水泥常态化错峰生产政策解读

李琛

（中国水泥协会，北京 100035）

1 污染防治推动行业生态文明建设

2020 年12 月21 日，工业和信息化部、生态环境部联合印发了《关于进一步做好水泥常态化错峰生产的通知》（工信部联原〔2020〕201 号）（以下简称《通知》）。 该通知是对《工业和信息化部 环境保护部关于进一步做好水泥错峰生产的通知》（工信部联原〔2016〕351 号）的延续和加强，旨在通过明确导向的产业政策形成水泥常态化错峰生产机制，成为水泥行业防治污染、推进生态文明建设、化解产能严重过剩矛盾、提前实现碳达峰的“助推器”。

该《通知》内容共分七个部分：一是提高政治站位，强化责任担当；二是因时因地制宜，精准施策安排好错峰生产；三是统筹协调谋划，处理好错峰生产和经营管理的关系；四是加强部门协调，加大环保监督检查力度；五是发挥协会作用，开展行业自律；六是强化舆论引导，营造良好氛围环境；七是认真总结经验，夯实错峰生产常态化机制。

错峰生产率先发端于水泥行业， 从发展过程来看可分为四个阶段。

第一阶段是试点示范阶段。为了缓解水泥产能严重过剩矛盾，同时避免大气污染叠加，2014 年全国“两会”期间，18 位政协委员联名提交《关于促进构建北方四省一区（黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北）水泥和采暖错峰生产协调机制的构想》的提案，提出在秋冬季采暖期间统一停止水泥窑熟料烧成工序的生产，与供暖锅炉进行错峰防止污染物排放叠加的建议。 为落实领导要求和回复提案，工业和信息化部会同中国水泥协会和媒体等开展调研，提出“舆论推动、政府引导、协会协调、先行试点”原则。 同年10 月，新疆自治区和兵团的经信、环保部门联合印发《关于实行水泥错峰生产有关要求的通知》，新疆率先成为试点地区。 后来北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南等省市也主动加入试点。

2015 年工业和信息化部、 生态环境部联合印发《关于在北方采暖区全面试行冬季水泥错峰生产的通知》（工信部联原函〔2015〕542 号），决定在北方地区2015~2016 年采暖季全面试行水泥错峰生产。企业因产能严重过剩而根据市场规律自发停窑限产的市场化行为，首次在政府支持和引导下以水泥错峰生产的形式展开。中国水泥协会在工业和信息化部指导下，配套制订了《水泥企业错峰生产自律公约》范本，通过强化行业自律诚信，贯彻落实水泥错峰生产试点任务。

第二阶段是全面实施阶段。 在总结试点经验的基础上，2016 年 《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）将错峰生产作为压减水泥过剩产能的重要手段，要求“在采暖地区的采暖期全面试行水泥熟料（含利用电石渣） 错峰生产”“其他地区水泥熟料装置在春节期间和酷暑伏天也应错峰生产”。国务院首次将错峰生产作为压减过剩产能的产业政策予以支持鼓励。 同年，工业和信息化部联合生态环境部发布《关于进一步做好水泥错峰生产的通知》（工信部联原〔2016〕351 号）， 部署 2016~2020 年错峰生产工作，北方地区全面实施水泥错峰生产，南方地区试行，当年错峰生产区域内大气质量明显改善， 水泥行业扭亏为盈，为错峰生产工作常态化奠定基础。

2017 年水泥错峰生产工作进一步得到京津冀及周边地区大气污染防治领导小组的肯定， 写入《京津冀及周边地区2017 年大气污染防治工作方案》（环大气〔2017〕29 号）和《京津冀及周边地区2017~2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2017〕110 号），工业和信息化部办公厅和生态环境部办公厅印发《关于“2+26”城市部分工业行业2017~2018 年秋冬季开展错峰生产的通知》（工信厅联原函〔2017〕602 号），北方地区全面实施水泥错峰生产，南方地区试行。

第三阶段是推广应用阶段。 2018 年6 月，《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出“重点区域采暖季节对重点行业企业实施错峰生产”。《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（国发〔2018〕22 号）提出“加大秋冬季工业企业生产调控力度，各地针对钢铁、建材、焦化、铸造、有色、化工等高排放行业，制定错峰生产方案，实施差别化管理”“要将错峰生产方案细化到企业生产线、工序和设备，载入排污许可证”“企业未按期完成治理改造任务的， 一并纳入当地错峰生产方案， 实施停产”“属于《产业结构调整指导目录》限制类的，要提高错峰限产比例或实施停产”。

《京津冀及周边地区2018-2019 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2018〕100号）、《汾渭平原2018-2019 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2018〕132 号）、《长三角地区2018-2019 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2018〕140 号）等文件，明确要求各地因地制宜实施工业企业错峰生产。错峰生产政策进一步夯实，并扩大到了建材、钢铁、焦化、有色、铸造、化工等行业。

第四阶段是常态化错峰阶段。 2020 年12 月，工业和信息化部、生态环境部联合印发《关于进一步做好水泥常态化错峰生产的通知》（工信部联原〔2020〕201 号），充分肯定了水泥错峰生产的经济、环境和社会效益，并在工信部联原〔2016〕351 号文件基础上，提出了“常态化”概念，保障了今后较长时期内水泥错峰生产政策的一致性、连贯性和稳妥有序实施。

2020 年工业和信息化部牵头组织开展重点工业行业综合督查检查，水泥错峰生产首次被列为淘汰落后和化解过剩产能督查检查工作要点，这标志着水泥错峰生产与产能减量置换政策一样成为淘汰落后和化解过剩产能的有效产业政策调控手段，并在今后全国督查检查工作中成为常规项目。

