公众参与城乡规划管理存在的问题与对策

贾玉娇，李卓然

（山东建筑大学城规学院，山东 济南 250101）

1 公众参与概述

1.1 公众参与城乡规划管理的相关研究

1947年，英国最早出现了有关城乡规划管理中的公众参与理论[1]。1962年，鲍尔·戴维多夫提出了“倡导规划”理论，认为规划师应该站在社会底层人士的角度规划城市[2]。与国外相比，我国城乡规划管理中的公众参与工作开展时间较晚，而且实施不到位，并且主要集中在与公众利益紧密相关的领域，例如城乡规划建设、资源利用、环境保护等。随着“民主参与”“以人为本”等理念的兴起，社会大众普遍接受和认可了公众参与规划管理工作的作用。《城市规划编制办法》明确要求编制城市规划应当坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则[3]。

随着我国法制建设的不断发展、完善和成熟，公众参与作为一种民主理念，协调了目前社会经济分层、各方利益介入、公众需求多样化等突出问题。“公众参与”就是除了城乡规划相关部门以外的个人或组织按照相关法律法规参与到城乡规划管理的各个环节中[4]。公众有权利对规划管理工作进行认识了解，并参与到规划编制的各个环节中，监督规划管理工作的组织实施。

1.2 公众参与城乡规划管理的作用

改革开放以来，公众参与城乡规划管理工作已实施多年并发挥了十分重要的作用，城乡规划管理工作变得更加高效、清晰、透明。公众参与不仅架起了政府与群众沟通交流的桥梁，而且有助于规划管理工作更加科学有效地进行。

1）公众参与可提升决策的科学性 一直以来，我国城乡规划管理工作都是由政府有关领导或规划部门的设计人员决策完成，由于扮演的社会角色不同和所学专业的限制，相关从业人员在负责规划管理工作时不够细化，无法保证所有决策都是科学有效的。这时，公众积极参与到规划管理工作中来，既能解决这一问题，又可实现城乡规划管理工作的低成本、高时效。积极发挥公众在城乡规划管理决策中的作用，不仅能够合理规避城乡规划管理工作中可能出现的负面影响，还可以提升决策的科学性、可操作性。

2）公众参与可体现政策的民主性 一个地区的城乡规划管理涉及社会、经济、环境、资源等方面工作，这些都直接关系到群众的切身利益。因此，让公众广泛地参与进来，将个人利益与具体的城乡规划管理密切联系，可有效提高公众的认识和理解能力，既能够促进城乡规划管理工作科学合理地实施，又能够体现其民主性。

3）公众参与可维护社会公共利益 从工作性质来讲，城乡规划管理工作是一种政府行为，即由政府主导，集中人力、物力、财力对城乡进行规划。城乡规划管理工作与公共利益密切相关，政府需要维护多方利益，使各方利益均衡发展。采取公众参与其中的方式，既可使公众对自身的合法权益有清晰明确的认识，又可使公众维护其公共利益不受侵害。

2 公众参与城乡规划管理存在的问题

在我国，公众参与城乡规划管理工作仍存在一定的局限性，影响城乡规划的编制、实施与管理。为了更好地发挥公众在城乡规划管理中的作用与价值，需要对公众参与城乡规划管理的相关问题进行深入思考。

2.1 公众参与城乡规划管理的意识淡薄

我国公众参与城乡规划管理工作已开展多年，也制定了一些法律法规指导和保障公众参与城乡规划管理工作，但是公众主动参与的意识仍然淡薄，大多数情况下属于被动参与。而且由于公众参与层次与范围的片面性，也不能代表全部公众的想法和要求。还有一些群众虽然参与了城乡规划管理工作，但是没有充分认识城乡规划管理工作对自身利益的影响，在征求意见的过程中没有进行深入透彻的思考和分析就随意提出一些意见和建议，导致公众参与城乡规划管理工作的效果不尽如人意。

2.2 公众参与城乡规划管理的制度缺乏

现阶段，听证制度是我国公众参与城乡规划管理的重要制度，公众主要是通过听证参与城乡规划管理。然而，在实际城乡规划管理工作中，公众只能被动了解相关内容和行业动态，听证制度已经成为一种形式。而且很多听证会在咨询形式和咨询内容上缺乏规范性与统一的标准。即使有部分公众对公布的城乡规划内容提出了自己的诉求和建议，也没有途径知道政府或规划部门是否回应、如何回应。总体来说，目前我国公众参与城乡规划管理工作的相关制度还不够完善与成熟，尤其缺乏反馈机制，严重影响公众参与城乡规划管理重要作用的发挥。

