存量工业用地更新规划管理对策研究——以杭州市为例

朱韵涵

（山东建筑大学建筑城规学院，山东 济南 250101）

0 引言

存量规划诞生于增量开发难以为继的城市发展阶段，实质上是一种城市更新的手段。在我国，存量规划不仅与旧区提升改造相契合，也与城市高品质发展相适应。在全球价值链的外部动力驱使下，产业城市化现象往往在产业空间与城市其他功能区之间存在正向反馈，但随着城市规模的不断扩大，低效率的存量工业用地逐渐产生阻碍城市发展的经济利益博弈负外部性效应。如何利用并有效引导存量工业用地转型是大城市发展中必须解决的难题。本文在分析存量工业用地更新需求与困境的基础上，以杭州市为例，研究并梳理地方的探索与实践。

1 不同视角下存量工业用地更新的需求分析

1.1 制度经济学视角

区别于传统以新古典经济学视角分析基于市场交易的供求关系和价格机制研究的存量工业用地更新，制度经济学的核心是降低交易成本，其中包含存量工业用地产权关系转变的制度成本。相对于纯粹追逐经济的市场主体，政府的行动目标更多元，在尽可能降低交易费用的同时，横向上实现社会利益最大化，纵向上平衡城市发展的短期利益与长期利益。

同时，正式制度下往往会出现存量用地的更新需求与增量时代发育而来的管理体制、制度框架的错配现象，即存量工业用地产权模糊带来高昂的产权转移制度成本。因此，摈弃增量规划的思维尤为重要，从空间规划转向政策制度的优化是关键，通过制度创新来疏解过高的土地发展权交易门槛是手段。

1.2 多维门槛效应视角

门槛效应视角从分析工业用地利用效率与不同发展阶段的人均收入、非农就业、非农产业等是否存在线性关系出发，假设可能存在的拐点值。研究表明，增量规划时期，工业用地投入对经济增长的贡献逐步提升，但当非农产业发展与对外开放水平提高时，工业用地投入对经济增长会出现先升后降的态势。随着非农就业水平变化，工业用地投入对经济增长的贡献下降，则需要转变要素驱动的发展方式，寻求投资驱动或创新驱动等新动力。因此，存量工业用地更新需求是随着生产力与生产关系不断优化而产生的，是社会经济发展到后工业化时期的规划配置规则。

2 当前存量工业用地更新的困境

2.1 非正式更新中的产权制度困境

为了规避产权界限从模糊走向清晰而产生的巨大交易成本，越来越多的存量工业用地，尤其是存量划拨工业用地采取了非正式更新的模式。由于土地产权的特殊性，即土地利用规划会限制土地使用权和开发权，而国家政策则会影响土地出租及收益权，政府可以强制性限制个体进行地块的交易。同时，由于取得的无偿性，国家赋予存量划拨工业用地权利的范围也很狭窄，对土地使用及流转所规定的条件也堪称苛刻。当存量工业用地亟需更新时，土地由于功能优化或改变而带来增值收益，多元主体的收益分配规则成为关键。

2.2 去工业化与再工业化并存的探索困境

在金融危机之前，我国大城市普遍倡导将与传统制造产业相关的工业用地迁出来发展服务性产业。但随着周期性金融风暴的震荡，完全去工业化的城市发展是难以为继的，于是出现了“去工业化”与“再工业化”并存的状态。

一方面，我国大城市仍处于工业化发展的中后期阶段，完全脱离制造业将导致城市发展内生动力不足，而实现功能优化与空间配置的地方性差异不可忽略；另一方面，在“退2进2.5”的存量工业用地再工业化的更新中，盲目搭载5G与新基建的风口，不利于存量工业用地的提优更新。存量工业用地更新处在两者并存的状态下，会出现企业自身的更新方向抉择困难与政府战略意志判断失误等问题。

