关于公立医院接受捐赠内部控制的思考

徐铃茜 杜 君 徐元元▲

1.国家癌症中心 国家肿瘤临床医学研究中心 中国医学科学院北京协和医学院肿瘤医院财务处，北京 100021；2.国家癌症中心 国家肿瘤临床医学研究中心 中国医学科学院北京协和医学院肿瘤医院科研处，北京 100021

随着医药卫生体制改革的不断推行及社会公益事业的不断发展，公立医院接受捐赠大幅增加。公立医院作为我国医疗卫生事业的主体，其接受社会捐赠不但能及时有效缓解医院防控物资紧缺的窘迫状况，更能为医疗服务可持续发展提供资金支撑[1-2]。

公立医院的捐赠事项作为紧急情况下的应急处理，具备物品种类繁杂、数量多、频次高、时间集中等特点。而紧急情况下公立医院的捐赠事宜也备受社会关注，接受捐赠作为公立医院内部控制的重点内容，是历年卫生健康委大型医院巡查、各类专项检查、审计的重点之一，捐赠事宜是否合法、捐赠制度是否完善、流程是否合规、如何账务处理等成为医院管理者亟待关注的问题。因此，本文从目前公立医院捐赠管理现状分析出发，梳理公立医院捐赠的相关制度，结合卫生医疗机构内部控制规范以卫生行业接受捐赠的相关规定，识别公立医院捐赠事宜的关键风险点，并从会计核算、监督以内部控制的角度，提出具体管控措施，便于政策制订者及实际操作者使用[3]。

1 公立医院接受捐赠现状分析

据调查显示，目前公立医院接受捐赠的主要形式是：现金、银行存款等货币性资产。据库晓峰、张雪在《对103 家公立医院接受捐赠情况的调查》文章中显示，目前，货币资金、医疗物资及医疗设备的捐赠成为捐赠的主要形式，同时，食品和日用品、商业保险等新型捐赠形式也成为特定时期的特殊捐赠形式出现在公立医院[4-6]。

公立医院接受捐赠主要用于自身医疗水平提升、基础设施条件的改善、科学研究水平的提高及医务人员专业素养的提升等方面，对医院的发展起着一定的支撑作用。但是，目前公立医院捐赠管理过程仍存在各种问题，主要表现为：捐赠来源单一，主要来源于医药企业的捐赠，容易滋生廉政风险；部分公立医院捐赠管理职责界定不清，互相推诿，无头或多头管理；捐赠制度不完善，无据可依；捐赠的流程不清晰，无章可循；捐赠关键管控点缺失，特别是对捐赠的预评估不足，导致经济风险的产生。

2 公立医院接受捐赠内部控制的风险点

大部分医院接受外界捐赠是非日常业务，因此，在接受捐赠的流程、制度建设、风险管控、账务处理等方面都不是很成熟，容易出现管控漏洞，接受捐赠作为医疗卫生行业“九不准”之一，医院应重点关注并提早对捐赠事项进行梳理和规范。

2.1 法律意识薄弱，存在越权公开募捐及接受捐赠主体不合规的风险

医院不具备发起公开募捐的主体资格，但医院可与具有公开募捐资格的慈善组织合作进行公开募捐，也可接受社会各界的主动公益捐赠[7-9]。情形紧迫的情况下，医疗物资短缺，医院容易出现为了救治病人向社会各界发起募捐活动的情况，是否存在越权公开募捐是需要注意的风险点之一。部分医院由于情况紧急存在由临床科室、职能部门主动调动社会资源获取更多社会捐赠的现象，出现捐赠程序简化，甚至出现部分部门私下接收物资的简化处理情况，捐赠程序的合规、合法性是需要注意的风险点之一。

2.2 利益关系错综复杂，容易滋生捐赠事项廉政风险

在实际工作中，为医院提供捐赠的提供方大部分为医院医疗物资、设备的长期供货商，与医院存在密切的经济利益关系。医院在接受捐赠时应仔细甄别捐赠协议是否存在利益挂钩的附加条款，判断捐赠事项的公益性和无偿性，是否存在附带后期采购、捐赠设备附带试剂销售、附带后期提供临床数据、统方等要求，是否存在供应商借“捐赠”事项对后期医疗行为、采购活动产生影响的可能性，捐赠的廉政风险是需要防范的重要风险点之一[10-14]。

