广东省村镇生活污水处理设施建设PPP模式的现状和建议

摘要：水污染问题是阻碍村镇发展的重要因素，村镇生活污水治理是改善人居环境，提升村民生活质量的重要任务。近年来，在相关政策的推动下，PPP模式得到了快速发展，并广泛应用于村镇生活污水处理领域。本文通过对广东省PPP模式推进村镇生活污水处理设施建设现状进行分析，针对推进过程中存在的问题提出建议，为村镇生活污水治理工作提供参考和借鉴。

关键词：广东省、村镇生活污水、PPP模式、污水治理、建议

一、政策背景

随着农村生活污水的排放量日益增加，农村水污染问题日趋严重，如何有效解决农村生活污水污染，消除新农村建设的巨大阻碍等问题迫在眉睫。

2015年4月国务院颁发《水污染防治行动计划》，明确要推进农业农村污染防治、加快农村环境综合整治[1]。同时财政部和环境保护部发布《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，鼓励水污染防治领域推进PPP工作[2]。2017年7月由财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部联合发布了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》。

为了促进农村水污染问题的有效解决，广东省坚定不移的贯彻国家相关决策方案，切实推动农村污水治理工作的顺利有序进行。2016年1月广东省政府做出了启动粤东西北地区新一轮环保基础设施建设的重大部署，广东省住房建设厅等9个省有关部门联合发布了《加快推进粤东西北地区新一轮生活垃圾和污水处理基础设施建设实施方案》，文中指出要科学规范地推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式。为深入贯彻落实该实施方案，广东省住房和城乡建设厅又于同年6月发布《粤东西北地区新一轮生活垃圾和污水处理基础设施政府和社会资本合作模式建设操作指引》。为规范广东省村镇生活污水处理设施建设领域政府和社会资本合作项目投资、建设管理，广东省住房和城乡建设厅依据《PPP项目中标履约行为综合评估指标体系》，于2018年12月发布了《广东省住房和城乡建设厅关于村镇生活污水处理设施建设PPP项目履约行为评估管理暂行办法》。

相关政策的相继发布表明区域村镇污水治理采用PPP模式实施是全面实现小康社会、补齐生态短板、解决资金需求、创新管理模式的重要举措。

二、广东省村镇生活污水PPP项目现状分析

《郁南县整县生活污水处理捆绑PPP项目》于2016年7月正式签约，标志着广东省首个整县生活污水处理PPP项目顺利落地[4]。该项目总投资5.02亿元，为全国100个农村污水治理示范县，也是广东省整县推进污水治理的15个示范县之一。截止到2020年底，广东省已陆续成交64个生活污水处理PPP项目（以广东省政府采购网公布中标公告计）。具体项目分布如表1所示。

广东省村镇生活污水处理基础设施建设PPP项目于2016年启动，2018年项目签订数量达到顶峰。其中通过公开招标方式签订的项目数量占比为70%，其余通过竞争性磋商招标方式签订;投资规模超1亿元的项目数量占比为95%;经过多次招标才签订的项目数量占比为19%，公示原因多为不符合开标条件，即在规定时间内递交招标文件的单位不足三家，甚至没有单位递交招标文件。分析造成项目吸引力低、社会资本参与建设积极性不高的原因，主要为以下几点：

（1）项目总投资大，社会资本方面临较大的资金筹集压力;

（2）村镇生活污水处理行业的公共服务性质决定项目投资回报率较低;

（3）相关法律法规制度不完善，项目实施周期长，不确定因素多，风险大;

（4）地方政府支付信用、资金保障能力不确定，企业收益难以得到保障。

随着广东省各地市整县推进村镇生活污水处理设施建设工作的全面铺开，广东省住房和城乡建设厅分别于2019年12月、2020年4月、2020年9月、2020年12月公布了第一至四阶段的《整县推进乡镇生活污水处理设施建设PPP项目履约行为评估排名表》[3]。评估结果显示截止到2020年底，仍有13.80%的项目履约行为较差，其中连续四个阶段评估均为较差等级的项目有《东源县整县推进城乡环境综合整治（PPP）项目（西南部片区）》和《化州市水质净化处理设施整体打包PPP项目（南区）》。针对融资到位情况、勘察设计进度、项目进度等具体评估指标完成情况进行分析，结果显示融资到位的项目数量占比为79.31%，勘察设计进度和项目进度完成情况均不佳，项目数量占比分别为39.66%和29.31%。

由此可见，广东省村镇生活污水处理基础设施建设PPP项目在实施过程中整体进度比较缓慢，基本滞后于原计划。分析其原因可能为：

（1）项目缺乏系统规划，后期变更大，影响项目如期执行;

（2）相关法律法规制度不完善，后期监管不到位，法律责任追究力度不足;

（3）项目参与主体多，管理职责分工不明确，各主体间协同度较低，管理难度大;

（4）受到不同村镇文化、风俗习惯、环境方面因素影响，工程建设过程中协调难度大;

三、总结与建议

广东省村镇污水全县打包PPP模式自郁南县首次实施后，在其他63个市县得到进一步的实践与应用，有效推进了粤东西北地区的村镇生活污水的处理工作进展。工作推进过程中存在的主要问题为项目对社会资本方的吸引力低和项目建设整体进度较慢。针对项目吸引力低的问题，建议采取以下防范措施。

（1）社会资本方拓宽融资渠道，保证融资多元化，同时加强自身财务管理，降低金融风险;政府方通过政策支持，税收优惠、专项资金补贴等方式减少社会资本方资金筹集压力;

（2）政府方设置合理的项目回报和补偿机制，通过相关产业项目打包捆绑等方式确保社会资本方收益;

（3）社会资本方聘请有经验的法律专家担任项目顾问，及时解决和规避可能遇到的法律法规风险;政府方完善相关法律法规，明确各参与方权利与义务，减少纠纷，共同承担风险;

（4）政府方加大财政资金倾斜力度，合理规划安排政府专项资金使用，保障相关费用按时支付;

针对项目整体进度较慢的问题建议从以下方面进行改善。

（1）充分做好前期準备工作，科学规划项目建设;

（2）完善法律法规制度，加强政府监管与追责力度，建立绩效考核与付费挂钩、失信赔偿、奖惩等机制，提高项目建设单位积极性;

（3）明确项目责任主体，统一规划建设管理，避免参与方之间相互推诿、扯皮现象发生;

（4）强化基层宣传力度，开展多种形式相结合的宣传教育工作，鼓励新乡贤积极发挥作用，提高村民环保意识，调动村民参与积极性。

综上，只有不断探索与创新才能积极推进PPP模式的村镇生活污水处理设施建设，才能实现村镇居住生活环境的显著提升，促进社会经济的可持续发展。

参考文献

[1]王靖宇. 浅析广东省PPP模式推进农村生活污水处理设施建议的现状和建议[J].广东化工，2019，46（1）：118，124.

[2]丁国民，郭仕捷，高炳巡.探析我国农村生活污水处理领域的PPP模式[J].华北电力大学学报：社会科学版，2016（6）：1-7.

[3]广东省住房和城乡建设厅.整县推进乡镇生活污水处理设施建设PPP项目履约行为评估排名表（数据统计截止2020年12月底）.

[4]梁浩.广东省落地首个整县生活污水处理PPP项目[J].中国政府采购：专栏·PPP，2016（8）：55-58.

作者简介：郭云霄（1987-），女，河北邢台人，硕士，工程师，主要研究方向为水环境治理。