突发公共卫生事件管理体系探讨

魏素红

摘要：结合文献综述研究突发公共卫生事件管理体系的管理情况，阐明基层政府、社会公众及媒体等各自发挥的作用;探讨我国在管理体系建设方面存在的不足，主要从法律体系不健全、公共卫生管理水平及综合管理能力有较大提升空间三大方面进行的;归纳管理体系建设的内容，包括组织指挥、医疗救治、信息报告以及后勤保障系统等，从基础层面上探究完善应急管理体系的建议、方法。

关键词：基层政府;突发公共卫生事件;管理体系

引言

突发公共卫生疾控事件严重威胁者人类生命健康，对经济、社会形成严重冲击，造成社会集体恐慌。中国人口众多且城市集群发展迅速，更是世界上突发事件的高危区域，而农村地区一旦爆发疫情，则容易酿成一场惨重灾难。当前我国能做到且行之有效的，就是在灾害到达前，建筑出一道坚稳的防御屏障——应急反应体系，利用其预防与减少疾病的发生、流行。

一、相关文献综述

突发公共卫生事件的应急管理始终是社会各领域关注的一个焦点，近些年中，国内外学者在该方面进行了广泛且深入性研究。

突发公共卫生事件发生时，建立健全应急管理体系能够更好的保护群众，进而将突发事件对其造成的威胁及影响程度降到最低。突然性、信息缺失性·多范畴性等是突发公共卫生事件的典型特征，故而应急管理实践中需要有政府、公众及媒体等多方主体的协同参与。

在突发事件中，政府起到了关键引导作用，政府发布的信息是公众的行为决策的主要依据，政府应用类型、强度不同的应急管理手段时，所产生的引导、调节及控制效果也有差异。突发公共事件防控工作中政府扮演者主导者的角色，其有责任及义务向广大公众及时公示透明的信息，公众设为突发事件信息的接受者，政府决策对其个人行为决策起到决定性作用。国内既往对待突发公共卫生事件时，过度强调指挥调控，实现标准化与可预估性，在应急管理体系建设方面暴露出执行流程薄弱、应用性不足、问责机制存在漏洞、尚未形成统一领导模式等不足。鉴于以上情况，中国政府要主动加强突发公共卫生事件应急管理方面方面的投入，持续强化快速发现、应对与调控的各项能力，力求把有关事件给公众生命安全、经济财产带来的损失降到最低。

突发公共卫生事件危害公众生命健康、影响社会稳定性已经是无可非议的事实，社会公众为了能减少事件对自身的威胁，一般会通过各种途徑了解事件真相及当前情况。公众为减少事件对自身的威胁，会通过各种渠道了解事件公众参与应急管理是落实协同治理思想的主要形式，自身对事件风险的感知、自我效能及投入的参与成本等因素影响其参与意愿[1]。在突发公共卫生事件中公众有知情权、监督权，政府及时披露事件真相有助于削弱事件给公众造成恐慌程度。如果公众无法由政府披露的内容内获取所需信息时，基本会采用新媒体等采集与发布信息。在新媒体蓬勃发展的背景下，多种传播媒介之间形成了较强的交互性，进而使用信息更快速、广泛传播，为采集与传输公共卫生事件信息开辟了新路径。在事件中，新媒体能于潜伏期、突发期监测并发现事件，帮助政府人员决策提供更多的信息支持决策者。新媒体不仅帮助公众及时获取突发事件有关信息，还作为社会公众发表个人意见的重要平台。

二、我国在卫生应急管理体系现状及存在的不足

（一）法律体系需要进一步完善

和欧美国家相比，中国公共卫生应急管理立法工作起步相对较晚，和发达国家质检有一定差距。早在1803年，美国在《国会法》内针对应急管理作出明确规定，历经长期发展后建立了较完善的卫生应急管理法律体系，当突发公共卫生事件时，美国政府能及时作出有效应对，在这一点上我国尚未实现。此外，当前我国针对功公共卫生应急管理既有的法律条文内，粗线条内容占比高，精细化内容稀少;以概括性内容为主，具体化内容很少。

