对西部地区职业教育发展困境和管理体制改革的思考

摘要：随着国家新一轮西部大开发战略及职业教育东西合作的推进，西部地区职业教育将有更大作为和更多担当，同时也将面临更多挑战。为此，完善西部地区职业教育管理体制，对西部地区职业教育管理体制的创新与改革路径做出探索迫在眉睫。

关键词：职业教育;西部地区;管理体制;校企合作;职业教育集团化

一、引言

近年来，我国职业教育发展迅速。仅2018年全国普通高职 （专科） 院校招生数占普通本专科在校生总数40.05%，而2019年这一数字已经变成52.9%。在教育资源基础薄弱、人才匮乏的西部地区更是如此。职业教育在服务西部地区经济社会发展方面做出了积极贡献。作为民族地区，西部地区的职业教育因具有强烈的地域特征和民族特征，所以必须具有独特的教育管理体制，这种体制可以高效有序地推进西部地区社会经济跨越式发展。

二、职业教育体制改革发展历程

新中国成立以来，我国职业教育体制建设一共经历了三个阶段分别是：初步探索阶段、探索階段和全面建设阶段。

（一）初步探索阶段（1978年—1991年）

自高考制度恢复之后，随着国内高等院校的逐步发展，职业院校也逐渐开始设立。再加上1983年国务院批转的《关于加速高等教育的报告》中对高等专科学校审批办法的规定，更加促进了对职业教育相关政策的落实。

（二）探索阶段（1992年—1998年）

1992年召开的第四次全国高等教育工作会议第一次将我国原有的高等教育体制定性为“国家集中计划和政府直接管理的体制”。此次会议还第一次将高等教育体制概括为五个方面，即办学体制、管理体制、招生和毕业生就业制度、投资体制和管理体制。相应地，办学体制方面由政府包办高等教育改变成以政府办学为主，社会各界积极参与办学的新体制;在管理体制方面要求建立中央与省两级管理，其中以省级管理为主;在招生与毕业生就业体制方面提出要逐步扩大调节性招生计划，改变包当干部和国家统包统配制度;投入机制方面提出以国家财政投入为主，同时多渠道筹措教育经费;在管理体制方面要求适当引入竞争机制，对高校内部管理机构全面实现社会化。

（三）全面建设阶段（1999年以来）

1999年第三次全国教育工作会议发布的《中共中央国务院关于深化教育体制改革全面推进素质教育的决定》首次提出将责权逐步下放到省级政府和学校的建议。2002年国务院出台的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中明确提出要继续深化职业教育管理体制改革，建立并逐步完善在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制。

三、西部地区现行职业教育发展困境

（一）西部地区职业教育发展不平衡且不充分

不平衡主要表现为职业教育与普通教育发展不平衡：第一，办学规模与普通本科教育形成鲜明对比且阻力大;第二，办学水平方面，办学条件、师资水平和生源素质等方面与本科教育存在较大差距，特别是部分面向农村的职业教育，因生源下降面临着生存危机。不充分主要表现在：第一，对职业教育的认识不充分;第二，产教融合、校企合作、职业教育集团化办学条件不充分，相关体制不通畅;第三，职业教育服务国家重大战略的条件不充分。

（二）西部地区职业教育发展投入经费不足

第一，西部地区职业教育投入主体单一，主要依靠政府，缺乏社会各界力量的参与;第二，职业教育经费投入机制不健全，与本科教育投入相比，职业教育投入程度较低，与之差距较大，尤其是西部地区职业教育办学经费严重不足，办学条件落后，经费不足导致相关基础设施建设滞后;第三，对职业教育经费投入程度东西部地区区别明显，差异较大。

（三）西部地区职业教育发展质量低下

第一，生源差、学生基础薄弱，无法对知识进行较好地理解和吸收，创新水平低;第二，相关师资力量薄弱，教师学历普遍较低，缺乏双师型师资队伍;第三，教学条件差、教学手段落后;第四，相关院校办学定位不突出、无特色，严重缺乏竞争力;第五，对外沟通严重不足，产教融合、校企合作、职业教育集团化进程发展缓慢，成效不明显。

四、西部地区现行职业教育管理体制存在的问题

随着我国职业教育的发展，在管理体制方面，逐步建立了由中央到地方的职业教育联席会议制度和机构促进其高效发展。然而在实际办学中，由于观念等问题的存在，使得西部地区职业教育管理体制仍然存在许多弊端。

