环境规制与经济增长：基于“两控区”政策的实证研究

李国柱 ，李晓壮

（1．河北地质大学 经济学院，河北 石家庄 050031；2.河北地质大学 自然资源资产资本研究中心，河北 石家庄 050031）

近年来，中国经济由高速发展逐步转向高质量发展，环境保护与治理问题成为各领域关注的焦点。环境污染与可持续发展一直是全球面临的巨大挑战，人们在体会到经济、科技发展所带来的便利的同时，也感受到以牺牲生态环境换取经济发展是不可持续的。十九大报告中提出要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，其中打好污染防治攻坚战是实现全面小康的关键。要平衡和处理好发展与保护的关系，实现环境保护与经济发展的协同发展。20世纪90年代初期，中国粗放式生产、经济快速发展的同时，环境污染问题频发。以国家技术开发区为代表的产业集聚政策落实，导致产业园区内出现开发力度过大、产业结构性污染严重、资源配置过载等一系列问题。

1998年《酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案》发布，目的是切实改善“两控区”的环境质量。2016年，环境保护政策进入了密集时期，相继出台了《中华人民共和国环境保护税法（草案）》《控制污染物排放许可制实施方案》等，各地区也出台了配套污染防治政策。2017年新环保法强调了污染物排放超标行为的相关处罚。2018年推行的《中华人民共和国环境保护税法》实行了减税政策，即对排放污染物低于国家标准50%的企业，减半征收费用。各种环境规制政策的主要目的是减少污染，但在减少污染的同时会不会对经济增长造成影响呢？因此，为评估“两控区”政策的实证效果，本文拟采用双重差分法，就环境规制政策与产业聚集对经济增长的影响进行分析。

一、文献综述

继“两控区”政策出台以后，国内对其研究的文献探讨不多，大多集中在理论分析部分。“两控区”政策主要依靠对高污染、高耗能企业进行限产关停等手段，来控制污染物的排放量，从而达到污染防治的效果[1]。现阶段，对环境规制与经济增长的研究成果颇为丰富，但相关的研究结论却仍存在很大分歧。归纳来看，相关研究主要沿“遵循成本说”和“创新补偿说”两个角度展开。

“遵循成本说”认为，严苛的环境规制政策将会大大增加企业的成本，从而限制了企业技术创新方面的资金投入，不利于经济的增长。从微观层面来看，企业的净进口随着环境规制费用的增加而增加[2]，机器设备和人力资本投入也大大增加[3]，从而降低了企业利润和市场竞争力水平。从宏观层面来看，Gray分析了美国制造业1958年至1978年的数据，发现环境规制使得美国制造业生产率整体下降了30个百分点[4]。Cai等运用三重差分法研究发现，“两控区”政策会直接影响外资流入[5]。从产业层面来看，国外学者针对不同国家不同行业的环境规制政策进行了分析，认为由于环境规制增加了企业税收、管理费以及污染治理费用，加大了企业的压力，从而不利于经济的发展[6-7]。国内学者汤韵等发现“两控区”政策对降低酸雨、二氧化硫减排效果不佳，并且存在着区域经济发展不平衡的问题，阻碍经济环境协同发展[8]。从全要素生产率层面来看，环境规制将会改变一些行业生产要素的配比，环境规制的实施将会影响全要素生产率的提高[9]。

“创新补偿说”认为，合理适度的环境规制政策可以促使企业增强技术创新，降低生产成本，提高企业的竞争能力，促进经济的发展。波特提出了著名的“波特假说”[10]，基于“波特假说”，国外学者对美国制造业的数据进行了分析，认为环境规制政策增加了企业的科技研发费用，提高了生产率水平，促进了经济的发展[11-12]。国内大多数学者认为环境规制对经济增长存在着重要作用[13]。合理恰当的环境规制在一定程度上能够促进区域经济的增长[14]，改善污染问题[15]。还有一些学者分别从产业升级[10]和全要素生产率[16]等维度，研究得出由于环境规制政策促使的技术进步能够提高工业的全要素生产率，推进企业的产业转型，提高劳动生产率。高雪莲等考察“两控区”政策的实施对我国149个城市产业结构的影响效应，结果表明“两控区”政策存在区域异质性，其对东中部地区的产业结构升级具有正向的推动作用，但对西部地区存在明显的负向效应[17]。张冬洋利用1995—2008年上市公式数据进行研究，发现“两控区”环境规制政策可以显著提高企业的技术创新效应[18]。