“十三五”期间，水泥错峰生产得到全面推行，有效缓解了水泥产能严重过剩矛盾，推动了行业供给侧结构性改革，减少了大气污染物排放，取得了明显的经济、环境和社会效益。 错峰生产成为水泥行业推进生态文明建设、化解产能严重过剩矛盾和做好碳达峰、碳中和的有效政策措施。

2 错峰生产推进供给侧结构性改革

当前，水泥产能严重过剩的结构性矛盾依然存在，大气污染防治攻坚战任务依然艰巨。 我国正处在实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。全行业要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，适应水泥常态化错峰生产要求，巩固去产能成果。 以科学谋划、分类指导、差异管控、 落实责任为水泥常态化错峰生产的原则，以加强绩效分级和区域联动为重点，合理缩短水泥熟料装置运转时间， 达到有效压减过剩产能、避免水泥熟料生产排放与取暖污染排放叠加以及减轻采暖期大气污染的目的，坚持以深化供给侧结构性改革为主线，推进行业高质量、可持续发展。

3 把生态文明建设融入传统产业发展全过程

3.1 立足我国生态文明建设的时代背景

“污染防治”是生态文明建设的重要内容，从“十三五”提出的“坚决打好污染防治攻坚战”到“十四五”的“深入打好污染防治攻坚战”，污染防治力度不断加大。 错峰生产作为水泥行业有效减轻采暖期大气污染的措施，应予以坚持，不能松懈。据统计，水泥行业依靠错峰生产政策，“十三五” 期间减排二氧化碳 15.3 亿 t，二氧化硫 5.34 万 t，氮氧化物 196.1 万t，颗粒物 2.61 万 t，节约煤炭 1 亿余吨，巩固了去产能成效和碳减排效果。水泥行业在“十三五”向“十四五” 过渡期间碳排放有逐渐达到峰值的趋势。 预计“十四五”时期在继续压减产能、淘汰落后和巩固去产能的基础上，水泥行业可提前实现碳达峰。在东北地区、蒙宁陕晋鲁豫、京津冀及周边、汾渭平原，水泥错峰生产避免了熟料生产排放与秋冬季燃煤锅炉供暖期间的污染排放叠加， 缓解了雾霾带来的环境压力。 尤其是在长三角地区和京津冀及周边连接区的山东、河南等地区，具有水泥产能布局集中、产能产量大、基础排放量大、能源和产业结构性问题突出、以公路运输为主等特点， 单靠特别限值排放的常规环保法规约束难以实现整个区域空气质量的加速明显改善，因此由当地政府部门和协会组织配合，协调企业在秋冬季采暖期错峰生产的基础上， 增加了在雨季汛期、 酷暑伏天、 重大活动期间的错峰生产安排，污染防治效果明显，有利于加快形成生态文明建设和生态环境保护制度体系。

3.2 顺应了有效化解产能严重过剩的行业呼声

当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段， 新一轮科技革命和产业变革持续深化，产业发展面临的内外部环境发生了深刻变化。 “十三五”期间，一方面水泥行业取得了较好成绩，效益好转，销售利润率高于工业平均水平，利润总额稳增长。但另一方面，国内水泥行业正处于转型期，国际政治经济形势异常复杂严峻，国内经济下行压力明显加大，总体上水泥产能严重过剩的结构性矛盾依然存在。 错峰生产是调节产量的政策工具，对保障企业有足够的投资能力支撑加大科技创新力度、加快过剩产能出清、 加强淘汰落后产能等尤为重要。通过严禁新增产能、淘汰落后产能、推行错峰生产、推进联合重组和严肃减量置换，水泥错峰生产化解过剩产能的效果尤为突出。

3.3 体现了水泥行业供给侧结构性改革的内容和要求

水泥是重要的基础原材料，对国民经济和社会发展有着重要的战略保障作用。 作为传统行业，水泥行业也是资源综合利用和生态文明建设的重点行业。 水泥行业加大供给侧结构性改革，对于抗震救灾、防洪防汛、工程灾难抢险、边防沿海沿江重要工程、建筑设施供应链稳定等有着重要影响。 错峰生产落实了供给侧结构性改革“去产能”的任务，真实有效地化解了产能严重过剩矛盾，为行业效益稳增长创造了条件。 错峰生产政策使得水泥市场逐渐形成了供需动态平衡，熟料和水泥平均价格逐步实现了理性回归，我国水泥价格与发达国家平均价格（80～100 美元/t）的差距缩小到 15～20 美元/t。

行业效益转好，企业才有条件逐年加大在环境保护、现代物流、智能化建设、科技创新、强链补链等方面的投资，加快行业高质量发展步伐。据统计，2019～2020 年开工的水泥重大关键项目，包括新材料等产业链强链补链项目、智能化、绿色化、服务化、高端化技术改造项目超过200 个，总投资额约590 亿元，超过2016 年全行业利润。 由于行业效益稳增长，在2020 年疫情和汛情叠加的情况下，水泥行业完成了“六稳”工作，落实了“六保”任务。

水泥产品属于“重载短腿”产品，矿山资源全部来源于国内，除少量特种水泥出口外，通用水泥产品基本是国内市场，关键设备已经国产化，错峰生产的政策红利保障了水泥行业“内循环经济”体系的畅通，助推行业供给侧结构性改革。

错峰生产政策从制修订到贯彻落实的成功，离不开政府搭台、企业唱戏和协会助力。 今后水泥常态化错峰生产将继续在政府政策引导、 企业落实、行业自律、协会协调的共同努力下，实现环境效益、社会效益和经济效益等多方面共赢。