2.3 公众参与城乡规划管理的渠道不畅

目前，我国公众参与城乡规划管理工作的一般流程是，先通过城乡规划部门公示等途径获取信息，然后城乡规划部门的工作人员再通过口头问答或书面交流的形式向公众征求意见和建议。这种公众参与的渠道过于单一，而且大部分情况下征集完信息后政府部门或规划人员未与公众进行深入的交流和互动，收效甚微。一直以来的政府主导模式导致公众参与城乡规划管理的成效不佳，所以城乡规划部门也没有专门的机构对公众提供的意见和建议进行收集和分类整理，导致公众参与城乡规划管理工作的渠道不畅。长此以往，城乡规划部门收集不到公众对于规划内容的反馈，容易造成重大失误。公众参与规划管理的作用也无法充分发挥。

3 促进公众参与城乡规划管理的对策

随着民主化进程的加快，在城乡规划管理工作中，公众参与越来越受重视。但由于公众参与意识淡薄、相关制度缺乏、参与途径单一等问题，其作用尚未得到充分发挥。因此，有必要针对这些问题提出对策，提高公众参与城乡规划管理的积极性与高效性。

3.1 提高公众参与城乡规划管理的意识

提高公众参与城乡规划管理的积极性与高效性，就必须提高公众的参与意识，增强公众的参与能力，否则公众参与的局限性将会制约城乡规划管理工作的开展。

1）加强城乡规划知识的科普和宣传 政府和规划部门通过推广城乡规划管理方面的知识，吸引公众对城乡规划内容的兴趣，提高公众参与城乡规划管理的意识。在网络发达的今天，城乡规划部门可以通过网络直播、规划展览、专家座谈等途径对公众进行知识传播，帮助公众充分理解城乡规划管理的内涵及相关工作流程等，提高公众参与城乡规划管理的意识与水平。

2）加强对公众的教育和引导 城乡规划部门要帮助公众意识到城乡规划管理是一项公众政策，是与自身利益密切相关的事情，大力培养公众的参与意识，将公众的主动性和积极性充分调动起来，从而吸引更多的人参与到城乡规划管理中来。这不仅能够保证城乡规划管理工作的高效实施，也是保障公众权利的重要举措。

3.2 完善公众参与城乡规划管理制度

为提高公众参与城乡规划管理的积极性与高效性，必须建立健全公众参与规划管理的法律法规，为公众参与城乡规划管理提供制度保障。我国目前的城乡规划管理工作中，公众参与还不是重点。公众参与城乡规划管理的形式、流程、范畴等还没有法律依据。将公众参与城乡规划管理纳入相关法律体系当中，是保证公众参与城乡规划管理合法化的关键，也是完善城乡规划管理工作的重要环节。

政府和规划部门要根据城乡规划管理的特点，进一步改善城乡规划听证制度。在“互联网+”背景下，要顺应时代发展需要，积极探索听证会的新形式，例如开展网上直播听证、网络新闻发布会等，并根据实际情况，灵活选择形式，使听证制度落到实处，真正成为公众参与城乡规划管理的重要制度保障，提高城乡规划管理工作的透明度。

3.3 拓展公众参与城乡规划管理的渠道

为提高公众参与城乡规划管理的积极性与高效性，必须拓宽公众参与城乡规划管理的途径，才能吸引更多的公众积极主动参与城乡规划管理工作。规划部门可以利用官方网站、微博、微信等网络平台，将城乡规划信息连续完整地展示出来，并与公众进行积极互动，认真听取意见和建议，使公众切实参与到城乡规划的组织编制、实施、管理等各环节。

由于公众获取城乡规划管理的信息不同，参与程度不同，所以公众参与的效果也会有所不同。在征求公众意见时，城乡规划部门应当不断拓展公众参与的形式，为公众参与城乡规划提供有利条件，接收更多的意见和想法，切实推动公众参与的高效性。

4 结语

随着城乡关系的深刻变革，城乡规划管理工作面临新的挑战。公众参与作为城乡规划管理的重要组成部分，发挥的作用越来越重要。公众参与到城乡规划管理工作中，不仅能够提升决策的科学性、弥补城乡规划管理工作的漏洞，还可以体现决策的民主性，维护社会各方利益。政府和城乡规划部门要进一步提高对公众参与城乡规划管理工作重要性的认识，充分调动公众参与的积极性和高效性。针对公众参与意识淡薄、制度缺乏和渠道不畅等问题，应采取提高公众参与意识、建立健全相关法律法规、拓展公众参与渠道等应对策略，使城乡规划管理工作更具科学性和可操作性，促进城乡建设的可持续发展。