纵观国内外研究，对“两控区”政策的相关文献进行系统梳理发现：第一，主要通过各种回归方法研究环境规制和经济增长之间的关系，但这些方法主要反映的是环境规制和经济增长之间的相关关系而不是因果关系。分析因果关系最理想的是通过随机实验，但随机实验在社会经济中很难实施。而自然实验几乎没有成本，说服力类似于随机实验，我国1998年颁布的《酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案》就是一类自然实验，由于实验的效果常需要一段时间才能显现出来，可以通过双重差分法克服各种外生条件造成的偏差影响，将“两控区”政策对总体社会经济发展的影响效应计算出来。第二，现有研究大多把环境规制政策与其他变量作为综合因素看待，没有考虑变量的内生性问题。第三，相关研究的结论存在歧义，一部分学者表明“两控区”政策虽然可以显著减少污染物排放，但却抑制经济增长，另一部分学者则持反对态度。

基于此，本文运用双重差分模型来考察“两控区”环境规制政策对经济增长的影响。主要贡献在于，在多种因素的共同作用下，分析“两控区”政策对经济增长的直接影响，能够较为精准地评价环境规制效果。同时，引入产业聚集度，揭示了产业聚集度与环境规制共同作用下中国经济的发展问题。

二、模型设定与变量说明

（一）模型设立

本文基于“两控区”政策，运用双重差分法来剔除“两控区”内外城市之间的相关系统差异及“两控区”政策实施前后随时间变化的其他潜在影响因素。双重差分法的实施包括设定实验组和对照组（treat）以及政策实施的前后时间（post）。其中，将实施“两控区”政策的城市设为实验组，未实施“两控区”政策的设为对照组。除了“两控区”政策对经济增长的影响外，还存在影响各地级市经济增长的其他因素，如各城市产业结构、固定资产投资总额以及外商直接投资总额等。因此，本文双重差分法的固定效应模型可设定为：

其中，i为中国各地级市，t为年份，ln IOit被解释变量为城市i在t时期的工业总产值对数的平方项。TCZi为“两控区”城市分组的虚拟变量，若城市i属于“两控区”城市，则TCZi=1；若城市i不属于“两控区”城市，TCZi=0。postt为实验期的虚拟变量，若t时期在1998年“两控区”政策实施前，则post=0；当t时期在1998年“两控区”政策实施后，则post=1。β0表示常数项，β1表示“两控区”政策交互项TCZ·ipostt乘积的系数，Xijt为各城市的其他控制变量，γ为各控制变量对经济发展的影响系数矩阵，δt和μi分别为各城市的时间效应和固定效应，εit为随机误差项。

（二）变量说明

被解释变量：由于“两控区”政策的实施主要关系到二氧化硫排放的相关企业，而工业一直以来是影响我国国民经济发展的重要产业，因此本文选取了1993—2017年258个城市当年的工业总产值来反映各城市的经济发展情况。

核心解释变量：TCZi·postt，用“两控区”城市分组的虚拟变量和实验期的虚拟变量的交互项来度量“两控区”政策实施的经济效应，交互项的系数β1用来具体衡量政策的实施对中国经济的影响。

控制变量：产业聚集度，采用Hoover[19]指数衡量产业聚集水平，其计算公式是两个比率的比值，分子是各城市制造业就业人数占全部产业就业人数的比重，分母是全国制造业人数占全部产业就业人数的比重。用Aggrei表示产业聚集度，Aggrei的值越大，则该城市的产业聚集度越大，否则，产业聚集度越小。

其他控制变量：第三产业结构（TIS），用服务业在国民经济中所占的比重表示；人口密度（DOP），反映各城市单位土地面积上的人口数据；教育发展水平（EDU），用各城市每年普通高等院校的在校学生数表示；固定资产投资总额（FAI），即各城市每年建造和购置固定资产的工作量以及相关费用的变化情况；科技研发投入（R&D），用各城市每年研究与试验发展经费内部支出表示。

（三）数据来源

本文主要使用两部分数据：一部分是国家环境保护局印发的《酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案》，该文件包括了酸雨控制区和二氧化硫控制区的城市名单；另一部分来源于1993—2017年《中国城市统计年鉴》和《中国统计年鉴》中各城市的具体数据。由于部分城市的数据缺失较多，所以最终确定样本量为258个地级以上的城市。其中，“两控区”内的城市有153个，包括酸雨控制区城市93个，二氧化硫控制区城市60个，“两控区”以外的城市有105个。对于1993—2017年中的缺失数据，用线性插补法进行填补。