（二）管理水平有待提升

在常规的公共卫生管理实践中，国内部分地区存在着执法不严格、监管力度不足等问题，本文这里以新冠肺炎初期传染源头——华南海鲜市场作为实例进行分析，如果只依照媒体公布披露的招聘就能判断出市场卫生环境脏乱差，地面上污水横流，排水沟内污泥严重淤积等，为病毒滋生、传播创造了优势环境。另外，部分人员迷行野生动物有滋补功效，民间长期存在着滥食野生动物的陋习，针对野生动物非法交易活动相关部门监管力度薄弱，这是我国公共卫生安全管理中存在的极大隐患因素之一。

（三）综合管理能力应进一步强化

我国现行的应急体系运用的是以临时性应急指挥中心为主，相关部门加强配合的管理形式。结合相关法律作出的规定，在发生突发事件后，国务院应创设应急处理指挥部，统一领导、指挥全国突发事件。这就表明我国尚未形成应对突发事件的综合调度平台与常设性工作机制。2018年，国务院机构改革，创设了应急管理部，但没有把突发事件设定成应急管理部的中心工作内容。并且卫健委作为专业的卫生管理部门，业务渠道较单一，工作覆盖范围相对狭窄，在应对突发事件时，调动调动防控物资、协调防控工作能力明显不足[2]。

三、管理体系建设的内容

（一）组织指挥系统

应结合处理事件的需求设置应急处理指挥部，它不仅是一个领导中心，也是一个协调保证系统，相应的负责人一定是辖区中政府的主要领导，一方面表现出很政府履行自身的管理职能，另一方面也能确保指挥系统运行的高效性、灵敏度，人员构成要有卫生、物资、交通及公安系统等职能部门的主要领导在主要参与人员。指挥部下设多个工作组，有序承担相应的工作任务。

（二）医疗救治系统

在突发事件中，该系统主要负责诊断、转运及救治致病人员。卫生行政部要立足于本地实况，并结合相应工作开展的需求，编制科学的区域卫生规划，及时调度卫生资源，创设相应的诊断和救治单位，比如传染病、职业病医院等，进而更好的应对突发事件。

（三）信息报告系统

国务院既往已作出明确规定，国家要构建突发事件的应急报告制度，卫生行政部门要编制应急报告规范，创建重大、紧急疫情信息报告系统。突发事件的信息来源主要有传染病疫情报告、事件主动监测报告及事件举报三大部分。但当前受限于基层通信设施落后、不完善，增加了快捷报告实现的难度。

（四）防控系统

为更好的满足社会经济及公共卫生事业持久发展的需求，应加速疾病防控机构改革脚步，尽早承担其执行疾病防控和卫生技术管理的职能。在多种主客观因素的影响下，国内原有的卫生防疫机构仅设置“县—乡——村”防控网络日渐脆弱，增加了一些疾病防控充实的落实难度，比如局部地区免疫接种率降低[3]。

（五）后勤保障系统

政府每年均应该提供一定的专项经费，各级疾病控制机构结合本地实况建立一定规模的应急防疫物资储备仓，用于应急与更新。

四、促进管理体系完善的建议和方法

基层政府出与上级领导与具体朝对象之间，在突发事件中其应在事件应对措施实施工程中发挥自身的作用。在突发事件中，上级部门设定的目标通常仅带有方向性，甚至被隐匿在具体的措施内，这就需要基层政府在具体操作对象之间进行有效管理与协调，这样方能取得预期成效。

（一）充分发挥基层政府的主导作用

各级政府一定要尽早创建统一的指挥系统，确保分级负责、反应时效、方法执行果断、依赖科学、强化协作、恪尽职守的落实工作任务。政府在公共卫生服务内占据重要地位，且在公共卫生工作推进中政府起到的干预作用是不可被替代的。为能更充分的发挥各级政府的作用，对其进行全面的监督与测评，很多国家在公共卫生内明确规定及限制其责任。但是国内基层政府当前对公共卫生尚未作出确切的分工与职责范畴，特别是针对农村公共卫生的政府职责更是模棱两可，故而应尽早改善以上情况。

