基于传染病疫情治理的公众知情权问题研究

摘要：2020年年初，新冠肺炎疫情爆发，公民知情权是否得以充分实现成为影响传染病疫情能否妥善处理的重要因素。研究传染病疫情治理期间的信息公开方式，保障公民在此期间的知情权，可以减少国家、人民在疫情中的损失，增加政府的公信力。通过梳理我国的法律法规的内容，结合此次新冠疫情中信息公开主体实际的表现，发现我国在传染病防治法律法规中存在疫情发布的主体规定不明确、疫情的信息传播途径混乱以及疫情信息发布后的解释说明不充分等问题，导致疫情治理期间中对公民知情权的保护存在不足。因此，应当明确信息的发布主体、建立完整的信息发布平台、完善疫情信息的解释等措施，来完善传染病疫情治理期间信息公开制度，充分保障公民疫情知情权的实现。

关键词：知情权;信息公开;传染病疫情;疫情治理

一、传染病疫情治理过程中公众知情权的含义

传染病疫情治理中公民的知情权的主要内容是指在传染病疫情治理期间，国家机关需要公开与疫情防控相关信息，借此保障公民的权利。而此时承担义务的主体并不是所有的国家机构，主要是负责疫情信息公开的政府部门。一旦传染病疫情出现，公众为了保护自身的健康权和生命权，对传染病的信息需要第一时间知晓，因此政府部门对传染病疫情进行详尽明晰的说明，一方面可以了解传染病疫情，另一方面也方便公民采取切实的行动。重大疫情下公众知情权保障的需求十分迫切，因为涉及到每个公民保全生命，保持健康，这些对于公民来说都是最重要的人身利益。可见，因为涉及自身健康甚至生命安全，重大疫情下政府信息公开工作的必须充分保障公民的知情权。这就要求政府在治理传染病疫情期间，就要对公众开放有关疫情的信息，让公众知情，关于传染病的重要信息，通过发布官方文件等形式迅速让广大群众知悉，并不必然引发公众恐慌，反而会动员人民群众积极抗疫，配合国际安排[1]。

二、传染病疫情治理过程中公民知情权法律保障存在的问题

（一）疫情信息发布的主体不明确

《传染病防治法》区分了传染病预警和疫情信息发布，结合对《突发事件应对法》的解释，前者将传染病的暴发和流行的结点规定在“即将发生或者发生的可能性增大时”，后者是在“传染病暴发、流行时”。《传染病防治法》把这两种情形下的信息发布职责分别授予了政府和卫生部门两个主体。由国务院卫生部门和省级政府发布预警信息;而疫情信息发布权则属于国务院卫生部门和其授权的省级卫生部门[6]。《传染病防治法》第38条第3款规定了疫情暴发时负责发布信息的是国务院卫生行政部门，经过国务院卫生部门的授权，省、自治区、直辖市人民政府中卫生行政部门向社会发布涉及本行政区域的传染病疫情的信息。这一规定可看出，在《传染病防治法》中省级以下地方政府并没有向公众发出预警的权限[7]。

《突发公共卫生事件应急条例》第25条第2款规定：“国务院卫生行政主管部门负责向社会发布传染病疫情的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内传染病疫情的信息。”据此，在传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门及其授权的省级卫生行政部门负有疫情信息的发布职责。但是，《突发事件应对法》第53条规定：“履行统一领导职责或者组织处置传染病疫情的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关传染病疫情事态发展和应急处置工作的信息。”由于传染病疫情属于《突发事件应对法》的调整范围，传染病暴发、流行属于突发公共卫生事件，因此，根据《突发事件应对法》，地方政府在传染病暴发、流行时负有统一、准确、及时发布疫情信息的职责。显然，《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》与《突发事件应对法》关于地方政府在传染病暴发、流行时的疫情发布职责的规定不一致。另一方面，根据《传染病防治法》的规定，省级卫生行政部门如果没有国务院卫生行政部门的授权，不得向社会公布本行政区域的传染病暴发、流行的疫情信息，而因为传染病暴发、流行的局部性和地域性，授权省级卫生行政部门公布疫情信息是很有必要的。