（四）描述性统计

对模型进行双重差分之前，要对各变量进行描述统计分析，观察各变量值的变化情况。主要变量的描述统计分析如表1所示，工业总产值和固定资产投资额的标准差较大，说明各城市之间工业发展水平差距较大，固定资产投资差距也较大。人口密度的标准差较大，且存在着极端情况，最小值为3，最大值为11 564。因此，为了避免异方差，建模时对各变量取对数处理。

表1 主要变量描述统计分析

三、实证分析

（一）平行趋势检验

采用双重差分法一般须满足SUVTA假设和共同趋势假设。SUVTA假设是指政策干预只影响干预组，不会对控制组产生交互影响；共同趋势假设是指干预组个体如果没有接受干预，其结果的变动趋势将与控制组的变动趋势相同。“两控区”政策主要是为了控制二氧化硫和酸雨，不会对非两控区产生影响，因此不会产生外溢效应，SUVTA假定是成立的。共同趋势假定是否成立需要检验。

图1中选取了政策实施（1998年）前后各5年进行对比分析。可以看出在1998年之前的回归系数均在-2轴附近波动，1998年政策实施后一年的系数显著为负，之后从下一年开始又回到0附近波动。这说明实验组和控制组之间是可以比较的，满足平行趋势假定。

（二）两控区政策对经济增长的影响——整体视角

首先从整体研究“两控区”政策的实施对全国工业总产值的影响。“两控区”政策对工业总产值的影响如表2所示。

表2 “两控区”政策实施差异表

“两控区”政策前，控制组与实验组差异的估计值为7.952 0，P值为0.000 0，在1%显著性水平下显著，说明“两控区”政策内城市与政策外城市在工业总产值之间的差距是显著的。“两控区”政策颁布后控制组与实验组之间差异的估计值为9.422 0，相应的P值为0.000 0，在1%显著性水平下显著，说明“两控区”政策内城市与政策外城市在工业总产值之间的差距同样是显著的。上述结果的形成，究其原因是“两控区”政策中所包含的城市主要集中于东部以及中部沿海发达城市，西部不发达城市涉及较少。中国的经济发展一直存在着东部地区城市经济较为发达、西部地区经济相对落后、东西部经济差距较大的客观事实。所以，无论是“两控区”政策颁布之前还是政策颁布之后，政策内城市与政策外城市之间工业总产值均存在显著性差异。

表2最后一列所示，处理效应的系数估计值为1.470 0，相对应的P值为0.095 0，在10%显著性水平下显著，即“两控区”政策的实施不仅没有抑制经济增长，反而对“两控区”内城市经济增长起到了促进作用。

表3是加入控制变量后的估计结果。从表3可以发现，“两控区”城市分组的虚拟变量（TCZi）与实验期的虚拟变量（postt）的交互项——TCZ·post对工业总产值的影响为正，其值为2.543 0，在1%显著性水平下显著。产业聚集度（ln Aggre）对工业总产值的系数估计值为2.069 5，P值为0.000 0，在1%显著性水平下呈现显著正相关，说明产业聚集度对工业总产值具有一定的促进作用，即一个地区的产业聚集度越大，该地区的工业总产值也会越大。其他控制变量的影响均显著，其中人口密度、科技研发投入、教育水平以及固定资产投资总额与工业总产值显著正相关，而第三产业结构与工业总产值显著负相关。其中，固定资产形成总额对工业总产值的影响系数估计值为4.973 3，促进作用最为显著。

表3 “两控区”政策与产业聚集度对工业总产值的影响

“两控区”政策颁布以来，国家对二氧化硫排放的控制力度越来越大，要求高污染、高耗能的企业安装环保设备和三废过滤设备，加大了企业的生产成本。各企业主动或被动地改进生产技术并进行产品与技术创新，以此降低产品生产成本，提高行业内竞争力水平，从而增加企业的经济效益。综上可以看出，“两控区”政策除可以有效地降低二氧化硫的排放量外，还提高了工业企业的技术水平，促进了经济的发展。

