标，其下分列若干二级指标。17项指标涉及的人权包括生存权（如SDG1 消除贫困和SDG2 消除饥饿）、健康权（如SDG3 确保健康的生活方式）、非歧视（SDG4 实现性别平等、SDG10 减少不平等）以及水权和环境权（SDG6 水和环境卫生的可持续管理、SDG13 应对气候变化）等。2See Jeffrey D. Sachs, Guido Schmidt-Traub, Christian Kroll, Guilaume Lafortune, Grayson Fuller & Finn Woelm, Sustainable Development Report 2020—The Sustainable Development Goals and Covid-19, https://s3.amazonaws.com/sustainabledevelopment.report/2020/2020_sustainable_development_report.pdf.可持续发展目标指数从全球发展的视角出发，致力于实现人的可持续发展、环境的可持续发展以及经济的可持续发展，其设定的指标和人权的保护息息相关。

这些指标共同构成对经济、社会和文化权利的间接度量体系。但是，需要特别注意的是，这些指标要么没有将平等/不歧视原则纳入其中，尤其没有考虑性别歧视；要么不是从人权的角度出发，没有以国际人权文书作为规范基础。因此，它们只是提供了被评估国家不全面的人权状况，所以只能作为“替代性”指标。

与发展指标相比，人权指标的优势有以下两个方面。首先，只有人权指标才能促使国家根据国际法律标准负责。发展指标关注的重点是一个国家的人口是否有获得基本需求的途径，人权指标则衡量国家履行人权义务的程度。换言之，发展指标仅衡量一种情况的状态，而不衡量在这种情况下的权利。3See Todd Landman & Julia Häusermann, Map-Making and Analysis of the Main International Initiatives on Developing Indicators on Democracy and Good Governance, University of Essex-Human Rights Center, 2003, p. 21.例如，发展指标评估一个特定国家的健康、住房、食物和教育状况，而人权指标则监测该国尊重、保护和实现人们的健康权、适足住房权、食物权和教育权的状况。其次，人权指标将不歧视原则贯穿人权评估的始终，而发展指标在很大程度上没有考虑到不歧视问题，仅提供了特定国家人权状况的部分情况。4Gauthier de Beco, Human Rights Indicators for Assessing State Compliance with International Human Rights, 77 Nordic Journal of International Law 23, 29 (2008).

（2）法治指数

人权是与法治相关但又不同的概念。按照形式法治的观点，人权不是法治定义的一部分，5参见李蕾：《法治的量化分析——法治指数衡量体系全球经验与中国应用》，载《时代法学》2012年第2期，第26—27页。但是后来的理论家经常提出尊重基本权利是法治的重要组成部分。鉴于法治缺乏统一的定义，法治评估中是否包含人权的内容取决于法治的概念。法治的狭义（“薄”）定义中不包含人权的内容，而广义（“厚”）定义则要求法治遵守实质性理想，即自由和/或人权。1Svend-Erik Skaaning, Measuring the Rule of Law, 63 Political Research Quarterly 449, 451 (2010).

世界正义工程法治指数（World Justice Project Rule of Law Index）2世界正义工程法治指数由时任美国律师协会主席的诺伊康（William H. Neukom）发起，是第一个国际法治综合指数。是在全球范围内影响力较大的法治指数，具有原始、独立的数据来源。该指数涵盖128 个国家和地区，依靠对十三万多个家庭和4,000 名法律从业人员和专家进行的全国性调查来衡量法治在世界范围内的实践和看法。3参见世界正义工程网站关于法治指数的介绍，https://worldjusticeproject.org/our-work/research-and-data/wjprule-law-index-2020。考察世界正义工程的法治概念，其试图在学者所谓的注重正式程序规则的“薄”或狭义法治概念与包括实质性特征（比如自治和各种基本权利和自由）的“厚”或广义概念之间取得平衡。在法治的“薄”和“厚”概念之间取得平衡，使该指数可以适用于不同类型的社会和政治制度，包括那些缺乏民主国家所具备的许多特征但同时又具有足够实质性特征来实施法治的社会和政治制度。该指数认为不尊重国际法所保障的核心人权的法律制度充其量是“法制”（rule by law），不应被称为“法治”（rule of law）。4See World Justice Project, World Justice Project Rule of Law Index 2020, p. 9, https://worldjusticeproject.org/ourwork/research-and-data/wjp-rule-law-index-2020.

世界正义工程法治指数共包括八个一级指标，每个一级指标下设三至八个不等的二级指标。其中第四个一级指标衡量人权的实践状况。该指标为基本权利指标，下设八个二级指标，分别是：平等待遇，不受歧视；人的生命和安全权得到有效保障；正当法律程序和被告人的权利；有效保障见解和言论自由；宗教信仰自由得到有效保障；有效保障隐私不受任意干扰；集会和结社自由得到有效保障；基本劳工权利得到有效保障。5See World Justice Project, World Justice Project Rule of Law Index 2020, https://worldjusticeproject.org/our-work/research-and-data/wjp-rule-law-index-2020.