综上，在确定突发传染病信息发布（含预警和疫情信息发布）的真正决策主体方面，现行的法律的规定是存在冲突的，也没有办法应对现实问题，并导致决策者缺少明白无疑的信息公开权限。因此，应当在将来相关法律的修改中，必须考虑让传染病信息发布决策责任真正落实到一级政府，形成政府主导，卫生部门配合的局面。

（二）疫情信息传播不流畅

在当前突发公共卫生事件自下而上的层级信息管制模式中，信息的上下传导路径不通畅甚至被阻断。在专业性机构的设置上，我国疾病预防和控制中心（以下简称疾控中心）属于卫生行政部门的下属事业单位，没有行政管理权或独立的决策权，且疾控中心体系是行政平级领导，地方疾控中心对地方卫健委和政府负责，非垂直管理体系的上下级疾控中心间只有技术指导和支持关系，这阻碍了专业性的突发公共卫生事件信息在上下级单位之间的有效交流，最终导致“纵向到底、横向到边”的直报系统失灵。[8]突发公共卫生事件中，中央政府与地方政府间之间，只有中央政府享有最终决定权。信息的逐级层报制、多环节传递路径也放大了信息传递的失真效应[10]。

当下我国公共卫生信息化建設进度明显滞后，各级疾病预防控制机构未能建立起通畅的信息系统，各部门在基础信息收集、使用等方面并没有合作，导致很多工作无法有效对接，无法形成及时、有效的分析结论，大量数据无法有效利用[11]。在本次新冠疫情发生初期，病例等疫情信息仅被少数公共卫生专家获取和垄断，不当的科研考核机制也在某种程度上促使传染病疫情中产生的数据和信息成为一种独占的、不愿主动共享的优势资源。信息共享机制缺失致使长时间未能对疫情的传染性和危害程度形成一致意见和正确看法，最终信息资源的情报转化率低下，政府决策缺乏可信赖的情报资源。在新冠肺炎疫情发生初期，病例数据和病毒信息被少数专家持有，社会公众对病毒的人际传播认知匮乏就是信息系统滞后的结果。由于预警的发布权限确定由省级以上的行政机关行使，而省级以上的机关如果需要得知预警信息，依赖于下级机关的汇报。而如今的信息汇报体系是由医疗机构、医生以及卫健委和政府等多元主体参与的，并没有形成链式汇报体系，会导致预警信息的传递效率低下，而在传染病疫情这种需要争分夺秒的事件中，预警信息发布的及时性要求根本无法达到。并且，由于疫情的预警会造成各行业经济效益的影响，对于行政机关而言，拿到疫情信息后也无法立即发布，需要衡量传播疫情预警后造成的结果需要更多时间。

（三）对疫情信息的解释说明不足

《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》详细规定了疫情发布的信息范围，包括在法定传染病疫情信息、突发公共卫生事件个案信息、突发公共卫生事件总体信息等。实践中，除了新增确诊、现存确诊、累计确诊及其他常规疫情信息外，疫情发布需要包括哪些信息并无明确而具体的规定，由此带来一些问题。

首先是缺乏疫情初期信息发布的更正制度。在德国，公布不确定的疫情信息被规定为主管机关的一项法定义务，其目的是为政府与民众之间展开疫情风险沟通奠定坚实的法律保障。[12]在最初阶段新型传染病的出现会造成的影响对国家公民来说都是未知，需要经过不断地研究和分析，才会增加关于传染病疫情的准确信息，但是传染病信息的发布需求十分迫切，相关信息并不能等到一切都确定以后再发布。所以在传染病的预警阶段，披露的信息大多数并没有掌握准确，相应的更正信息就需要第一时间告知公众，防止信息发布的混乱。

