我国农村集体产权问题探究

摘要：本文通过对农村产权制度改革存在的问题深入剖析，借鉴和学习试点地区的经验和做法，对深化农村产权交易的监管制度提出意見和建议。

关键词：农村集体产权;交易制度;监管制度

一、问题的提出

2020年是我国全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，也是乡村振兴战略目标实施的关键之年，激活农村产权市场生产要素，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值，是落实农村产权制度改革的重要举措。要素的市场化配置能够优化城乡间的协调发展，而农村产权制度的完善则为要素的市场化配置提供了制度保障。发挥市场对资源配置的决定性作用，就要建立流转顺畅的农村产权交易机制，通过农村产权制度改革消除影响农村产权流转的障碍因素。

二、存在的现状

（一）农村集体产权管理定位模糊，管理主体认定不一致

从土地制度改革到农村土地承包责任制的成立再到民法典的颁布，农村基层组织先后经历了农业合作社、村民委员会、农村集体经济组织。对于农村集体资产的管理权，目前法律规定主要有：（1）《宪法》。《宪法》明确“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，集体经济组织有独立进行经济活动的自主权，意味着农村经济组织对集体资产享有管理权。（2）《村民委员会组织法》。《村民委员会组织法》规定由村民委员会依照法律对本村属于村民集体所有的土地和其他财产进行管理，但同时又要求村委会支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。（3）《中华人民共和国物权法》。《物权法》第59条规定农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有，第60条规定对于集体所有的不动产和动产分别由村集体经济组织或者村民委员会、村内集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织代表各该集体行使所有权。由于法律法规对农村集体资产的所有者、管理者的认定存在差别，导致农村集体经济组织和村委会在农村集体资产的管理上存在定位模糊。

（二）农村产权交易市场边界不清晰，交易监管主体不明确

目前各地区的农村产权交易市场建设主要以县域公共资源交易中心为主，延伸至各乡镇交易中心具体交易，而农村集体产权涉及的类别种类较多，在各县域政府及乡镇主管部门不统一，涉及农业农村局、林业草原局、自然资源局、财政局等行政主管部门，由于主导部门不同，审批流程不同，经营主体交易依据的法律法规不同，导致县乡公共资源交易中心的交易范围、市场覆盖、操作流程难以规范，与省、市、 县共建的交易平台系统难以统筹推进，运行机制不畅。农村产权交易市场一方面具有中介服务的性质，另一方面具有对农村集体资产资源交易监管的性质。在实践中，由于服务和监管两个方面的边界不清，对于集体资产的交易很难把握尺度，存在彼此之间越位、缺位的现象，容易出现“一管就死”或者“一放就乱”的现象。

（三）农村产权交易平台发展不均衡，资产资源盘活不顺畅

通过调研发现，各省农村集体产权交易发展水平不一，发展水平较好的地区主要分布在长江流域沿线和东部沿海省份，这些省份也是集体资产交易量较大的地方。就各省份农地流转比例来看，上海、江苏、北京、浙江等经济发达地区位于前列，西北部省份交易水平发展相对较差，省一级的农村产权交易所建立数量较少。

三、试点地区的经验与做法

（一）建立统一的农村产权交易平台

苏州市吴中区建成江苏省第一家农村集体资产监管交易服务平台，在此基础上，2015年苏州市开始全面铺开，并在市和县（区）分别设立农村产权交易平台，在镇（街道）设立农村产权交易服务窗口，实行市、区、镇三级协作联动，对包括但不限于土地承包经营权、使用权、固定资产、知识产权等农村产权，实行统一交易规则、统一交易鉴证、统一信息发布、统一收费标准、统一监督管理、统一平台建设的“六统一”管理模式，提供交易场地、信息发布、撮合交易、法律咨询、财务审计等服务。

（二）出台了系列交易政策文件

苏州市制定出台《苏州市农村产权流转交易管理暂行办法》、《苏州农村产权交易中心建设方案》，明确农村集体的资产应当进入市场公开流转交易，农村个人的由本人自主决定，同时明确相关农业农村、财政、审计等职能部门要负责定期对农村集体资金使用情况、资产流转交易情况进行专项检查和督查抽查，重点关注资产租赁未进平台、资产租赁超期、资产登记不准确、租金收缴不及时等问题，对隐瞒信息、暗箱操作、操纵交易等不正之风和腐败问题从严从重查处，保障市场正常规范运行。

（三）采用政府扶持、市场运作模式

苏州农村产权交易中心遵循政府扶持、市场化运作原则，政府先扶持引导规范，再由交易中心进行自主经营。为扶持农村产权的流转交易，交易中心对参与流转交易的集体经济组织和农民实行三年内减免相关服务费，并以政府购买服务的形式由财政予以补贴，但是对其他交易主体还是收取一定的相关费用。通过吸收、引入第三方机构，为农村集体资产交易各环节提供了服务，便于政府、群众对交易的价格、合同的制定、交易的调节进行更好的分析判断。

（四）利用互联网，形成大数据库监管

苏州市从 2015 年开始对镇、村两级集体资产全面清产核资工作，委托专业测绘机构，深入田间地头精准测绘资产分布图、资源分布图等电子资料，探索建立集体资产大数据库。在原有现场交易的基础上，苏州开始构建四级联动集体资产监管交易服务平台，集体资产交易由“市统筹、区监管、镇（街道）具体操作、村民广泛参与”，探索从立项申请到信息发布，从民主决策到竞价交易，从结果公布到合同登记，整个流程全部纳入平台进行网上管理。

四、结语

构建农村集体产权交易监管法律保障机制，明确农村集体经济法人地位、成立集体产权交易监督管理委员会、完善集体产权交易信息监管平台建设、建立集体产权交易的问责制度、依法规范政府对农村集体资产管理和监督的权力界限，推动农村集体资产财务管理公开化、制度化、规范化、信息化，切实维护农民合法权益，增加农民财产性收入，保障农民集体的合法权益。

参考文献：

[1]刘守英：《农地三权分置下的土地权利体系重构》[J]北京大学学报，2017，（3）.

[2]高圣平：《承包地三权分置的法律表达》[J]中国法学，2018，（4）.

[3]陈小君：《土地经营权的性质及其法制实现路径》[J]政治与法律，2018，（8）.

作者简介：田静婷（1982.3.9.—），女，汉族，博士，研究方向：经济法、土地法，西北政法大学经济法学院，710061，邮箱：tjt240243@163.com.

基金项目：陕西省教育厅青年创新团队项目《乡村振兴背景下农村宅基地使用权流转法律问题研究》（21JP131）.