首先，强化政府市场监管机制，有关基层百姓日常生活最贴近的食品药品安全整治、到市场运作秩序治理等，通过执行各种市场监管方法确保视线国泰民安。政府要尽早构建市场监管应急预案，详细阐述处理突发事件的原则，组建有关应急组织机构并设置相应职责，尽早明确基层政府的职责和任务，在此基础上建设应急联动机制。比如，兰山区政府在已经对突发公共卫生事件中采用了很多方法措施，包括兰山区突发事件病因检测应急预案、洪水灾害应力处置预案、放射性泄漏事故及急性职业危害事故应急处理预案等。其次，在发生突发事件时，基层政府要主动承担对抗危机产生的成本，通过这种方式回归到危机管理的公共性。因为在疫情爆发初期，基本上病人自己承担医疗费用，可能部分病患无力承担巨额医药费用而逃避治疗，或者由于长时间拖欠费用而造成医患关系紧张、不管发生以上哪种情况，均对传染病控制过程形成一定阻碍，不能使基层政府在突发事件中有效落实职责及表现出人文关怀[4]。再者，建立完善的卫生应急法律体系。要有层次分明、体系完善的法律制度支撑突发事件的处理过程，不仅要有总体应急法律，还要有卫生应急专门法，各种卫生应急指南等，进而确保卫生应急管理工作在推进过程有坚稳的法治基础，确保相关工作有序推进，对人的行为起到有效的规范作用。后疫情时代要把生物安全法立法整合至全国人大立法规划内，尽早起草草案，主动借鉴其他国家形成的经验，广泛征求行业、学者、居民等提出的意见，严格按照立法程序尽早出台。该项法律包括了农业、科研、卫生等多个领域的生物安全，很多防控关口可以前移，进而能更好的防范处理突发传染病。最后，构建政府“平战结合”的灵活转换机制，增强自身对突发事件的快速反应能力。日常注重预防，战时重注应急处置，确立两者同等的重要地位。高度开放及人口的高流动性是现代社会的典型特征，故而基层政府的重要职能之一是构建设突发事件相配套的应急机制。

（二）高度重视执行机构的保障作用

政府部门并不是决定政策执行效果的唯一因素，社会各阶层对政府的反应水平也会形成一定影响，特别是和政策执行过程直接有关的政策，关系着突发事件的防控效果。故而，基层政府在处理风险时，并不能完全做到全知全能，在政府很难抵达的范畴，需要社会各种民间理想的辅助、支持。

其一、村卫生室所在实现乡村一体化管理的基础上，和乡镇卫生院共同作为传染病防控网络的网底，主动参与到传染病的监测、临时性救治、引导就诊就转诊等工作内容。其次，在處理方面，卫生监督机构要尽早设立相配套的业务、疫情处理绩效指标等，这样在应急工作中才能起到具体化的指导作用[5]。再者，加大农村医疗保障制度建设工作，帮助更多的农民由医疗制度内获益，逐渐消解部分农民对合作医疗的抵触态度。这主要是因为结合既往实践经验，部分农民片面的认为在合作医疗制度实施时存在着不均等的待遇。比如在集体经济时代中推行合作医疗制度时，很多社队干部及家属出现多去取药、取贵药等情况，普通村民却没有享受到均衡待遇。最后，加强国民健康意识的教育，这同样是执行机构执行相关政策时的重要保障。基层政府相关部门“预防>医疗”理念细化成通俗易懂的文字，编辑成书，将其作为幼儿园、小学、中学生的健康教育读本，力争从娃娃抓起，全面培养国人的健康理念。通过定期举办健康社区活动，有助于调动社区居民参与热情，更有效的开展突发事件的预防工作。

（三）居民广泛参与形成的支持作用

结合社会大卫生的概念，卫生系统由传统封闭转型成开放式，促使卫生与社会经济协调发展，真正做到“健康为人人，人人为健康”，国家、社会各部门应形成合力，自觉将实现广大公众健康与幸福作为共同的社会目标。从以上概念性层面出发，不难发现，全社会是突发事件管理体系建立的重要基础，应淋漓尽致的表现出社会参与的必要性、重要性[6]。

分析过去民众参与疫情防治活动热情不足的原因，主要是缺乏有序且有效的社区行动，很多居民不能找到参与社会事务的便捷渠道。但今非昔比，亲身经历一次又一次惨痛教训后，民居意识整体提升，这是他们参与社会事务的一个重要基础条件。基层政府加大公共卫生相关知识的宣传力度，鼓励更多的公众参与到公共卫生事件的防控实践中，逐渐建设有居民广泛参与的应急管理体系。