其次是疫情发布对有关信息内容的解释或合理性说明不足，难以满足社会公众对相关信息的需求。例如，在发布高风险、中风险、低风险地区的提示信息时，没有同步说明这三类地区的具体划分标准，也没有说明高风險、中风险地区是以市域、县域，还是乡镇街道为单元格进行划分。这些信息都是社会公众所关心的，但在疫情发布时普遍缺乏[13]。另外，从此次新冠疫情来看，武汉市卫健委从2019年12月31日起在官方网站上不定期地发布疫情情况通报及疫情知识问答。其发布内容说明“到目前为止调查未发现明显人传人现象，未发现医务人员感染”，此中表达过于保守，使公众认为该病毒并不会发生人际传播。2020年1月19日，武汉官方的新闻发布会上，武汉疾控中心主任李刚提出“随着各项防控措施的实施与落实，疫情是可防可控的”。上述“可防可控”的言论却包含着一个大前提，需要以落实各项防控基础，本意是说明疫情的可预防性和可控制性，避免公众陷入无端恐慌。可是在公众理解看来，这一次被认为这次疫情并不严重，不需要采取特别的措施，尤其是媒体报道时直接将“可防可控”作为关键词，但并未加上武汉疾控中心主任提出的“随着各项防控措施的实施与落实”的前提，强化了公众内心的倾向。由此可见，本意是为了消除公民的恐慌心理，在之后直接被理解为了“不防不控”。在上述情况出现后，武汉当地的卫生行政部门和疾控机构也并没有对此言论进行及时的解释和澄清。同样发布过此言论的国家卫健委新冠肺炎专家组成员王广发，后来还在报道中回应：“可防可控并非指不防不控。”[14]

三、传染病疫情治理中的公众知情权保障的完善

（一）明确疫情信息的发布主体

《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》与《突发事件应对法》对于疫情信息发布主体的不同规定，根源上在于对地方政府的疫情发布职责定位不够明确。因此，要完善疫情发布制度，防止地方政府以无权发布为由未及时向社会发布信息，关键是要明确行政机关在传染病暴发、流行时的疫情发布职责。为此，建议完善《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》中的公布主体，使其与《突发事件应对法》保持协调一致，从而明确赋予地方政府在传染病暴发、流行时的疫情发布职责。要利用好常设性机构和临时性组织，发挥疾控专家的智囊团作用，形成完善的突发公共卫生事件信息传递组织构架。提升疾控中心在突发公共卫生事件信息传递过程中的地位和作用[15]，将前期疫情信息的报告、公布、预警权力与职责归集于疾控中心，使疾控中心集专业能力与行政权威于一体，施展其专业优势，确保公共卫生事件预防和控制机构及人员的独立性和专业性[17]。同时，考虑到突发公共卫生事件的全局性、综合性和所涉利益的重大性，以及我国政府机构特有的威信力和公信力，在疾控中心履行好前期风险研判、信息报告与公示、风险预警职责后，地方政府履行在传染病暴发、流行时的疫情发布的职责，将由国务院卫生行政部门授权的省级卫生行政部门发布疫情调整为由地方政府发布疫情。同时，突发公共卫生事件处置所需要的综合性应急能力、协调机制和全社会资源调动能力，决定了应对和处置突发公共卫生事件必须加强党和中央政府的领导。如在2019年新冠肺炎疫情应对中，由中央应对疫情工作领导小组这一强有力、高级别的临时性机构领导重大突发公共卫生事件，确立突发公共卫生事件应对的基本原则和要求，充分发挥地方的主观能动性[18]。