通过对世界正义工程法治指数中人权评估部分的考察发现，该法治指数将平等/不歧视原则纳入考量之中，符合人权评估的原则。从权利的类型上看，该指数中涉及生命权、人身安全权、言论自由权、集会和结社权及宗教自由，这些权利都属于公民权利和政治权利领域，未提及经济、社会和文化权利。从指标的类型上看，联合国《人权指标：测定和实施指南》为人权指标划定了结构指标、过程指标和结果指标三大类别。但是，鉴于理论界和实务界难以对法治达成一致的定义，世界正义工程通过研究法治带给社会的一系列成果来解决这个问题，使用法治的成果反映法治概念的全貌。所以，作为法治指数一部分的人权评估，也只是反映了人权保护取得的成就，仅为结果指标，而没有对国家为保护人权作出的承诺和付出的努力进行衡量。

（二）单一指数和聚合指数

有些人权指数由多个人权指标构成，在评估过程中根据被评估国家在相应方面的人权表现分别赋值，最后将所有的指标按照加权计算的方法汇总，为被评估国家得出总体的人权得分；而实践中也存在另一些人权指数，评估机构就被评估国家总体的人权状况给出一个综合的评价值，不为人权各个方面的表现分别赋值。后者在人权评估的过程中可能也考虑了人权的不同方面，但在结果的呈现形式中仅给出一个单一的评估结果。按照这种分类方法，可以将指数分为单一指数和聚合指数。

单一指数和聚合指数的典型例证分别包括由迈克尔·斯托尔（Michael Stohl）和普渡大学的几名研究生于1980 年代初期发起的政治高压指数和美国宾汉姆顿大学的辛格拉内利（Cingranelli）教授和理查兹（Richards）博士开发的CIRI 人权数据项目。CIRI人权数据项目和政治高压指数都以美国国务院的年度人权报告和大赦国际的年度报告作为数据来源，衡量了世界主要国家的人权保护状况。因此，本文以这两个指数为例证，对单一指数和聚合指数进行比较分析。

1.单一指数——政治高压指数

政治高压指数于20 世纪80 年代发起，其主要目的是对美国是否向违反国际人权标准的国家提供援助进行衡量。由于着眼于美国的对外援助，政治高压指数最初只对59个国家进行了编码。1984 年之后，政治高压指数的用途从最初的援助评估扩展到多种多样的政治现象中。1参见政治高压指数网站，http://www.politicalterrorscale.org/About/History/。

在指数的设计策略上，政治高压指数采用了《自由之家年鉴》（Freedom House Yearbook）的五级编码方案（Five Level Coding Scheme），即：

“级别1：当国家处于安全的法治下，人们不会因自己的观点而被监禁，酷刑是罕见或例外的……政治谋杀极为罕见。

级别2：因非暴力政治活动而受到监禁的数量有限。但是，很少有人受到影响。酷刑和殴打是例外……政治谋杀是罕见的。

级别3：政治监禁广泛存在……处决或其他政治谋杀和暴行很常见。不论是否经过审判，因政治观点而受到无限期拘留是可以接受的。

级别4：级别3 中描述的实践数量更多。谋杀、强迫失踪是日常生活的一部分……尽管具有普遍性，但在此层面，这样的恐怖主要影响那些对政治或思想感兴趣的人。

级别5：级别4 的恐怖已扩展到全体人口……这些社会的领导人对其追求个人目标或意识形态目标的手段或彻底性不进行任何限制。”2Steven C. Poe, Sabine C. Carey & Tanya C. Vazquez, How Are These Pictures Different? A Quantitative Comparison of the US State Department and Amnesty International Human Rights Reports, 1976-1995, 23 Human Rights Quarterly 650, 658 (2001).

从以上评分级别的依据中可以发现，政治高压指数从三个维度评估国家侵犯人权的程度：行为范围（scope）、强度（intensity）和目标范围（range）。3See Michael Stohl, David Carleton, George Lopez & Stephen Samuels, State Violation of Human Rights: Issues and Problems of Measurement, 8 Human Rights Quarterly 592, 600-603 (1986).简而言之，行为范围是指国家实施的侵犯人权行为的类型（监禁、酷刑、杀害等）；强度是指国家实施特定类型的侵权行为的频率，更确切地说是指在给定时间段内观察到的特定类型的侵权行为的情况；目标范围是遭受侵权行为影响的人口比例。

在具体的评估中，政治高压指数的编码人员详细阅读原始的资料来源（即美国国务院和大赦国际发布的人权实践年度报告，偶尔还会使用人权观察报告），然后为被评估的国家编码，每个国家至少有两名人员分别实施编码工作。在百分之八十的情况下，为同一个国家编码的不同人员得出的分数是一样的。当不同编码人员得出的分数存在差异时，编码人员之间会进行讨论，确定最终分数应当如何分配。1具体内容详见政治高压指数网站，http://www.politicalterrorscale.org/About/FAQ/。最后，每个国家基于其人权保护状况获得1 至5 之间的一个综合分数。1 分表示人权保护状况最好，5 分最差。

2.聚合指数——CIRI 人权数据项目

CIRI 人权数据项目提供涵盖195 个国家的15 种人权的衡量指标，2David L. Cingranelli & David L. Richards, The Cingranelli-Richards (CIRI) Human Rights Data Project, 32 Human Rights Quarterly 401 (2010).是世界上最大的人权数据库之一。

CIRI 人权数据项目对人身完整权进行衡量，首先识别人身完整权的四个属性，即酷刑、政治监禁、法外处决和强迫失踪。编码人员根据美国国务院和大赦国际的年度人权报告分别对人身完整权的四个属性进行评估，依据上述报告中使用的语言决定不同国家的人权表现得分。如果报告说某项侵权行为是“广泛传播的”（widespread）或“系统的”（systematic）（得分将为“0”），但是仅提及少数几个该类侵权案例（得分为“1”），则“广泛传播”和“系统性”的语言表述将占优，该国家/地区的最终得分为“0”。具体遵循以下准则：3See David L. Cingranelli, David L. Richards & K. Chad Clay, The Cingranelli-Richards (CIRI) Human Rights Data Project Coding Manual Version 5.20.14., http://www.humanrightsdata.com/p/data-documentation.html.

