国外地热政策对中国地热发展的启示

黄露玉 文发杨 余毅 孙梽轩

摘要：在全球提倡绿色发展的大环境下，各国均制定了实现碳达峰和碳中和的方案。我国化石能源、风能、太阳能的分布和负荷需求在东西方向上存在显著差异。东部地区耗电量和能源需求都较大，但化石能源、风能和太阳能储量主要分布在人口稀少的西部地区，然而约有79%的地热能储量分布在东部地区。地热能作为最稳定的可再生能源，可以很大程度上解决建筑的供暖制冷能耗，对减少碳排放，有着重要作用。我国地热利用以浅层地热为主，中深层地热为辅。但由于缺乏具体的地热相关政策，地热开采出现一系列问题。为解决这些问题，本文收集分析了地热行业发展较好的欧美国家发布的政策，寻求解决之法。

关键词：地热能、地热政策、展望

引言

自上世纪70年代爆发能源危机以来，改变能源结构变得越发重要，地热能被多国纳入开发利用计划之中。欧盟与美国最早开始对浅层地热能的运用进行研究，并将地源热泵技术其产业化[1，2]。上世纪90年代至2010年，地热产业政策密集出台，欧盟与美国的地热产业得到了飞速发展[3]。欧洲地热成套政策让地热能的利用率增加，让其可再生能源占一次能源消费比例较高，并且这个比例还在不断上升[4]。美国在政策上除了地热行业的鼓励政策，还投入大量资金用于深层地热的开发与研究，现已进入了研究的第三阶段，未来地热能的利用会有新的形式[5，6]。

近十年以来，我国地热能的开发利用增长迅速，全球地热合作越发密切，在2023年成为了第七届世界地热大会的会议主办国，马永生院士在第六届世界地热大会闭幕上致辞，肯定了地热能在应对全球变暖的独特优势和巨大潜力。但我国的地热能利用的增长主要以直接利用为主，地热发电增长较缓[7]。截止到2020年，中国地热直接利用装机容量占全球38%，居全球第一，但各省均有继续开发的潜力[8]。地源热泵已经进入了快速发展阶段，但大规模不规范的地热开采破坏了地热平衡和自然环境，更是出现地下水位下降与地面沉降等问题[9]。发布具体的地热政策措施，调整能源结构，推动地热行业快速发展成为现今迫在眉睫的问题。

一、国外政策

1.1美国

自上世纪70年代，美国为加快地热能的运用与发展，改变能源结构中的重要地位，发布《加州地热资源法案》和《联邦地热蒸汽法》两项法案为地热定义，并在公共土地上开发地热资源提供了初步框架[10]。随后，在《联邦地热蒸汽法》中将其所有权从属于矿床，利用地热资源的租约，由内政部和美国林业局管理[11]。1975年至2016年，俄勒冈理工学院地热中心维护了一个美国地热直接使用的数据库，后由国家开发可再生能源实验室管理数据维护和管理，为后续开采地热能提供数据[12]。后陆续出，台和完善投资税收抵免（ITC）、生产税收抵免（PTC）和投资补贴政策，在美国掀起了地热利用高潮，许多地热电站投入运行[13]。同一时期发布《国家环境政策法》，地热的每一个项目都需要经过《国家环境政策法》中的环境评估（EAs）和环境影响声明（EISs），以确保其对环境的损害较小。后续出台的《联邦土地政策和管理法》中甚至明确规定，保护重要地热特征，如黄石公园和夏威夷火山等[10]。20世纪90年代开始，多州陆续采纳了可再生能源组合标准（RPS），确保国家电力资源组合中包含最低数量的可再生能源，为后续能源结构的调整做好铺垫。

2009年奥巴马政府为了应对经融危机，颁布了《美国复苏和再生投资法案》，在生产税收抵免、投资补贴政策和财政补贴上做出修正，美国地热产业迎来了二次发展。自2011年开始，美国为地热能开发利用投入了大量研发资金。