2.3 规划技术与程序性滞后的困境

用地分类的弹性不足以及单一功能用地标准分配的僵化，造成了土地出让后用地性质动态变更管理的不便。前者由于土地功能获取途径只能由大类-中类-小类的单向用地分级，即使控制性详细规划增加了部分用地兼容控制，还是会产生工业用地，包括研发总部类工业都只存在于M类中的现象；后者由于单一土地用途对应单一建筑功能的用地分类标准程序，存在工业用地用途和变更建筑功能并不完全对应的矛盾，容易造成规划与其他部门间产权性质确权冲突。两者使得存量工业用地更新的制度成本上升与技术操作的难度加大。

3 杭州市存量工业用地更新的探索

3.1 创新用地分类，引领后工业化转型可持续发展

2014年，杭州市发布的《关于规范创新型产业用地管理的实施意见》中提出创新型产业用地（M创），包括文化创意、信息软件等产业。并在2019年深化了《意见》，发布了《关于进一步规范全市创新型产业用地管理的意见》，明确创新型产业用地容积率原则上不低于3.0，且除特殊项目外，“M创”均采用“先租后让”的弹性供地制度。鼓励存量工业用地向创新产业用地转型是土地利用提质增效、环境品质改善提升和空间结构调整优化的可行途径之一，也是推动由工业化向后工业化转型的持续发展的驱动力之一。

3.2 编制产业单元规划

杭州市于2019年启动《杭州市工业用地和产业单元空间布局规划》的编制工作，其实早在2013年西湖区就通过分区规划全面落实产业发展单元，建立产业发展单元，通过建立评估机制，允许企业在一定条件下临时功能改变和转型升级等，引导企业在制度框架下，在地块规划引导功能和指标控制范围内有序进行转型升级。

在指标设置上进行动态的规划管理，达到对用地规划指标刚性与弹性分类、并行调控的目的，将其分解成规划刚性可控和受市场波动弹性影响的两类指标，预设不同指标区间以适应不同需求，企业可根据实际投资强度和需求灵活选择，体现了主体“行动”对制度“结构”的能动作用。

3.3 搭建“读地云”技术平台，赋能数字管理

2019年，杭州全面实施“新制造业计划”，在保证“去工业化”产业升级的状态同时，实现“再工业化”的新路径。并于新冠肺炎疫情期间推出“云上供地”的“读地云”技术平台，展示全市产业用地空间布局及年度可供的工业用地、商服用地、创新型产业用地，同时在线查看相关地块的坐落、区位优势、周边配套、技术指标等具体情况。“读地云”技术平台支撑存量工业用地高效利用：①使土地与项目实现无障碍对接，消解由于土地信息透明度不高引起的供地障碍；②先竞地价，达到地价上限后，竞税收，通过竞争推动工业用地出让新模式；③缓解疫情对工业用地出让的影响，实现了工业用地“不见面”出让。

4 结语

杭州市存量工业用地更新对策是基于服务型政府的政策让渡前提下的更新，是破解城市规模不断蔓延触及建设用地“天花板”发展困境的途径。

1）从制度经济学视角和多维门槛效应视角分析了城市存量工业用地的更新需求，指出政府作为制度经济学的行为主体，应摈弃增量规划的思维，从空间规划转向政策制度的优化，同时，需要认识到存量工业用地更新需求是社会经济发展到后工业化时期的规划配置规则。

2）从非正式更新中的产权制度、“去工业化”与“再工业化”并存的探索及规划技术与程序性滞后的困境3个方面阐述存量工业用地更新的难点。

3）通过杭州市的地方实践，总结出创新用地分类、编制专项规划、配套“读地云”平台3个方面的规划管理对策。

当前，存量工业用地更新需要纳入国土空间规划的体系中，应着重统筹协调空间性政策的“条块”区隔，否则会产生更新规划与产业规划、土地利用规划等部门规划的分离以及部门项目协商沟通不畅等问题，导致更新实施艰难和产城互动失衡。