（一） 缺乏职前职后教育衔接体系，进一步深造阻碍大

一是西部地区还没有衔接职前职后教育的培训体系，相关政策还不成熟;

二是根据有关规定，我国高职毕业生可以报考本科以及攻读研究生。然而，由于职业教育没有学位，并且高职专升本正在试点，招生计划有限，仅有20%左右的考生有继续升学的机会，这些都成为学生进一步深造的阻碍。

（二） 职业教育管理体制分散，管理效率不高

我国职业教育管理体制最大的问题是条块分割，从国家层面，缺乏对这类院校的统一规范。一是管理上普高、成高、职高的分立程度较深，职业教育有地方办和行业办、企业办之分，地方政府和行业主管部门都承担着一定的管理职责，各自有一套相应的管理机构，存在相互协调管理的问题;二是目前我国教育行政部门对中等、职业技术教育、成人教育的管理，形成了相对独立的管理体制，各省市教委基本均分设了高教处、成教处、职教处等处室进行分管，三处各管自己事务，总体统筹协调能力不足，导致资源难以充分利用，不能形成整体优势，办学效益低;三是政府相关部门、经济、劳动部门、企业、用人单位和社会各方面如何参与管理都未有明确的政策规定;四是在职业教育办学主体多元化的社会条件下，西部地区非国有企业尚未有效地参与相关职业教育的培养中，具体表现在：政府及其有关部门缺乏对其办学行为的政策引导和政策扶持导致民办教育规模较小。

（三）相关立法不完善，投资经费不到位

自1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》实施至今，在取得一定成效的同时，依然存在不够完善之处，职业教育院校在办学过程中时常缺乏明确的法律约束和限制条款，容易滋生教学不规范、队伍良莠不齐、学校自立霸王条款等行为。同时，现今西部地区多数职业教育院校的经费主要依赖于国家政府和地方教育部门，一旦经费供给不及时，学校往往连日常运作都难以维持，更难说保证稳定的教学运行和较高的教学质量。自改革开放以来，我国教育投资呈现增长的趋势，但对职业教育的投资比例过低，就连职业教育经费中的政府拨款也严重不足，在西部地区这种现象更是严重。

（四）教学资源分布不均，专业设置脱离实际需求

我国教学资源大部分都集中在高校，职业院校的教学资源十分欠缺，社会上的职业教育机构缺乏监管，教学质量得不到保证，学历也难以得到认可。职业院校内的专业设置较为固定，常年没有变动，不少学校的一些招生专业甚至已经与当前社会背景和实际需求脱节，造成了教育教学资源的极大浪费。

（五）职业教育院校内部管理体制混乱，办事效率低下

职业教育在内部人才管理、教学管理、人事管理、财务管理、资产管理、后勤管理等方面存在着严重的管理人员和教师比例失衡、人才配置不合理、人事管理制度僵化、机构臃肿、相关规章制度不健全、不完善等问题。教学管理方面，对教师的资质考察不深入，没有确定的标准考核职业教育教师的教学水平以及科研能力，更缺乏对教师教学质量的不定期考核和有力监管，从而导致职业院校教学水平参差不齐，教学质量无法保证，学生毕业后学习能力和实践水平仍旧不达标的现象屡见不鲜。

五、发达国家职业教育管理体制案例借鉴和主要特点

（一）发达国家职业教育管理体制案例借鉴

1.德国：“双元制”职业教育管理体制

德国拥有完善的职业教育管理体系。一是对职业教育师资队伍的严格规范和要求，教师必须接受完整的正规大学教育、通过相应的职业教育资格考试、进入有资质的企业进行预备实习并通过国家考试后，才能获得职业教育教师资格。二是对于学生的培养同样有着严格的要求，以立法的形式规定了技术工作者必须经过系统的职业培训，并获得相应职业资格后才能上岗。

2.美国：“多元制”职业教育体制

美国职业教育体制以“多元制”为特点。“多”体现在两方面：一是教育主体多元化。由政府、学校、相关机构、团体、企业、个人等多方主体积极参与教育实施，根据市场需求灵活设定专业和授课内容，多方教育资源融合互利。二是职业教育经费渠道多元化。既有来自国家政府和地方政府的教育经费，也有来自企业、相关机构和个人等的经费赞助。