1.2欧盟

为应对全球变暖，欧洲多国加大了能源低碳转型方面的力度，其中瑞典、挪威、冰岛、芬兰和丹麦等国能源转型指数较高，为全世界的低碳社会做出了榜样。地热能的利用在能源低碳转型中扮演了重要角色，欧洲地区的地热资源十分丰富，冰岛、意大利、土耳其和希腊都是地热资源大国[14]。欧洲多国为浅层地热和中深层地热出台法案，规划利用。《水法》300m以内的浅层地热能进行规定和利用，将深度大于300m的地热能定义为矿产资源，使用《矿业法》进行利用与开采[15]。欧洲各国实施政策有些许差异，总体扶持地热能的政策可归纳为：上网电价、可再生投资组合标准、税收抵免、赠款、贷款、风险保险、研究、技术援助以及勘探和资源评估。尤其，以冰岛政府最为成功，通过对地热行业推行帮扶政策和大力支持地热开采的科技研发，让冰岛成为欧洲使用清洁能源占比最高的国家。此外还有一些额外政策，如：碳税、区域互联互通政策和前沿能源转型实践。碳税是于1990年由芬兰最先提出，经世界银行2018年3月统计，全球已实行碳价机制的国家由45个国家，其中，北欧国家碳价水平最高。欧洲国家的区域互联互通政策让各个国家可以出口剩余水电，可以解决能源分布不均的问题，与我国西气东输有着异曲同工的作用。未来，中国中深层地热发电计算成熟后也可以参考。前沿能源转型实践是多种能源同时供能，最大力度运用能源的一种实践。这些政策虽未直接作用于地热能，却间接支持了地热能的发展，增加了地热能运用率。

为更好適应现状，欧盟在2019年提出了一系列新政策。欧盟将建立一个负责在欧洲层面投资可再生能源项目，审核各项计划的参数，以及它们是否符合地热能项目发展的要求。除了建立新的治理政策和设定新的目标外，还对欧盟可再生能源项目的政策和监管框架进行了转型，主要政策有抑制上网电价、允许在技术方面分配财政支助、增加可再生能源在区域供热网络中的份额、将可再生能源发电商纳入电力市场，使其行为适应市场条件、支持技术研发、实施碳税等[16，17]。通过查阅《2020年欧洲地热市场报告》中地热发电装机容量与地热区域供暖系统的建设情况，更加确定了政策对地热能发展与利用的重要影响。

二、国内地热政策与利用现状

北京、天津、河北、山东等省市的地热储量特别丰富，具有当地开发和消费的明显优势。我国在雄安新区设立的地热能利用试点，雄县、安新市地热资源丰富;雄安新区周边的固安、永庆等地也有地热资源。近年来，出台了一系列鼓励地热能发展的政策，证实了我国对地热能的政策支持和重视程度正在逐渐加强。

我国于2006年颁布了《可再生能源法》，将地热能列入可再生能源之中，并搭建了推进可再生能源发展的框架，由国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。2011年，地热能被纳入“十二五”规划中，科学技术部提出：重点支持地热能的开发利用技术研发与转化应用。2013年发布《促进地热能开发利用的指导意见》确定地热能在节能减排、缓解我国能源资源压力上有着积极作用。2019 年国家发布了《中华人民共和国资源税法》，将地热资源税比照原矿征收。《国能发新能（2021）3号》文件中提出我国应“因地制宜”推广各类可再生能源。随后，发布《关于促进地热能开发利用的若干意见》规范政策措施：统筹规划浅层地热能项目资源开发布局、规范地热能开发利用项目备案或登记管理、简化地热能开发利用项目前期手续、建立对地热能开发利用项目的常态化监督检查机制和后评估制度、地热能开发利用项目的信息化管理、对地热能供暖项目给予财政支持。近日，更是出台了《建筑节能与可再生能源利用通用规范》规定我国从明年4月开始，强制进行建筑碳排放计算。

一系列的政策规划，对方便积极开发利用地热能、实现非化石能源目标、推进能源生产和消费革命、促进生态文明建设具有重要的现实意义和长远的战略意义。

三、对我国地热资源开发利用的建议

虽然国家已经针对地热资源开发利用颁布了相关政策，做了相应的部署。然而，我国地热相关政策与欧美国家相比过于宏观型，具体利用地热能时操作困难;我国地热能利用监督力度不足，存在各地不规范采热、过度采热、地层凹陷等一系列问题;地热能新型技术开发较慢，因为中国地热能供暖建设和发电起步较晚，各方面技术比较落后，需要投入大量的资金进行研究与研发开采技术;各地地热能具体储量和适宜利用方法与面积不详，地热能的勘探需要钻井，其耗资巨大且不一定会成功，导致没有企业愿意过多涉足;且我国地热能赋税较重，对地热供暖企业的持续经营有一定影响。

为解决这一系列问题，国家应明确相关财务激励与管理机制，因地制宜给出相关案例，解决实操困难的问题;建立全国联网数据库实施登记各地地热开采的相关信息同一管理监督，方便应对同类型突发状况;设立专项基金鼓励地热能勘探与中浅层地热的利用，支持有关地热的研发专题，如深层地热能开采技术、多种能源组合供能技术，将对环境影响降到最低，能量利用提到最佳。降低地热能赋税，以支持企业发展。

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