当报告中用“总体的”（gross）、“广泛的”（widespread）、“系统的”（systematic）、“流行的”（epidemic）、“密集的”（extensive）、“整体的”（wholesale）、“有规律的”（routine）、“定期的”（regularly）等形容词形容侵权行为发生的情况时，应编码为0 分（经常发生）。

当报告中用“大量的”（numerous）、“许多的”（many）、“各种各样的”（various）、“几十个”（dozens）、“多个”（multiple）等形容词形容侵权行为发生的情况时，编码人员必须根据通读报告得出的最佳判断来决定是否给该国家/地区赋予1 分（偶尔发生）或0 分（经常发生）。

需要寻找表明虐待行为的语言，通常这样的情况应属于0 分。

报告经常举例说明一个国家一年中发生的法外处决事件。通常，这些示例是为了说明一个更大的受害群体，并不代表侵犯人权的整体情况。如果编码人员认为给出的数字代表其正在编码的国家/地区该年（仅在该年）的法外处决总数，则根据数字进行编码。这些数字及其相应的编码分数为：

编码分数 法外处决发生的次数0大于等于50 1 1 到49 2 0

3. 单一指数和聚合指数的比较

CIRI 人身完整权指数是对构成人身完整权的四个要素进行分别赋值（即酷刑、法外处决、政治监禁和强迫失踪），然后采用平均权重法加权创建的指数，范围从0（不尊重这四项权利中的任何一项）到8（充分尊重这四项权利）。由于CIRI 指数是通过将人身完整权的四个要素分别赋值后加权而创建的，因此任何对特定国家特定年份不同的要素组合产生的得分感兴趣的人，都可以通过检查每个单独要素的得分来获得其需要的人权数据。这一选择使学者和政策制定者能够获得有关尊重人身完整权的有用信息，既可以单独使用，也可以相互结合。它还允许学者对和人权相关的特定行为的每个组成部分进行单独分析。但是，政治高压指数考虑特定国家总体的人权做法，只提供一个单一的整体得分，不可分解。

和聚合指数相比，不可分解的单一指数会隐藏政府尊重人权实际状况的差异。以CIRI 人身完整权指数为例。通过分析1981 年至2006 年间162 个国家对人身完整权尊重情况的综合指数得分（图1），可以看出，随着时间的推移，世界各国对人身完整权尊重情况的整体水平变化不大，在5 分附近上下波动。然而，图2 在对四个要素的得分分别绘制变化曲线时，则表明25 年间政府在尊重人权方面存在很大差异。其中对免受酷刑权利的尊重程度持续下降，对不因政治原因而受监禁的权利的尊重程度整体提高，而其他两项要素（法外处决和强迫失踪）变化不大，有朝相反方向发展的趋势。1David L. Cingranelli & David L. Richards, The Cingranelli and Richards (CIRI) Human Rights Data Project, 32 Human Rights Quarterly 401, 413 (2010).总体而言，在四项要素中，政府对公民免于强迫失踪权利的尊重程度最高。因此，四个要素各自不同的变化趋势在聚合为一个综合的指数时相互抵消，从而表现出在1981 年至2006 年间各国政府对总体人权状况的尊重程度基本不变的现象。此外，可以分解的指数提高了指数的透明度和有效性，使用者可以清晰地了解综合指数的由来和各组成部分的具体情况。

值得注意的是，CIRI 指数对构成人身完整权的各要素给予了相同的权重。当一个国家实施了侵犯人身完整权的四个构成要素中的某一种行为而没有实施其他行为时，不管实施该种行为的数量有多少（>50），只要没有实施其他种类的侵犯人权行为，则CIRI对该国的评分都不会有变化。在这种情况下，考虑国家总体人权做法的政治高压指数对该国的评级往往会比CIRI 严重。比如，2005 年危地马拉实施酷刑行为和法外处决行为的次数在1—49 次区间，但是没有强迫失踪的行为和政治监禁的行为，对此，CIRI 对其整体评分为6 分（完全尊重为8 分），而政治高压指数则将其评价为更严重的侵犯人权等级。2Reed M. Wood & Mark Gibney, The Political Terror Scale (PTS): A Re-Introduction and a Comparison to CIRI, 32 Human Rights Quarterly 357, 388 (2010).CIRI 指数对人身完整权的每个要素赋予相同的权重是否合理，是否需要根据各种不同行为的侵权严重程度赋予不同的权重，是人权定量监测中需要进一步考虑的问题。

图1 1981年—2006年政府对人身完整权尊重程度的世界平均得分1David L. Cingranelli & David L. Richards, The Cingranelli and Richards (CIRI) Human Rights Data Project, 32 Human Rights Quarterly 401, 414 (2010).

图2 1981年—2006年政府基于对人身完整权各项要素的尊重程度分别得分的世界平均水平2David L. Cingranelli & David L. Richards, The Cingranelli and Richards (CIRI) Human Rights Data Project, 32 Human Rights Quarterly 401, 416 (2010).