进行有效的社会动员工作是提升公民参与防控、处理突发公事件的一个合理方式。社会动员，即紧急调度、配置社会多方的人力、物力和财力资源，鼓励与推动公众参与的过程。因为在处理很多公共危机事件中可能受形势所迫而采用非常规的紧急调配资源手段，借此方式使很多日常不能达成的事情成为客观事实，故而从这个角度出发，升华到的情操及激发民族精神是社会动员的重要功能。相关部门应大规模的发动基层群众，应用多种方式消除“四害”，应对及防控传染病疫情时，指派专人定期喷洒消毒全部公共场所、电梯、中央空调等[7]。全面做好卫生宣教工作，持续提升基层群众的卫生知识与自我保健意识，打造全社会人人讲究卫生，家家热爱清洁与自觉参与卫生防病活动的良好气氛。普及防范知识，加大相关人员的培训力度。疾病防范牵扯到社会多个方面，一定要公众的整体配合。为实现以上目标，政府要真正重视相关防范知识的普及、传播工作，善于应用文字资料、展览、传媒等多种渠道，利用通俗易懂的语言把有关防范知识介绍给公众。卫生行部门要主动落实自身职责，做好医务人员专业能力的培训工作，增强他们应对各类严重传染病的能力，这一方面应逐渐成为我国疾病防治机制内重要构成部分。

（四）将应急预案的指导作用发挥到最大化

按照突发事件预案的层次差异，可以将其分为公共卫生、医疗救助、社区应急预案三大类。编制好应急预案后重点在于将其落到实处，当下多数预案是在国家及升级层面编制的，应结合本地的实际情况，围绕某个（类）具体突发事件编制出相应预案，通过演练、模拟及运用等形式，持续完善预案内容。当然，也要及时处理和预案工作相配套的体制问题，要存在一个较常设机构，利用其组织、督查地方常规应急管理体系建设情况，这样在突发事件发生后其能更高效的执行调度、协调管理工作内容[8]。

从基层政府的角度出发，为更有效的实施相关预案，也要主动应用社区既有资源，在社区层面上归纳应对突发事件的经验、教训等。这就意味着社区要建设自己的应急预案，即以专项预案为基础，结合实际情况制定的社区应急预案，这类预案关注的内容主要有：未雨绸缪，分类管理社区内的服务群体，精准落实鉴别诊断及转诊、保护病患家属及密切接触者。出院病患的康复训练及定期随访、信息采集及报告等。也要增强居民的参与度，使管理体系建设时获得更强大的支持。

结束语：

为完善基层突发事件管理体系，应尽早打造出以政府为主导、执行机构的多方保障作用为辅，充分调动全社会各类资源的管理体系，当然本文调查研究的内容还是相对薄弱，后续应进一步拓展调研范围，进而才能使所阐述的内容更具说服力，更有效的应对当前或者未来可能发生的突发事件，将其给人类社会带来的危害降到最低，使用公众身体健康及生命安全得到更大保障，合理的维护正常的社会秩序。

参考文献：

[1]赵莉，康东伟. 重大突发公共卫生事件与政府应急能力研究[J]. 商业文化，2020，No.478（25）：32-33.

[2]Xiaofei M A . Research on Improving the Emergency Management Capability of Leading Cadres at Grass-roots Level[J]. China Emergency Rescue，2020，74（412）：412-419.

[3]紀辰涛. 面向基层政府的突发公共卫生事件应急管理研究[J]. 临床医药文献电子杂志，2019，006（008）：194.

[4]蔡金荣. 重大突发公共卫生事件治理的法治思维与方法[J]. 中共宁波市委党校学报，2020（4）：51-57.

[5]刘春呈. 突发公共卫生事件防控背景下的社区网格化管理研究[J]. 2021，74（2020-2）：5-13.

[6]贾宝金，张怡. 突发公共卫生事件预警启动的现状，困境及措施[J]. 公关世界，2020，74（22）：2-3.

[7]高静，武彤. 突发公共卫生事件的政府响应机制与效能诊断：PSR模型的应用[J]. 重庆社会科学，2020，No.306（05）：8-20.

[8]欧阳桃花，郑舒文，程杨. 构建重大突发公共卫生事件治理体系：基于中国情景的案例研究[J]. 管理世界，2020，14（8）：741-744.

本课题受湖南省教育厅科学研究项目“公共卫生事件应急管理法治防控研究 ---- 以新型冠状病毒肺炎事件为视角（编号：20A057）”资助。