宜春市城市生活垃圾分类的法律治理研究

摘要：随着城镇化进程的不断加快，对我国经济发展、民生改善发挥着积极作用的同时，也带来了诸多环境问题。生活垃圾处理量远远超过负荷，导致“垃圾围城”现象日益严重。为解决当下的垃圾处置问题，响应十九大报告中“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的精神号召，全国现已有46座城市加入垃圾分类的行列，宜春作为其中之一，已制定了《宜春市生活垃圾分类管理条例》。如何稳步推进宜春的生活垃圾分类工作，实现生态文明建设的题中之义，已成为时代命题。

关键词：城市生活垃圾分类;法律治理

国内对城市生活垃圾分类的意识始于20世纪90年代，当时主要通过废品回收行业回收有价值的废弃物。1992年，中国根据《21世纪议程》制定了《中国21世纪议程》，首次提及：“城市生活垃圾应逐步做到分类收集”。1996年，《固体废物污染环境防治法》再次指出城市生活垃圾应逐步分类收集、分类运输。然而，这两个文件都是指导、建议性的，并无具体的规程出台。但随着经济的逐步发展，城市生活垃圾的问题也逐步凸显。2016年，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议中提出：“普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理”，垃圾分类再次回到在人们的视野之中。近年来，为贯彻十九大报告中“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的精神，响应习总书记“培养垃圾分类的好习惯”、“为绿色可持续发展做贡献”、“垃圾分类就是新时尚”的号召，全国46座重点城市先试先行，垃圾分类工作取得积极进展。宜春作为先行试点的城市，正式开启了法规约束、教育引导、绩效激励的制度探索之路。

一、宜春城市生活垃圾分类的法律治理现状

2019年5月，《国务院办公厅转发国家发改委、住建部生活垃圾分类制度实施方案》，该方案着重建构以法治为基础的垃圾分类制度，并对先行实施的城市设定立法时间表。随后，各城市纷纷出台城市生活垃圾分类的相关立法。

宜春作为第一批试点城市，为推进城市生活垃圾分类法律治理水平，前后做了很多工作。一是制定了地方性法规，早在2018年宜春便先于其他试点城市审议通过了《宜春市生活垃圾分类管理条例》，该条例于2019年1月1日正式实施，又如2020年实施的《宜春市城市市容和环境卫生管理条例》，均为宜春城市生活垃圾分类提供了法治保障;二是制定了一系列的具有指导性的规范性文件，为进一步统揽全局，推动垃圾分类工作进展，宜春市人民政府办公室于2017年起针对城市生活垃圾分类问题印发相关的方案通知，如《宜春市人民政府办公室关于印发宜春市生活垃圾分类和减量工作方案的通知》《宜春市人民政府办公室关于印发宜春市农村生活垃圾分类收集处理工作实施方案的通知》《宜春市人民政府辦公室关于印发宜春市2021年生活垃圾分类和减量工作实施方案的通知》等众多指导性文件。

二、宜春城市生活垃圾分类的法律治理问题

（一）城市生活垃圾分类的法律法规体系不完善

无论是国家层面还是上文所述的地方性法规层面，关于城市生活垃圾分类的法律法规均较少，法治基础较为薄弱，且众多法律法规内容上多表现为指导性、号召性，可实际操作性较差，责任边界不清晰，垃圾资源的再利用环节未凸显，垃圾分类的各环节衔接不够，由此导致宜春地区现阶段城市生活垃圾分类工作已推行数年但仍以政府为主导，民众参与的自觉性一直难以保持。

（二）城市生活垃圾分类的监督制度单一

虽然《宜春市生活垃圾分类管理条例》中有专门篇章规定监督制度，但监督的制度较为单一。一是监督的情况基本是针对不垃圾分类的后果进行监督，对于垃圾分类投放行为监督较少。如个别群众深夜将垃圾带出小区不按分类办法丢至街边垃圾桶，极大降低了源头分类的效率;二是监督的主体较为单一，监督的主体为城管局，城管局监督垃圾分类投放、垃圾分类运输、垃圾分类终端处理等环节，同时对企事业单位、社会公众进行监督。可以看出，城管局的监督工作量很大，监督压力和难度不小。

