“15号文”背景下地方融资平台面临的问题及应对措施

沈深圳

摘要：近期银保监会下发了《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发[2021]15号）（以下简称《指导意见》）。该《指导意见》对地方融资平台造成极大影响。本文以FZ集团为例，分析了“15号文”背景下地方融资平台面临的问题及应对措施。从总体的监管环境看，隐性债务管理日渐强化，腾挪空间日趋减小，政策口子趋于归零。为避免“打一下动一下”，每次政策一收紧就担心受怕，建议应对政策上要先走一步，尽量跨越政策周期，走出监管死胡同。

关键词：15号文 地方融资平台 隐性债务

为进一步落实党中央国务院防范控制债务风险的战略部署，规范地方政府相关融资业务，防止新增地方政府隐性债务，近期银保监会下发了《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发[2021]15号）（以下简称《指导意见》）。《指导意见》要求各银行保险机构严格执行地方政府融资相关政策要求，打消财政兜底幻觉，强化合规管理、尽职调查，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务，切实把控好金融闸门。总体上看，《指导意见》措辞是非常严厉的，要达到的目的也是非常明确的，就是要坚决遏制地方政府新增隐性债务，对于涉隐债的平台，银行保险机构不得为其新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资，不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。下面结合FZ集团现状进行分析：

一、FZ集团涉隐债情况

2020年3月，根据当地政府的战略部署，由AB公司作为母体，成立了FZ集团，共有11家机构纳入FZ集团整合组建。

AB公司成立时的主营业务为棚户区改造货币安置项目，通过公开招投标获得27个棚户区改造货币安置项目并与当地政府签订了政府购买服务合同。AB公司以政府购买服务付费作为项目资金来源，进行融资用于保障棚改项目资金需求。由于以上购买服务、融资本息偿还基本来自于政府履约付费，从大口径上来讲的购买服务余额、小口径上来讲的融资本息全部为地方政府隐性债务。

二、“15号文”主要条款及分析

（一）不得提供实际依靠财政资金偿还的融资。《指导意见》第（二）条，不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供擔保、回购等信用支持的融资。

近两年来，为了绕过监管，项目被进行了“华丽包装”，看似不由财政资金进行偿还，而不触及隐性债务问题，但《指导意见》中“实际”一词，按照穿透原则令这一行为难以为继。比如通过各种包装向征收项目提供资金的项目贷款、安置房剩余房源平衡项目，将可能面临存量项目中断提款、新项目无法包装的情况。

（二）对承担政府隐性债务的公司进行更严苛的管理。《指导意见》第（三）条，加强融资平台公司新增融资管理。银行保险机构向地方政府相关客户提供融资前应查询财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台（以下简称“监测平台”），根据查询结果实施分类管理。

对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构还应遵守以下要求：一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。除此以外对确因经营需要且符合项目融资要求的，必须由客户报本级人民政府书面审核确认，银行保险机构将审核确认情况作为审批融资的前提条件，同时严禁以审核确定名义进行变相担保。

此项规定的影响是非常大的，特别是承担政府隐性债务的平台，其新增流贷都要被叫停。为何出台如此严苛的规定？这是因为目前部分平台公司将流贷用于偿还长期借款，而非日常经营。这与流贷本意用途相违背，会进一步增加平台公司经营负担。从近期的部分金融机构执行看，有从严从紧把握的趋势，存量到期的流贷也不再续贷。

承担政府隐性债务的平台开展项目融资，政策口子目前还在，但是需要报本级人民政府书面审核确认，从与工、中、建行的沟通看，基本上要求政府出具包括平台涉隐债现状、同意其开展本次项目融资等内容的确认函。

（三）短期偿债压力大的可适当延期限、降利率。根据《指导意见》第（四）条，短期偿债压力较大的到期地方政府隐性债务，可适当延长期限，探索降低债务利息成本。优先化解期限短、涉众广、利率高、刚性兑付预期强的债务，防范存量隐性债务资料链断裂的风险。

从此条中可以看出，虽然严加管控，但政策上仍留有了回旋空间，即进行短债化长债、降低利率的探索。

（四）严禁虚假化债。《指导意见》第（七）条，银行保险机构要严密监控资金用途，确保资金仅用于偿还对应到期债务的本金。不得用于扩大建设规模等违规用途，支持地方政府实质性化解隐性债务，严禁虚假化债。不得配合地方政府或融资平台公司置换不符合条件的隐性债务。不得将不具备市场化条件的隐性债务转为经营性债务。不得将仍要地方政府承担的隐性债务转为经营性债务。