2.3 制度不健全、流程不完善，存在的捐赠流程不合规的风险

接受捐赠作为医院的非常规业务，医院可能会疏于内部管控，存在以下问题：一是缺乏完善的捐赠物资管理办法，出现无制度可依的现象；二是未将捐赠事宜具体流程固定化，将捐赠作为特事特办的事项进行处理，无章可循；三是无捐赠事项的统筹管理和归口管理部门，缺乏关键管理部门的审核、把关，各节点管理部门之间职责划分不清，出现捐赠事项无部门管理或者多头管理的现象；四是未就捐赠事宜进行预评估或预评估工作机制不健全，导致事前风险评估缺失，风险不可控；五是未就捐赠事项签订捐赠协议，将捐赠双方权利义务约定清楚，造成后续管理不必要的麻烦；六是未及时向社会公开捐赠资金管理及使用情况，容易造成社会舆情风险，对医院产生负面影响[15]。

2.4 物资管控缺位，存在物资质量及管理风险

由于捐赠主体、捐赠渠道、捐赠形式的多样化，而医院具体负责的人员非专业人员，可能会出现以下具体风险点：未对捐赠物资按照使用标准进行验收，导致将未达到使用要求或者质量标准的物资（也可能出现非医疗物资）入库造成医疗风险；因前条原因入库的医疗物资因质量或者标准不达标，导致医院无法按照捐赠用途使用而导致已入库医疗物资资源浪费；未将捐赠物资纳入单位物资管理部门统一管理，导致物资管理部门混乱，出现多头管理现象；未建立清晰的入出库物资台账，与自有物资混淆管理，导致物资捐赠事项收发存不清晰，物资流向不清，不利于日后的日常监管、审计、监督检查等工作的开展；未严格按照捐赠协议预定用途使用、分配物资，甚至擅自改变捐赠用途，造成审计、法律风险；物资分配、分发不及时，造成物资浪费[16-18]。

2.5 财务管理混乱，存在财务管理风险

接受捐赠作为财务部门非经常性事项，财务管理的规范性值得关注，在财务方面主要存在以下几个方面风险点：捐赠物资未按照规定进行入出库管理，导致该部分物资形成账外账，有“小金库”管理风险；捐赠物资无发票等购买凭证，导致医院接受捐赠物资无据可依，造成入库价格估计失真或者按照名义价格入账导致入库物资价格反映不实；捐赠事项内部审批流程缺失，未履行“三重一大”集体决策，未按照规定进行捐赠事项的预评估，未签订捐赠协议；未按照政府会计制度要求进行账务处理及报表报送，导致账面反映不真实，例如：入库物资未按照核算要求区分资金来源、用途进行成本结转、会计口径不一、捐赠物资初始确认计量标准不统一、后续计量处理不当等；违规使用捐赠资金，对捐赠资金用途缺乏监管，出现捐赠资金用途改变甚至违反医疗行业“九不准”的事项发生[19]。

3 公立医院改进捐赠业务的管控措施

医院需要结合上述接受捐赠过程中可能面临的风险点，对接受捐赠行为及管理的全过程进行严格规范，强化内部控制、防范风险，提高捐赠资金及物资的使用效率。

3.1 加强内部控制制度建设，从根本上堵塞管理漏洞

接受捐赠是公立医院内部控制的重点内容。目前，公立医院接受捐赠资产内部控制的政策依据主要包括《医疗机构财务会计内部控制规定（试行）》（卫规财发〔2006〕227 号）、《行政事业单位内部控制规范(试行）》（财会〔2012〕21 号）、《公立医院内部控制管理办法》（国卫财务发〔2020〕31 号）、《加强医疗卫生行风建设“九不准”》等[20]。医院应从源头上防范风险，按照国家相关政策及要求，由院办公室协同参与部门共同制订或完善捐赠相关制度，对医院接受捐赠的的关键管控行为进行全流程规范，促进依法依规办事，从根本上堵塞管理漏洞，推进廉政建设，保障资金资产安全和使用有效。建议制度包含但不限于以下内容：一是明确接受捐赠的范围，仅能接受公益捐赠，不得涉及商业利益；二是明确捐赠事宜的业务流程及审议流程，使得捐赠事项统一管理、有章可循；三是明确按照规定用途使用，不得涉及不正当利益及违规事宜；四是明确接受捐赠主体，由单位统一接受并集中统一管理；五是明确捐赠事项中部门职责。一般由院办公室负责捐赠事项的统筹安排、捐赠事项必要性审核，资产管理部门负责捐赠物资是否符合准入标准及物资的入库出库管理等，审计部门审议捐赠行为是否合法、合规、自愿和无偿；财务部门复核内部流程的合规性及捐赠的财务统一管理，不设账外账和小金库；纪检部门负责捐赠行为的监督监察，包括是否涉及商业贿赂、不正当竞争等。