（三）基于数据来源的指数类型划分

联合国人权高专办《人权指标：测定和实施指南》根据实践中定量人权评估所进行的尝试和使用的方法为人权指数确定了四大数据来源：基于事件的数据；社会经济和行政统计；看法和意见调查；专家意见。1See Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Human Rights Indicators—A Guide to Measurement and Implementation, HR/PUB/12/5(2012), p. 52-68, https://www.ohchr.org/_layouts/15/WopiFrame.aspx?sourcedoc=/Documents/Publications/Human_rights_indicators_en.pdf&action=default&DefaultItemOpen=1.按照指数使用的数据来源不同，可以将人权指数分为客观指数、主观指数和综合指数。客观指数以基于事件的数据及社会经济和行政统计作为数据来源，主观指数则以看法和意见调查及专家意见这些主观数据作为来源。鉴于综合指数是综合使用了四种数据，其特点和优势是主观指数和客观指数的结合，本文不作单独的介绍。

1.客观指数

以基于事件的数据及社会经济和行政统计数据作为信息来源的指数因其所使用数据的客观性，可以归类为客观指数。

基于事件的侵犯人权数据指的是定性或定量数据，收集的信息主要描述侵犯人权的行为，并确定受害者和肇事者。在这种情况下，数据来源包括受害者的证词、证人、媒体提供的信息以及国家、民间社会组织和其他利益集团的报告。以往的实践表明，使用基于事件的数据的人权指数将重点放在公民权利和政治权利上，例如生命权、人身完整权、人身自由和安全权。直到近年，基于事件的数据也收集了有关侵犯或否认经济、社会和文化权利的信息。

智利人权委员会（The Chilean Human Rights Commission）利用基于事件的数据汇编了镇压性军事政权侵犯人权行为规模的量化指标，这是使用基于事件的数据量化人权的举措之一。该委员会每月公布报告，说明几类侵犯人权行为的已知受害者人数。这几类侵权行为包括“恐吓/骚扰”“任意政治拘留”“酷刑/虐待”“强迫失踪”和“杀害”。2See Rajeev Malhotra & Nicolas Fasel, Quantitative Human Rights Indicators: A Survey of Major Initiatives, paper prepared for the Turku Expert Meeting on Human Rights Indicators, Turku/Abo, Finland, 1-13 March 2005, p. 7, https://issuu.com/siderechos/docs/quantitative_human_rights_indicator.

尼泊尔非正式部门服务中心（The Informal Sector Service Centre）自1992 年以来一直在编写《人权年鉴》，在其2004 年年鉴中提供了不同的量化指标，包括被杀害的受害者人数（按性别、年龄、社会阶层、最后职业分类）、 流离失所者人数、报告酷刑的人数、失踪人数和遭受逮捕人数。3Rajeev Malhotra & Nicolas Fasel, Quantitative Human Rights Indicators: A Survey of Major Initiatives, paper prepared for the Turku Expert Meeting on Human Rights Indicators, Turku/Abo, Finland, 1-13 March 2005, p. 8, https://issuu.com/siderechos/docs/quantitative_human_rights_indicator.

使用基于事件的数据得出的人权指标更为具体，因为这些数据明确地与人权标准相关联。基于事件的数据记录的信息不仅是对人权的有效监测，而且还为司法提供了有力的证据。通常，政府机构汇编的与社会经济指标相关的信息反映了人权的逐步实现，而基于事件的数据则关注对于人权的侵犯和否认，两者相辅相成。然而，仅以基于事件的数据收集的信息作为数据来源的人权指数也存在缺陷。政府倾向于隐瞒其未能履行人权义务的信息，因此这类指数存在低估侵犯人权事件发生率的风险。

一般而言，社会经济统计数据是指基于客观的定量或定性信息（即可以观察和验证的信息，例如工资、年龄、性别和种族）汇总与生活水平和生活的其他方面相关的数据集和指标。这类数据主要由国家授权的国家统计机构和国际组织相互合作汇编，以解决政策制定和实施的信息要求。数据的来源主要包括行政数据、统计调查和人口普查。就数据的收集范围而言，与公民权利和政治权利相比，各国汇编的社会经济统计数据更多地与经济、社会和文化权利相关。联合国《社会指标手册》（Handbook on Social Indicators）概述了社会经济数据的统计范围，其提供的统计清单包括：人口构成和变化；人类住区、住房和人口地理分布；卫生和保健服务、残疾、营养；学习和教育服务；经济活动和不从事经济活动的人口；社会经济群体和社会流动性；收入、消费和财富；社会保障和福利服务；休闲、文化和通信；时间使用；公共秩序和安全；自然环境；社会关系；政治活动。1Statistical Office of United Nations Department of International Economic and Social Affairs, Handbook on Social Indicators, ST/ESA/STAT/SER.F/49 (1989), p.15-17.

社会观察（Social Watch）的年度报告及其性别平等指数（Gender Equality Index）和生活质量指数（Quality of Life Index）是使用社会经济统计数据监测人权的例证。社会观察评估了约50 个国家在消除贫困和实现性别平等方面的人权承诺的执行情况，使用了大量常用的社会经济统计数据，包括贫困指标、粮食和卫生安全、妇女生殖健康、水和卫生、教育、信息科学和技术、性别平等、公共支出和发展援助，以及主要人权条约的批准状况和向联合国人权条约机构提交的国家正式报告的状况的信息。这些数据和信息主要由联合国专门机构和计划署以及世界银行提供。2Rajeev Malhotra & Nicolas Fasel, Quantitative Human Rights Indicators: A Survey of Major Initiatives, paper prepared for the Turku Expert Meeting on Human Rights Indicators, Turku/Abo, Finland, 1-13 March 2005, p. 12, https://issuu.com/siderechos/docs/quantitative_human_rights_indicator.