对于目前普遍存在的通过平台进行融资用于置换隐债、将债务从应由财政承担转移到平台承担的情况，《指导意见》明确进行了禁止，此类行为贵为虚假化债。

（五）可能进行新一轮隐性债排查。根据指导意见第（十九）条，各级监管机构要指导银行保险机构积极配合财政部门做好融资平台公司债务信息共享比对工作，对涉及本机构的数据要按要求迎应核尽核，积极与财政部门和债务人沟通协商，协同提升数据质量，要依托监测平台跟踪监测银行、保险机构对各级政府机关、事业单位、融资平台公司、国有企业、国有控股企业提供的融资。

首次要求金融机构配合财政部门的工作。预计财政部可能进行新一轮隐债排查，所以要求金融机构配合开放、查询银行系统，查明债务情况。

三、FZ集团面临的问题分析

（一）房地产项目可能难以为继。FZ集团负责建设的某社区项目，备案总投资18.05亿元。根据发改备案手续，房源中的55%体量用于安置（该表述本质上是定向销售给政府指定对象，并非无偿提供），其余45%体量由企业自行对外公开销售。

该项目截止2021年4月底已投入的8.3亿元资金（含土地款、税费、前期费用、工程费用等），均为FZ集团通过各种方式统筹支付。目前，FZ集团通过项目融资，已获批银团贷款。

但是按照当地政府征收需要，该项目需要政府进行全额采购，实际上是依靠财政资金来偿还项目贷款的，目前银行沟通过来看，还能继续放款，但是如果后续隐债调控继续加码，项目贷款可能会中断提款，项目建设资金将难以为继。

（二）存量流贷面临降压可能。FZ集团成立以来未有新增流贷，历史结转流贷2.5亿元。FZ集团通过统筹银行账户资金、提高资金效率的方式，归还流贷0.7亿元，目前流贷余额1.8亿元。与贷款行沟通看，流贷还能继续周转，但是如果后续隐债调控继续加码，不排除压降可能。

（三）新增项目贷款需要报政府书面审核确认。一年来，FZ集团围绕集团组建定位，秉承集团发展定位，积极对接各部门开展资产划转与项目谋划工作，已计划启动多处项目。

后续如开展上述项目，涉及到资金自我平衡，需要开展项目融资，届时均需要报政府书面审核确认。但是如果后续隐债调控继续加码，不排除刚性切断可能。

（四）延期限、降利率置换贷款需要积极争取。虽然《指导意见》指出，短期偿债压力较大的到期地方政府隐性债务，可适当延长期限，探索降低债务利息成本。自FZ集团组建以来，基于减轻财政负担的考虑，集团积极探索延期限、降利率置换贷款的可行性，多次对接国有行、股份行、城商行等金融机构，均回复购买服务项下隐债置换需要财政部门同意。

四、应对建议

自2020年末以来，防范化解隐债的声浪就不断提高：2020年12月的中央经济工作会议提出：抓实化解地方政府隐性债务风险工作。2021年3月14日，《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》明确：将严禁新增隐性债务作为红线、高压线，保持隐性债务不新增、存量隐性债务逐步压降化解，对地方政府继续通过融資平台、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债违法违规举债行为，保持高压监管态势。4月13日，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出：把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子;严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债。

从总体的监管环境看，隐债管理日渐强化，腾挪空间日趋减小，政策口子趋于归零。为避免“打一下动一下”，每次政策一收紧就担心受怕，建议应对政策上要先走一步，尽量跨越政策周期，走出监管死胡同。

（一）建议主要领导牵头尽快与上级财政部门对接明确置换空间。对于FZ集团存量购买服务项下融资，应积极向上级财政争取政策支持，如有政策空间，尽快、大量开展延期限、降利率置换贷款，能极大缓解当前财政资金紧张的困局。

（二）建议开展集团重组规避监管风险。保留FZ集团本级，用于继续推进存量项目，继续做好化债工作。将新组建集团公司，将FZ集团下属公司划转入新组建的集团公司。

1、人员上，新组建集团公司与FZ集团领导班子实行两个牌子、一套人马的机制。

2、业务上，新组建集团公司做好与FZ集团的承接。

参考文献：

[1]《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发[2021]15号）