（二）建立完整的疫情信息传播渠道

加强公共卫生信息化建设，构建一体化、扁平化的信息管理机制和分阶段与分等级、分区域的综合性信息传递制度。风险社会下不能因为忌惮谣言和虚假信息就将公共卫生事件信息发布渠道封闭在行政机关内部，而应当更多地向社会组织或专业人士开放，允许民间信息交流[20]。在公共卫生事件的信息发布中必须设置卫生行政部门同医疗等领域专家同台参加疫情信息发布会的制度。比如英国在不同的领域就设置了政府首席科学顾问制度[22]。因此，推动信息的一体化管理，在考虑由中国疾病预防控制中心统一直接归口管理公共卫生事件信息的同时，破除公共卫生事件数据和信息垄断，在不损害国家利益、公共利益的前提下，推动实现公共卫生数据在各级疾控中心、高校等科研机构甚至社会公众间共时共享;推动信息的扁平化管理，改变当前疫情信息不同部门负责的层层传递机制，减少信息传递环节，打破信息传递的部门化、地域化利益割据局面，消除信息传递中的道德风险。

同时，建立基于大数据和互联网技术的应急信息管理系统，拓展信息技术在疫情防治中的应用场域和适用效应，实现传染病疫情整个过程中信息掌握和传递的精准性、时效性、全面性，构建智慧化、高效率、低风险的应急防控协同机制。[21]传染病疫情信息传递制度应当充分彰显风险决策的预防功能。搭建统一的信息收集平台和发布平台，供有关单位迅速依据职权发布公共卫生事件信息使用，确保信息传递机制保持高效畅通;把控好传染病疫情的每一发展阶段，在疫情爆发初期即提高警惕，完善在传染病疫情治理期间信息不完整、后果不完全清楚情况下的前期预警机制，采用传染病疫情的风险评估和社会预警分级管理方式，将风险等级与社会预警等级挂钩，构建社会预警自动触发机制，在全社会范围内实现传染病疫情的最快预警和响应;处理好疫情省际传播与全国性预警的关系，当突发公共疫情在某一省内或省际交界处发生并具有流行趋势时，应当自动触发相应省份预警机制;当疫情跨省发生、流行或跨省发生、流行的可能性较大时，应当自动触发全国范围内的预警机制[23]。

（三）对疫情信息的及时解释与更正

首先，明确信息公开制度的核心定位，并不是在机关内部之间的信息传递，而是向公众社会传递。对于向公众传递，就涉及到公众是否能够准确理解到关键信息的方面。只有公众能够理解政府公开披露出的传染病疫情的信息，披露才会产生相应的作用。这就需要政府需要及时对披露出有歧义的信息作出反应，尽快跟进相应的解释和更正。在未来法律的修改中，应指定有权机关对发布信息及时准确作出相应的解释。比如，宣布重大突发公共卫生事件一级响应或二级响应等其他响应级别时，应当同步公布各个响应级别所对应的防护措施指引，便于社会公众执行。又如，宣布某地为高风险或中风险地区时，应当同时对高风险、中风险地区的界定标准进行说明，以便使社会公众对疫情形势有更深刻的认识，也有助于对后续调整风险等级形成稳定的预期。

其次，因为信息本身具有不确定性，外加传染病信息公布的迫切性，也会要求有权机关在发布疫情信息后，根据研究上对于传染病信息的进展，对之前发布过的预警信息进行后续的完善和更新。例如新冠肺炎中后期发现无症状感染者，这种情况之前并没有发生，有关机关就需要及时快速地更新预警信息，提醒公众体温并不能作为唯一的观察标准，应当结合其去过的地点、接触的人群等流行病学资料进行判断。比如在疫情期间，已经宣布治愈的病人在复查中也查出存在复阳的情况，这与传染病治愈后会在人体内产生一定的抗体而导致此人不会再次感染的普遍认知冲突，对于这一新情况，卫生行政部门和疾控机构应该及时向公众公布，避免已治愈患者的家人及周边居民放松警惕，提醒公民加以防范和注意。