3.2 捋顺捐赠管理流程,确保捐赠流程合法合规

医院应按照国家相关规定事先固化捐赠事项的办理流程，确保程序的合法合规，以便快速高效的接受社会捐赠，紧急情况下，也可以有章可循地应对突发事件的发生，提高资源配置和使用效率，保障事业发展的目标。建议各公立医院按照实际情况，梳理接受社会捐赠的具体程序，经集体讨论决定后执行，流程制订需重点关注：一是审议捐赠事项的合法合规性，捐赠方在权利和义务中应保证财产来源合法，有处置权且为自愿行为；捐赠行为与医院不存在不正当利益关系、与其他供应商不存在不正当商业竞争。二是审议捐赠事项的必要性、可行性。相关部门应结合医院的实际需求评估接受捐赠事项是否必要、可行。三是双方权利义务约定清晰明了，医院可制订制式捐赠协议，明确捐赠要素，特别是对捐赠用途约定，另外需对必要声明的信息进行声明。捐赠程序一般包括以下几个步骤：明确牵头部门（负责日常管理）；捐赠事项预评估，对捐赠事项的合法合规性、可行性、必要性形成评估意见（评估风险）；集体决议，对是否接受捐赠进行集体决策；签订捐赠协议（事先制订规范合同文本）；办理入出库手续（重点关注物资验收）；根据捐赠协议及约定用途规范使用（做好台账登记）；按照财务要求进行账务处理及统计分析；及时主动进行信息公开；结余物资的处置；接受监督检查[21]。

3.3 加强物资管理，把好捐赠物资“入口关”

物资管理部门必须对受赠物资是否符合国家标准及医院使用要求进行严格审核和评估。重点关注：一是捐赠医用物资是否符合国家有关质量、环保标准及防护技术要求，通过查看捐赠物品的合格证、生产日期、生产企业资质及注册备案等相关质量管理资料，确保捐赠物资符合临床使用标准和要求。二是医院归口管理部门应根据职责明确分工，分门别类进行物资管理。货币资金由财务部门负责、资产及物资由资产管理部门负责、生活物品及食物由后勤部门或工会负责。三是捐赠物资单独设立捐赠台账进行入出库管理。各归口管理部门按捐赠物品种类、品名、捐赠人、使用用途建立多维度明细台账，便于日后分类管理，有特殊用途要求需单独详细标注，避免误发。四是物资分发应做好登记，有条件的情况下，需做到实名签收，直观反映物资流向，确保可追溯。严格按照捐赠协议约定用途使用，不能随意改变用途，避免日后可能带来的管理、审计、财务风险的产生[21-23]。

3.4 规范财务处理，为医院捐赠提供决策支持

财务部门作为捐赠业务的重要管理部门，参与捐赠业务的全过程。财务部门要重点关注：一是医院收到捐赠后，应按照国家相关要求，加强捐赠全流程的审核把关，捐赠相关资料应齐全无误，逐笔审核捐赠业务是否符合财务管理要求，并提出合理化建议。二是开具财政部门统一印制的公益事业捐赠票据。三是入账价值的确定，应严格按《政府会计基本准则》及《政府会计准则制度解释第3 号》相关要求，对于有捐赠发票的按照票面价值加运费等费用进行入账，对没有捐赠价格的，可按照评估价值、市场价格、名义金额等顺序依次确定，有确凿证据表明凭据（发票、报关单、有关协议）上注明的金额偏离同类或类似资产的市场价格大于30%的（高于30%或达不到其70%），应当以同类或类似资产的市场价格确定其成本。四是接受捐赠物资的会计处理应按照《政府会计准则制度解释第3 号》区分以下情况进行处理，取得按规定应上缴财政的货币资金捐赠，在“应缴财政款”科目核算；接受委托转赠的资产，在“受托代理资产”科目核算；除此之外，接受捐赠资产财务会计中收入在“其他收入/捐赠收入”科目核算，支出时按照捐赠物资不同使用形式计入“业务活动费用”“单位管理费用”“其他支出”科目，预算会计只在收到货币资金时计入“其他预算收入/捐赠预算收入”，支付货币资金时在“事业支出”“其他支出”科目核算。处置受赠资产取得的净收入按规定应上缴财政的，通过“应缴财政款”科目核算，纳入本单位预算管理的，通过“其他（预算）收入”科目核算。应特别注意，捐赠物资不得用于销售和作为职工福利发放[24-30]。

捐赠业务作为医院发展的重要业务，相关管理部门应高度重视，进一步熟悉国家政策法规，重点关注捐赠业务可能给医院带来的审计检查风险，以信息化为支撑，对关键环节加强内部控制建设，形成权责一致，制衡有效的内控体系，制订接受捐赠的规范和应急流程，加强人员培训，另外，总结经验教训，做好应急应对措施、制度建设及应急流程梳理，形成运行顺畅、执行有力的流程体系，保证在突发事件时能够快速响应、高效运行、合法合规。