使用社会经济统计数据形成的指标，因其数据收集的客观化和使用方法的标准化而具有高度的可靠性和有效性，提高了人权监测的客观性、透明性和可信性。

2.主观指数

实践中还存在一些人权监测使用基于调查的数据衡量对人权保护的看法，这类指数所使用的信息具有高度的主观性，要么是普通公众的意见，要么是具有专业知识的专家的意见，因此本文将这类指数归类为主观指数。

看法和意见调查提供了直接了解人们对政府机构及其运作、政府政策的看法的平台和机会。因此，这些信息有助于改善公民向国家问责的状况。与其他任何调查一样，这类数据的可信度和有效性在很大程度上取决于问卷的设计、问题的制定和面试官的能力。

盖洛普国际协会（The Gallup International Association）在大约六十个国家进行民意调查，在1999 年的“盖洛普国际千年调查”中涵盖了包括“治理、民主、基本价值观、犯罪、妇女权利、环境、酷刑” 在内的广泛的主题；非洲晴雨表（Afrobarometer）提供公众对民主、治理、生计、参与权、冲突和犯罪的意见或看法；其他类似的举措包括拉丁美洲晴雨表（覆盖南美洲）、东亚晴雨表和欧洲晴雨表；还有一些意见调查仅限于特定人口群体，以便对腐败、游说、产权和商业环境等各种问题进行比较评估。1Rajeev Malhotra & Nicolas Fasel, Quantitative Human Rights Indicators: A Survey of Major Initiatives, paper prepared for the Turku Expert Meeting on Human Rights Indicators, Turku/Abo, Finland, 1-13 March 2005, p. 18, https://issuu.com/siderechos/docs/quantitative_human_rights_indicator.

基于专家判断的数据是指在有限数量的“知情专家”的帮助下，通过对人权状况的综合评估生成数据。生成的信息本质上是基于判断或主观的，需要像看法和意见调查一样通过编码将其转换为定量形式。与后者不同，它通常涉及由有限数量的专家（例如宣传团体、学术研究人员、社会科学家、管理人员）更系统地利用各种包括媒体、政府报告和非政府组织报告在内的信息资源，对国家的表现进行评估和评分。尽管这种方法有明显的局限性，但基于专家判断的数据经常被用于跨国排名和长期比较。

自由之家是一个隶属于美国国防部的智库，该组织按美国标准，对各国进行所谓的民主自由年度评估，发布《世界自由报告》，实则干预他国政治。该调查自1972 年以来每年进行一次，主要关注公民权利和政治权利。2003 年，调查范围覆盖了191 个国家和18 个“有争议”领土。该调查是由一组专家（新闻工作者和学术研究人员）使用不同的出版物和信息来源进行的。专家们使用两个清单分别调查政治权利和公民自由，每个清单涉及10 至15 个有关政治权利和公民自由的问题。对于每个列出的问题，例如“立法代表是否通过自由和公正的选举产生的？有没有自由的和独立的媒体和其他形式的文化表现形式？是否有独立的司法机构？”等，每个国家或地区的得分区间为0（最高自由度）到4（最低自由度）。最后根据两组问题的总分对国家或地区进行排名，使用从1（最大自由度）到7（最小自由度）的量表，将国家和地区分为三类：自由（1 到2.5）、部分自由（3 到5.5）和不自由（5.5 到7）。2Rajeev Malhotra & Nicolas Fasel, Quantitative Human Rights Indicators: A Survey of Major Initiatives, paper prepared for the Turku Expert Meeting on Human Rights Indicators, Turku/Abo, Finland, 1-13 March 2005, p. 20, https://issuu.com/siderechos/docs/quantitative_human_rights_indicator.

使用基于专家判断的信息的主要优点是可以非常迅速地收集信息，并且可以有效地对情况进行首次评估。通常这样的评估可以很好地反映总体情况。然而，它们通常缺乏可靠性和数据可兼容性标准，这反过来可能会影响其公众接受度。

三、联合国人权指标体系的应用和类型分析

（一）联合国人权指标体系在实践中的应用

联合国人权指标体系可应用的场景非常多，包括向联合国条约机构提交履约报告、普遍定期审议机制、评估援助的投入及国家人权行动计划等方面。在这些不同的场景中使用人权指标，将使对人权状况的分析更加具体化，能够监控和评估人权保护的进度，从而有助于确认和查明需要解决的人权问题及人权保护的差距。

危地马拉是第一个在其向经济、社会和文化权利委员会提交的定期履约报告中使用联合国人权高专办提供的说明性指标清单的国家。3Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Human Rights Indicators—A Guide to Measurement and Implementation, HR/PUB/12/5 (2012), p. 105, https://www.ohchr.org/_layouts/15/WopiFrame.aspx?sourcedoc=/Documents/Publications/Human_rights_indicators_en.pdf&action=default&DefaultItemOpen=1.2009 年，人权高专办驻危地马拉办事处开始向危地马拉总统委员会和其他国家利益相关者提供使用人权指标方面的援助。在对现有统计信息进行评估之后，危地马拉决定使用人权高专办《人权指标：测定和实施指南》中提供的关于健康权、食物权和受教育权的说明性指标清单。1Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Human Rights Indicators—A Guide to Measurement and Implementation, HR/PUB/12/5 (2012), p. 105, https://www.ohchr.org/_layouts/15/WopiFrame.aspx?sourcedoc=/Documents/Publications/Human_rights_indicators_en.pdf&action=default&DefaultItemOpen=1.根据危地马拉向经济、社会和文化权利委员会提交的第三次履约报告，危地马拉认为使用人权指标来衡量国家对经济、社会和文化权利的保护程度，有利于发挥国家统计系统的作用，提高统计系统向学术界、政治领域、人权监督机构等提供人权数据的意识。2United Nations Economic and Social Council, Consideration of Reports Submitted by States Parties under Articles 16 and 17 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights—Third Periodic Report of States Parties due in 2008: Guatemala, E/C.12/GTM/3 (2013), para. 4.在报告本国健康权保护状况方面，危地马拉开展了一项关于孕产妇和儿童健康的统计调查，制定了与“性健康和生殖健康”及“儿童死亡率和保健”有关的若干过程指标和结果指标。在食物权方面，危地马拉国家统计局和其他的调查机构在2006 年3 月至9 月一起开展了“全国生活状况调查（2006）”（The National Survey of Living Conditions 2006），以评估全国人口的生活状况。在指标的设计中，危地马拉根据本国国情，使用支出状况作为衡量贫困程度的指标。在受教育权保护状况方面，报告按照危地马拉的教育系统划分，统计了净入学率、辍学率和毛入学率作为公民受教育权保护状况的指标，且这些数据都可以按照民族、性别和地区划分，纳入了非歧视的视角。3See United Nations Economic and Social Council, Consideration of Reports Submitted by States Parties under Articles 16 and 17 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights—Third Periodic Report of States Parties due in 2008: Guatemala, E/C.12/GTM/3 (2013), p. 43.