（三）不同控制区（二氧化硫控制区、酸雨控制区）对经济增长的影响

二氧化硫控制区和酸雨控制区对工业总产值的影响如表4所示。从表4可以看出，TCZ与post的交互项对二氧化硫控制区和酸雨控制区的估计参数分别为21.625 0（1%显著性水平下显著）和26.724 0（1%显著性水平下显著），表明“两控区”政策中的二氧化硫控制区和酸雨控制区对工业总产值具有显著的促进作用。从系数上看二氧化硫控制区的经济促进作用小于酸雨控制区的经济促进作用。究其原因是，二氧化硫控制区中所包含的城市主要以工业生产加工为主，治理起来较为困难，二氧化硫污染的程度和治理难度要大于酸雨控制区的城市。

表4 二氧化硫控制区、酸雨控制区与产业聚集度对工业总产值的影响

从控制变量来看，对于二氧化硫控制区与酸雨控制区，产业聚集度分别呈现显著正相关和显著负相关。其原因和“两控区”政策划分的二氧化硫控制区与酸雨控制区的城市地理以及产业结构特点有着密切的关系。二氧化硫控制区和酸雨控制区模型中人口密度、科技研发投入、教育水平以及固定资产投资总额与工业总产值显著正相关，而第三产业结构与工业总产值显著负相关。

（四）区域异质性分析

针对中国各地区经济发展不平衡、地区差异性较大的特点，“两控区”政策的实施效果可能会存在一定差异。因此，将全国258个城市按东北地区、东部地区、中部地区和西部地区进行划分。其中东北地区城市有36个，东部地区城市有96个，中部地区城市有75个，西部地区城市有51个。

表5中，4个地区TCZ与post的交互项参数估计值分别为1.890 0（在5%显著性水平下显著）、1.419 0（在5%显著性水平下显著）、2.991 0（在1%显著性水平下显著）和1.364 9（在5%显著性水平下显著）。“两控区”政策的实施对各地区的经济增长影响差异较大，对中部地区促进效果最强、东部地区促进效果最小。

表5 “两控区”政策对不同地区工业总产值的影响

在控制变量中，产业聚集度对东北地区、东部地区和中部地区均有显著积极的促进作用，而对西部地区工业总产值影响不显著。同时，产业聚集度对经济的贡献率从东向西大体呈现逐渐减弱的趋势。东北地区是老工业基地，具有产业集聚的基础，东部地区经济发达、市场化程度高，对产业的吸引力强，集聚程度也较高。科技研发投入与固定资产投资总额对4个地区的工业总产值均有显著的促进作用，人口密度与东西部地区的工业总产值显著正相关，教育水平与东北和东部地区的工业总产值显著正相关，第三产业结构与东北、中、西部地区的工业总产值呈现显著的负相关。对于东北和东部地区的主要控制变量是固定资产投资总额，而对于中部和西部地区的主要控制变量是第三产业结构。

四、结论及建议

（一）改进环境规制政策手段，积极做好引导工作

“两控区”政策有效降低了二氧化硫排放量，使工业企业的技术水平得到一定提高，从而增加工业生产总值，促进了经济的发展。“两控区”政策的实施具有积极促进作用，但西部偏远地区的成效不是很显著，所以在环境的规制方面，要积极改进环境规制政策的手段，鼓励发展低耗能、低污染的企业，开发绿色清洁技术。同时，政府也要做好引导工作，从而保障环境规制政策的落实。

（二）设立环境规制的治理目标，因地制宜制定环境规制政策

“两控区”政策对酸雨控制区、二氧化硫控制区以及全国各地区的促进作用是存在差异的。东部和东北地区大多以加工制造业为主，对其环境规制政策要更为严苛。要从源头上进行治理，加强东北和东部地区的污染排放监控，加大绿色技术开发科研经费的使用。要加大对西部地区的科研技术支持，扩大对外开放的力度，促进经济的发展。

（三）增强产业聚集区的环境保护意识，加大三废污染的技术改造

产业聚集度对经济的影响存在着区域差异，其经济贡献率从东向西大体呈现逐渐减弱的趋势。产业聚集区是主要的二氧化硫排放源头，要坚持以预防为主的环境风险管理制度，增强产业聚集区的环境保护意识，提高污染治理的自觉性。同时，要重视环境规制政策机制的倒逼效果，迫使产业聚集区的企业积极进行技术的改造和创新。

（四）强化区域优势，增加创新创业项目的引进

无论从整体还是从“两控区”政策划分的城市或者4个地区分析，固定资产投资总额一直是主要的影响因素。地方政府除了要加大对固定资产投资力度外，还要着力发展区域优势，吸引创新创业项目的引进。