3. 英国：“三明治”职业教育体制

将职业教育和学历教育同等对待是英国职业教育的一大特色。英国的职业教育院校实行“三明治”式教学模式。即在校学生，第一年学习理论知识，第二年到企业实践实习，第三年再回到学校，进一步巩固和深化所学知识和实践经验。这种教学管理体制使学生可以更好地将理论基础和实践操作结合起来，有利于学生更好地运用所学理论知识解决实际问题，快速适应社会发展需求。

（二）发达国家职业教育管理体制主要特点

1.国家立法、观念重视

发达国家普遍对职业教育给予足够重视，并出台相关法律法规保障职业教育稳定发展，同时民众对于职业教育的接受度和认可度普遍较高。

2.经费渠道多元化

发达国家职业院校经费渠道多元化，不仅有来自国家和各级地方政府提供的专项经费支持，还有来自于合作办学企业、合作机构、社会团体和民间组织、个人等方面的经费支持。

3.办学主体多样化

在发达国家职业教育体系中，承担管理和教学任务的除了正规获批的职业院校和教育机构外，还有具有教育培训资质的企业、组织、社会团体，以及由私人成立经营的教育机构等，从而形成以国家办学为主，其他多种社会办学主体为辅，多方教育资源互利共通的职业教育体系。

4.专业、课程设置紧跟行业需求

发达国家职業教育的专业、课程设置具有很大灵活性，根据市场需求灵活调整专业设置、课程安排、人才培养方案，以保证培养出的学生是符合当前市场和企业实际需要的有用之才，使职业教育教学更具有针对性和实用性。

5.严格的教师管理规范体系

发达国家对职业教育专任教师有严格的规定，要求这些教师不仅要通过职业教育资格考试，进入有资质的企业进行实习，还需通过国家教育部门的考核，才能获得职业教育教师资格。这些严格规范和要求进一步提高了职业教育教学质量。

五、发达国家职业教育管理体制经验对我国西部地区职业教育管理体制改革的启示

（一）改变观念，加强立法

重视并大力发展职业教育，不应该只停留在国家层面的重视和政府部门的喊口号上，对职业教育与学术教育一视同仁。以《中华人民共和国职业教育法》为引领，立足现有法规政策，完善针对职业教育管理的法规细则，通过法律手段，体现国家和政府在职业教育发展和管理中的主导地位。

（二）大力发展多元化办学模式

根据西部地区职业院校自身的实际情况，充分推动校企合作、企业办学、学徒制等多元化的职业办学模式，充分发挥政府的主导作用，从国家层面明确校企合作的管理机构和层次，全面提高职业教育校企合作的利益关联，完善与职业教育相关的法律法规体系建设。

（三）加强对职业院校教师队伍的建设和管理

职业教育师资队伍的质量是保障职业教育质量的关键，对相关师资队伍的要求不能仅停留在要求通过教师资格考试，还必须要求具备企业工作经验资质和实践的工作经验。因此，应当建立完善的职业教育教师考核标准和继续教育制度，对教师的职业教育资质严格把关，同时为教师提供更多企业实习和对外交流的机会。

（四）深化职业教育管理体制改革

加强西部地区各级地方政府对职业教育重要性的认识。首先，鼓励企业积极参与职业教育工作，将职业院校办学经费渠道多元化，增强职业教育发展后劲;其次相关部门应明确企业在职业教育中的地位，通过法律对企业在职业教育中的各个方面的责任义务做出明确的规定;最后，深化职业教育内部管理体制。坚持从深化人事制度和分配制度改革入手，根据按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核等原则，有效配置职业院校师资队伍。

（五）完善经费投入机制，改善西部职业教育的发展环境

一是调整教育经费的投入结构，保证职业教育的财政性经费逐步增长;二是拓宽职业教育经费渠道，鼓励社会资本的投入，充实职业教育经费投入;三是鼓励投入主体的多元化，激发全社会参与职业教育办学的积极性。

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[5]牟晖，杨挺.我国职业教育管理体制改革研究综述[J]. 教育与职业，2009（27）.

基金项目：本文系青海省“十三五”教育科学规划项目“青海民族地区高等院校探究式学生自主学习能力培养与实践”（项目编号：19QJG61）的阶段性研究成果;

作者简介：韩素娟（1989-），女，青海海东人，讲师，从事微观经济分析研究