厄瓜多尔政府将人权纳入其国家发展规划进程并使用联合国人权高专办在《人权指标：测定和实施指南》中提出的人权指标体系。人权高专办对厄瓜多尔人权利益攸关方提供了技术援助。试图在国家规划进程中采用基于人权的方法，并利用联合国人权指标体系的指导建立适合本国国情的人权指标体系，是厄瓜多尔政府对普遍定期审议机制提出的建议的回应。如联合国人权理事会关于厄瓜多尔人权状况的普遍定期审议提出的第四项建议要求“按照禁止酷刑委员会2006 年和2007 年的建议，采取适当措施进一步改善监狱在押人员的处境”4联合国人权理事会：《普遍定期审议工作组报告：厄瓜多尔》，A/HRC/8/20，2008年，第13页。。厄瓜多尔将该意见吸收在其人权衡量指标之中，为之确定了相关指标，具体包括：正式调查虐待囚犯的监狱工作人员的比例（包括酷刑和过度使用武力）、国家人权机构探视拘留中心的次数以及监狱实际占用人数与监狱承载能力的比较。5Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Human Rights Indicators—A Guide to Measurement and Implementation, HR/PUB/12/5 (2012), p. 113, https://www.ohchr.org/_layouts/15/WopiFrame.aspx?sourcedoc=/Documents/Publications/Human_rights_indicators_en.pdf&action=default&DefaultItemOpen=1.

尼泊尔则将联合国人权指标体系和国家人权行动计划相结合。人权高专办驻尼泊尔办事处与尼泊尔总理办公室和部长委员会合作开展了一项具有两个并行目标的工作：首先，该工作为确定尼泊尔第三次《国家人权行动计划》中使用的指标提供支持；其次，该工作支持尼泊尔为了识别基于本国国情的人权指标而设立的五个工作小组的工作，以监督和促进尼泊尔的经济、社会和文化权利。这五个工作小组是在人权高专办驻尼泊尔办事处的建议下设立的，研究适用于尼泊尔的健康权、受教育权、食物权、工作权和住房权指标。这些工作小组工作的重点是在人权高专办的说明性指标清单的基础上开展与尼泊尔国情有关的工作，从而帮助民间社会组织和尼泊尔国家人权机构开展人权的监测和宣传活动。1Office of the United Nations High Commissioner for Human Right, Human Rights Indicators—A Guide to Measurement and Implementation, HR/PUB/12/5 (2012), p. 117, https://www.ohchr.org/_layouts/15/WopiFrame.aspx?sourcedoc=/Documents/Publications/Human_rights_indicators_en.pdf&action=default&DefaultItemOpen=1.

（二）联合国人权指标体系的类型分析

依照本文对人权指数的分类标准对联合国人权指标体系进行划分，可以发现在技术层面，联合国人权指标体系作出了如下选择。

联合国人权高专办制定的人权指标体系是直接以具体人权为衡量对象的直接评估指数。《人权指标：测定和实施指南》以《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》及《经济、社会及文化权利国际公约》所规定的权利为基础，为14 项具体人权设计了监测指数，力求使所选权利涵盖实体权利（如生命权）、程序性权利（如获得公正审判的权利）和贯穿各领域的权利（如不歧视和平等权）。

该人权指标体系是一种聚合指数。联合国人权高专办的人权指标体系，对其衡量的每一项具体人权都根据相关的人权条约和条约机构的一般性意见和建议识别出了相关的属性，将关于人权的法律标准转述成有限数量的人权特征。如对于生命权，人权高专办立足于《世界人权宣言》第3 条、《公民权利和政治权利国际公约》第6 条及人权事务委员会关于生命权的第6 号一般性意见，确定了“任意剥夺生命”“强迫失踪”“健康和营养”及“死刑”四个属性。人权指标体系还为每一项人权设计了三类指标，分别衡量人权的承诺、努力和结果，即：过程-结构-结果指标体系。

从数据来源的角度看，联合国人权高专办的指标体系综合采用了基于事件的数据、社会经济和行政统计数据、看法和意见调查数据及专家意见。《人权指标：测定和实施指南》指出，数据的来源和生成机制应当适合于评估缔约国遵守国际人权条约，因此在数据的选取上应将重点放在基于事件或来源客观的数据上。同时也要注意将不同来源的数据结合使用，以鼓励对人权进行更全面和可信的评估。2Office of the United Nations High Commissioner for Human Right, Human Rights Indicators—A Guide to Measurement and Implementation, HR/PUB/12/5 (2012), p. 51, https://www.ohchr.org/_layouts/15/WopiFrame. aspx?sourcedoc=/Documents/Publications/Human_rights_indicators_en.pdf&action=default&DefaultItemOpen=1.