结论

回顾整个新冠疫情，公民的知情权的保障居于十分重要的地位，正确的信息公开可以引导公民合理避开风险，快速建立防线，正确理解传染病，遏制恐慌。文章通过分析新冠疫情中国内外的如何保障公众知情权的办法，发现我国在传染病疫情治理期间对待公众知情权的保障还存在不足，针对信息发布主体不确定，信息传播链不流畅，对疫情信息的解释说明不足够的几点问题，提出在传染病疫情治理期间公民知情权如何得到保障的方法：首先是完善当前信息公布的法律法规，确定疾病防控机构的作用，由地方政府发布相关的疫情信息。其次则是构建一体化的信息传播途径，利用大数据实现突发公共卫生事件整个过程中信息掌握和传递的精准性、时效性、全面性，构建智慧化、高效率、低风险的应急防控协同机制。与此同时，披露信息的解释说明和及时更正也必不可少。

注释

[1]王珺：《论市域重大疫情治理下公众知情权与隐私权的依法权衡与保护》，载河南社会科学2020年第28期第74-81页。

[2]孙宏涛：《重大疫情公布、公开的法治完善研究》，载民主与法制时报2020年第三期第6页。

[3]李猛：《试论科学完备的疫情防控法律体系构建》，医学与社会2020年第11期。

[4]沈岿：《论突发传染病信息发布的法律设置》，当代法学2020第4期28-36页。

[5]肖尤丹：《新冠肺炎疫情对公共卫生应急法治的重大挑战及对策建议》，载中国科学院院刊2020年第3期第240-247页。

[6]董倩主持：《专访武汉市市长周先旺》，中央电视台“战疫情特别报道：武汉直播间”栏目，https：//tv.cctv.com/2020/01/27/VIDEQQg4gNHXCpBNEfMEqYYc200127.shtml？spm=C55953877151.PjvMkmVd9ZhX.0.0.（2020.1.27，27：57-28：15）

[7]龙国智：《我国政府层级间信息传递的失真现象研究》，载南昌大学学报（人文社会科学版）2013年第2期60-65页。

[8]中华预防医学会：《关于疾病预防控制体系现代化建设的思考与建议》，载中华流行病学杂志2020年第4期第453-460页。

[9]陆娇娇，贾文键：《新冠肺炎疫情中的德国公众沟通研究》，载德国研究2020年第4期135页。

[10]李幸祥：《重大公共卫生事件中疫情报告和发布制度之检视与完善》，载中国卫生资源，2021年第24期131-138页。DOI：10.13688.j.cnki.chr.2021.201136.

[11]《卫健委专家组成员王广发回应“可防可控”：并无不妥外界存在误解》，载腾讯网，https：//new.qq.com/omn/20200201/20200201A03EDU00.html，2021年3月10日访问。

[12]邓峰，吕菊红，高建民：《中国疾病预防控制体系发展与改革情況综述》，载中国公共卫生管理2019年第35期436-440页。

[13]王旭：《重大传染病危机应对的行政组织法调控》，载法学2020年第3期76-93页。

[14]施立栋：《我国传染病疫情预警制度之检讨》，载清华法学2021年第15期162-176页。

[15]戚建刚：《论突发公共卫生事件的“属地管理原则》，载当代法学2020年第34期37-46页。

[16]江国华：《突发公共卫生事件预警的法理透析》，载法学评论2020年第38期107-121页。

[17]赵宏：《疫情防控下个人的权利限缩与边界》，载比较法研究2020年第2期11-24页。

[18]何文盛，李雅青：《突发公共卫生事件中信息公开共享的协同机制分析与优化》，载兰州大学学报（社会科学版）2020年第2期12-24页。

[19]刘丽：《论我国传染病防控公共卫生事权配置的优化》，载湘潭大学学报2021，年第45期49-54页。

[20]方鹏骞，王一琳：《我国医疗卫生体系治理能力及应急响应机制的关键问题与思考》，载中国卫生事业管理2020年第37期241-244页。

[21]金自宁：《风险视角下的突发公共卫生事件预警制度》，载当代法学2020年第34期，No.201（03）：66-76.

作者简介：

刘佳乐（1996-），女，华北理工大学人文法律学院2019级硕士研究生，研究方向：医事法学。