（三）城市生活垃圾分类的奖惩制度欠缺

尽管《宜春市生活垃圾分类管理条例》对于居民垃圾分类的责任和义务进行了规定，同时也对违反义务的情况设置了法律处罚标准，但对于居民垃圾分类行为的界定十分模糊，导致执法人员在执法过程中难以真正发挥法律制裁的作用。如截止在2021年3月，针对宜春大塘片区开展了行政检查1485次，口头教育引导1123次，下达《责令整改通知书》3份，开具《当场处罚决定书》31份。由于垃圾投放行为的难以界定，导致基层工作人员针对垃圾分类工作多以口头教育为主，处罚比例非常低，难度十分大。同时，针对垃圾分类积极正确的群众无实质性奖励，无法可依，导致部分群众的主动参与度较低。

三、宜春城市生活垃圾分类的法律治理建议

为进一步推进宜春的生态文明建设，提升城市生活垃圾分类治理水平，好的立法是实现以上的关键。只有将垃圾分类全环节纳入法律层面，才能更好地规范垃圾分类、垃圾运输、垃圾终端处理各个环节，真正实现法规约束、教育引导、绩效激励，使得政府、企业、社会公众发挥各自的作用，破解“垃圾围城”的困境。

（一）完善城市生活垃圾分类的法律治理体系

为垃圾分类提供法律依据是城市生活垃圾分类治理水平提升的前提条件。德国作为发达国家，对于垃圾分类的法律治理十分完善，有非常具体的生活垃圾分类法律治理体系，具体分为法案、条例、指南三层次，如废物管理方面，法案层面有《循环经济与废物管理法》《关于避免和回收利用废物法案》等，条例有《废弃电池条例》《废弃物处置条例》《废物和残余物控制条例》等，指南有《废物管理技术指南》《城市固体废物管理技术指南》等，该经验非常值得借鉴。具体到宜春模式，现已在垃圾分类法律治理层面做了很多尝试，从0到1，从无到有，但是仅仅是目前的程度还远远不够，在下一阶段中，宜春可借鉴德国的经验，进一步完善垃圾分类的法律治理体系，也可具体分为三个层面，一是落实国家层面垃圾分类专项法律;二是完善地方性层面垃圾分类的法律法规;三是及时有效出台规范性文件，除具体方案外，还可制定相应技术标准、生活垃圾分类指南、考核标准、科普读本等。通过以上三个层面对垃圾分类的行为进行界定、衔接垃圾分类各个环节、明晰责任主体等，让完善的法律法规给垃圾分类行为提供具体指引，让垃圾分类工作有法可依，有法可循。

（二）构建城市垃圾分类多元化监督体系

一是在制度层面上确定监督的具体职责、具体要求，防止监督部门的监督权形同虚设;二是丰富监督主体。可参考德国的经验，在德国环保的一大部分工作是由非政府环保组织以及社会公众在组织与监督，由于他们的监督，大大提高了生活垃圾治理水平。据此，宜春也可提高企业、社会组织、社会公众参与生活垃圾分类监督工作的参与度，提升监督效率;三是丰富监督手段，通过各种APP平台、借助智能化服务平台监督垃圾分类的各环节。

（三）全面落实城市垃圾分类奖励机制

目前，《宜春市生活垃圾分类管理条例》仅规定处罚标准，尚未建立奖励机制。事实上，除了负向的处罚手段外，一定程度上设置正向的奖励机制更有利于垃圾分类工作的推进。如北京市劲松中社区、上海宝山以及广东都采用了积分兑换的方式，依托垃圾分类APP系统实名制，对于垃圾分类的优质用户进行积分奖励，从而获得礼品等物质奖励，以此推动企业、社会公众的积极性，同时使得企业和社会群众潜移默化地养成垃圾分类的生活习惯。实际上，宜春官园街道宜兴坤山片区也是积分奖励的一员，该片区吸收了外地经验，具有可操作性，值得在宜春其他地区推广使用，能够更高效便捷得推动宜春垃圾分类治理工作进展。

作者简介：兰天玉，性别，女，单位，中共宜春市委党校，出生年月，1994年7月，籍贯，江西宜春，职务职称，助教。