四、人权指数类型化研究对中国人权指数的启示

（一）构建中国人权指数的意义

中国已经先后批准或加入了26 项国际人权文书，其中包括《经济、社会及文化权利国际公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《消除一切形式种族歧视国际公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《儿童权利公约》《残疾人权利公约》等6 项联合国核心人权条约。1参见中华人民共和国国务院新闻办公室：《为人民谋幸福：新中国人权事业发展70年》（2019年9月），http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1665072/1665072.htm。截至2019 年3 月，中国已向各条约机构提交履约报告27 次，总计43 期，接受审议26 次。2中华人民共和国国务院新闻办公室：《为人民谋幸福：新中国人权事业发展70年》（2019年9月）， http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1665072/1665072.htm。这些数据表明中国已经深度参与到全球人权治理的进程之中。中国人权指数的建立将有助于展示我国在人权保障方面取得的累累硕果，进一步增强我国在国际社会的人权话语权。

构建中国的人权指数是突破西方自由民主的话语霸权、抵制西方人权话语侵入的重要方式。人权具有普遍性也具有特殊性。中国作为世界上最大的发展中国家，坚持把人权的普遍性原则与自身的实际相结合，奉行以人民为中心的发展理念，始终把生存权、发展权作为首要的基本人权，协调增进全体人民的各项权利，走出了一条符合中国国情的人权发展道路。国际上流行的、产生较大影响力的人权相关指数都带有根深蒂固的西方文化和价值的色彩，是西方法治理论的产物。比如前文提及的世界正义工程法治指数，受致力于推动美国法全球化的机构资助，它作为新自由主义全球化方案的组成部分，成为推广美国法的新“代言人”。它的价值偏差表现为以美国法为评估标准，引发马太效应，扼杀世界法治的多元化，不利于发展中国家法治本土化建设。世界正义工程对我国法治的评估并未完全以我国法治发展现实为依据。对比相似的中外评估指标可发现，它在对西方法治精准表达的基础上并未兼顾东方法治特色，进一步印证了其所谓“普世性”的虚谬。3张琼：《法治评估的技术路径与价值偏差——从对“世界正义工程”法治指数的审视切入》，载《环球法律评论》2018年第3期，第171页。再如自由之家的《世界自由报告》作为一种指数性产品，鲜明体现了西方意识形态输出的价值倾向，这种基本价值取向使得该报告以自由指数的形式建构了一套强势的话语，在很大程度上限制了其他形式的理论探索与实践研究。而在这种“自由”与“不自由”的背后，则是国家治理能力和制度性话语权的综合竞争，这就需要突破既有的偏误和霸权，进行更为科学的理论评估和实践探索。4杜欢：《自由的指数与不自由的偏误——对〈世界自由报告〉的批判性透视》，载《国外理论动态》2018年第7期，第32页。这些指数对中国人权发展状况的评估不符合中国的实际，损害了中国的国家形象，需要我们全面总结和分析已有的中外人权相关指数，在比较之中探索中国人权指数的构建路径。

（二）对构建中国人权指数的启示

人权指数是对于一个国家的人权发展状况的量化标准。西方人权指数往往宣称其价值中立、客观，然而对具体社会问题的客观研究和评价，常常会由于标准设定、测量依据、变量选择、数据采集和评价体系等方面的差异，得出截然不同的结论。价值倾向往往具有既定的先在性，这种先在性可能来自研究者的个人偏好，但更多则受到一定社会意识形态的结构性影响。面对政治价值的冲突，我们需要进一步从更为广泛和审慎的角度加强相关问题的学术研究，形成符合中国特色和国情的理论成果。对话语权的争夺依赖更为科学、客观和富有创造性的学术研究提供的理论基础。

1. 突破人权二分法的局限性

人权指数的设计和制作需要根据中国特色的人权话语体系确定度量的权利范围。目前已有的研究主要基于历史原因把人权做简单的二分法，区分公民权利、政治权利与经济、社会和文化权利，并分别采取不同的研究方法。公民权利、政治权利因其消极权利的特征采用“权利侵犯”的方法，而经济、社会和文化权利因其积极权利的特征采用“逐步实现”的方法。但是，在实践中，人权总是同时涵盖着消极和积极两个方面的内容，所以简单的二分法无法反映权利的实现与过程。

因此，设计中国人权指数首先需要对人权做全面的考察，突破以上二分法的局限，依据中国所参加和批准的国际人权条约及《国家人权行动计划》中所宣示的权利进行分析。亦即，我们将重点考察经济、社会和文化权利中的工作权利、基本生活水准权利、社会保障权利、健康权利、受教育权利、文化权利、环境权利，公民权利和政治权利中的人身权利、被羁押人的权利、获得公正审判的权利、宗教信仰自由、知情权、参与权、表达权、监督权，少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利，人权教育以及国际人权条约义务的履行和国际人权交流与合作等方面。

2. 作为中国人权话语体系的人权指数

人权指数是中国特色的人权话语体系的组成部分，是以量化方法表达的人权话语。因此，中国人权指数的设计应当以中国人权话语为基础，反映中国人权话语体系中的核心概念。

中国在人权实践探索中不断进行理论凝练和知识创新，围绕人权的核心主题、根本问题和现实关切，构成一个特色鲜明、逻辑自足的人权话语谱系，可归纳为以下几个方面。1汪习根、陈亦琳：《中国特色社会主义人权话语体系的三个维度》， 载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2019年第3期，第134页。

第一，以人的全面发展为目的构建人权话语体系。西方的人权评估指数带有浓厚的西方价值观，不符合发展中国家人权保障的现实。中国以马克思主义人权观为指导，提出“生存权和发展权是首要人权”的人权观，并以实现人的全面发展为目的构建人权话语体系，试图突破西方人权话语霸权。该人权观和人权话语体系在实践中不断被检验，得到了广大发展中国家的赞同和肯定。中国人民最大的人权是，摆脱奴役压迫以实现基本生存权，在民族独立、摆脱贫困、解决温饱后迈入小康以实现发展权。经过新中国70年的人权发展实践，中国把人权的普遍性原则与本国具体实际相结合，已经形成了较为系统的以人民为中心的人权理念。“多年来，中国始终把解决人民的生存权、实现人民的发展权作为第一要务，不断解放和发展生产力，致力于消除贫困，提高发展水平，为保障人民各项权利的实现创造了基础条件。”2中华人民共和国国务院新闻办公室：《为人民谋幸福：新中国人权事业发展70年》（2019年9月）， http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1665072/1665072.htm。在我国人权指数的构建中，应着重突出我们在保障人民生存权、发展权方面取得的成就，以实现人的全面发展为目的设计指标，反映人民的获得感、幸福感。

第二，中国人权指数应基于中国特色人权价值观的人权话语体系。西方人权价值观的基本思想是天赋人权和自由、平等、博爱，把个人自由权利作为核心权利，而将其他各项人权作为对个人自由权利的支持性权利。中国特色人权价值观的基本理念来自于社会主义核心价值观以及人类共同价值观，即坚持人权的普遍性与特殊性相结合，坚持个人人权与集体人权有机统一，强调人权的整体性和不可分割性，协同保障公民人身人格权、政治权利、经济社会文化权利以及环境保护与生态权益。1参见汪习根、陈亦琳：《中国特色社会主义人权话语体系的三个维度》， 载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2019年第3期，第134页。

第三，中国人权指数应坚持“以人民为中心”的人权基本原则。“以人民为中心”不仅标志着中国人权思想理念的探索，亦即在全面建成小康社会、努力实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中，在全面发展中国人权事业的伟大实践中，中国形成了以人民为中心的人权发展新理念，而且意味着中国执政党和政府借鉴人类社会创造的一切人权文明的优秀成果，促进人权观的理论创新，构建中国特色的人权话语体系。2何志鹏：《“以人民为中心”：人权理论的中国化解码》，载《人权》2019年第2期，第15页。

第四，中国人权指数应采取各项权利综合协调发展的路径。人权是一个整体，中国人权事业的发展以各项人权综合协调发展为目标。在坚持生存权、发展权为人权事业的重中之重的同时，中国的法治建设和人权保障坚持整体性推进，不仅包括社会主义国家向来重视的经济、社会和文化权利，也包括西方国家传统上强调的公民权利和政治权利。甚至，中国对于和平权、环境权等“第三代人权”也有充分的重视。3柳华文、黄振威：《以人民为中心的人权发展新理念探析》，载《人权》2019年第1期，第37页。

第五，中国人权指数的设计应融入构建人类命运共同体理念。全球化时代的人权保护突破了国家的藩篱，而逆全球化趋势更需要加强人权保护的国际合作。人类命运共同体的理念蕴含着丰富的历史、哲学、文化底蕴与东方政治智慧，对于全球人权治理的内涵有重大发展，特别是强调了和平权、发展权、环境权等集体人权的内容，使得全球人权治理的内涵更加丰富，权利体系更加完整，人权保护的机制更加全面平衡。首先，该理念以全人类作为共同体建构的主体，具有最广泛的包容性和普遍的适用性。其次，该理念倡导各国在国际关系中坚持主权平等、合作共赢、和平包容，与人权保护中的平等/不歧视原则同根同源、互为表里。第三，该理念中的整体性意识与人权保护的整体性观念相辅相成，构建人类命运共同体是一个整体性的布局。第四，该理念体现了可持续发展的人权观。构建人类命运共同体反映了中国从国际人权规则被动的接受者，逐渐转变为推动全球人权治理的积极建设者，平衡了全球人权治理中的“硬法”与“软法”。不仅可以整合既有国际人权规则，而且有利于建立更加普遍和公平的全球人权保护机制。

3. 中国人权指数的技术层面

从技术层面看，中国人权指数的设计应当以联合国人权高专办出版的《人权指标：测定和实施指南》为指导。首先，这套人权评估指数应以人权为主题，只有这样才能克服国际上已有的发展评估、法治评估固有的局限性。联合国人权指标体系以既有的人权规范为基础，紧紧围绕着“人权”这一主题。我国目前在法治评估方面已经取得了一定的成就，各级政府和学者开展了法治指数的建构工作，形成了如浙江余杭法治指数、司法透明指数、法治江苏建设指标体系等在内的法治指数。但这些评估指数以“法治”作为其评估对象，均存在基本权利指标缺位或不够清晰的现象。其次，在数据的使用方面，我国人权指数在建构过程中要保证数据采集的客观公正。联合国人权高专办在《人权指标：测定和实施指南》中提出了四种数据来源并分析了各种数据来源的优势和劣势。我们在人权指数的建构中要充分吸取目前国际社会已有相关指数的经验，如自由之家的“世界自由”指数只使用基于专家的意见调查数据，导致其有失偏颇，大大减损了指数的可靠性，而联合国的人权指标体系在数据的选取方面综合了客观数据和主观数据两个方面。最后，在指数的设计上，结合使用相同数据来源对人身完整权进行测量的CIRI 指数和政治高压指数的对比，我们发现，可以分解的聚合指数具有比单一指数更大的优势。聚合指数实质上包含着对某项具体人权概念的解构，这一过程不仅能提供更精确的人权状况，而且也反映了一国对具体人权内涵的理解。

人权指数的测量主要是对人权概念的分解和数据化操作，其中的技术性问题只是表面的现象和工具，其背后价值观的输出和影响是目的。人权指数从实质上看也是人权话语体系的组成部分，是一种数字化的人权话语表达。中国人权指数的设计应当解构人权概念，以中国人权话语为基础，反映中国人权话语体系中的核心概念。