兴宁市存量用地再开发与城市更新探析

刘芬芳

（梅州市城市规划设计院有限公司，广东 梅州 514021）

1 研究背景

近年来，随着“一城一廊一带”建设，“工贸新城·智慧兴宁”建设步伐日趋加速。一方面，国土建设指标增量紧张、城市发展空间约束及土地供需矛盾日益尖锐等问题，倒逼城市土地利用模式从以外延扩张为主向以内涵挖掘为主转变；另一方面，旧城区、城中村空间格局较差、土地产权复杂、城市发展环境和品质有待提升，城市更新和土地再开发面临较大的社会压力。

在省、市新一轮国土空间总体规划建设用地指标的有限性和兴宁市发展所需的建设用地供求矛盾下，存量用地再开发既是兴宁市拓展建设空间的重要途径，也是推动兴宁“一城一廊一带”发展新格局建设的有效途径。

2 存量用地与城市更新

存量建设用地的概念在《关于开展全国城镇存量建设用地情况专项调查工作的紧急通知》（国土资电发〔2004〕78号）中提出，城镇存量建设用地包括闲置土地、空闲土地和批而未供土地。根据《闲置土地处置办法》《土地管理法》《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》及相关研究得出，可再开发利用的存量建设用地是指现有城乡建设用地范围内具有二次开发利用潜力的土地，包括低效用地和闲置用地两大类。其中，低效用地包括旧城镇、旧村庄、旧厂房“三旧用地”及夹心地、插花地、边角地和低效产业用地。闲置用地包括认定闲置用地、批而未供、供而未建3类。

根据城市规划和《梅州市城乡更新“三旧”改造实施办法（征求意见稿）》，城市更新是指由符合规定的主体对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）内不符合城市发展的地区实施拆除重建、综合整治、局部改扩建、历史建筑修缮活动的区域。

存量用地开发的主要方式有城市更新、土地整备、棚户区改造。存量用地是城市更新的主要空间对象，城市更新是存量用地再开发的主要途径之一。

3 兴宁市存量用地现状和问题

3.1 现状概况

本次研究范围为广东省辖县级市兴宁市，由梅州市代管，包括3个街道和17个建制镇。兴宁市可再开发利用的存量建设用地包括低效用地和闲置用地。

根据兴宁市用地批准数据、供地数据、地籍数据库及“三旧”红线数据统计分析得出，兴宁市全市范围的存量建设用地（闲置用地+低效用地）达3 188hm2。其中，闲置用地（批而未供+供而未建）面积924.3hm2，包括批而未供面积为709.2hm2，主要分布于中心城区及水口工业园；供而未建面积为215.1hm2，主要分布于福兴街道、叶塘镇、宁新街道。低效用地（“三旧”图斑用地+农村闲置地）面积2 263.7hm2，包括旧城镇面积226.4hm2，主要分布在叶塘镇区、兴田街道区、黄陂镇区；旧厂房用地面积313.2hm2，主要分布在宁中镇；旧村庄面积362.1hm2，主要分布在城中村；根据兴宁市农村地籍数据库统计，农村闲置用地面积1 362hm2，主要为闲置宅基地、村庄空闲地，分布较广泛。

3.2 核心问题

1）更新手段机械，用地形式单一 存量用地的更新方式有综合整治、功能改变、拆除重建等。就目前兴宁市实施改造的情况来看，基本由产权人自行改造，已完成或正在更新的地块均采用拆除重建的方式，破坏了城市原有风貌，更新手段较为机械。

据统计，目前已完成改造或正在实施改造的“三旧用地”图斑中，旧城镇面积约32.33hm2，占比63.57%；旧村庄面积约18.52hm2，占比36.43%；未对旧厂房进行改造。因此，可看出旧城镇更新是兴宁市存量用地再开发的主要推动力，存量用地更新的形式较为单一。

2）改造进程缓慢，缺乏时序指引 兴宁市低效用地、闲置用地数量较多、分布广，从城市建设规律看，没必要也不可能短期内完成更新，否则将对城市房地产市场和城市发展带来巨大冲击。所以存量再利用工作需分阶段、分时序实施。

兴宁市存量用地存在产权复杂、利益分配困难、改造难度大、相关政策法规不健全等问题，使存量土地再开发很难顺利推进。由于市场在改造中可以发挥的作用受到限制，因此积极性降低、开发推进较缓。从近年的改造进程看，改造利用的总体规模小，单个地块面积小，难以形成连片规模，受开发主体效益最大化影响，一般经济效益较高地块，更易优先被改造，具有较大的盲目性，缺乏合理的分期指引。

3）公益设施用地改造较少 存量土地再利用的核心是实现高效益功能配置，优先保障基础设施、公建配套设施的安排和建设。从已完成改造或正在实施改造的三旧用地图斑中可以看出，兴宁市中心城区现状改造实施效率高，其他乡镇均未进行改造实施。从目前已完成改造或正在实施的改造项目看，在改造后的土地用途中，以商住为主，占总改造规模的70%以上，改造为公共服务设施用途的占比不到总改造规模的15%。因此，可看出公益设施改造较少，社会效益较低。

4 兴宁市存量用地再开发的必要性

目前，兴宁市域城乡建设用地规模为171.7km2，超出现行土规规模12.2km2，根据建设用地规模预测，至2035年兴宁市建设用地规模约为210km2，可知兴宁市建设用地发展压力大。通过数据分析，兴宁市全市范围内可挖潜的存量建设用地达3 188hm2，约占现状城乡建设用地总量的19%，按2019年兴宁市户籍人口116.95万人计算，人均存量建设用地面积为27m2，可知兴宁市存量用地可挖潜量大。对存量建设用地再开发利用既符合国家政策，又能有效优化兴宁市国土空间开发格局，还能解决兴宁市未来发展的用地压力。因此，对兴宁市存量建设用地进行再开发十分必要。

5 存量用地再开发策略指引

兴宁市可再利用的存量用地包括低效用地和闲置用地，针对不同类别存量用地的特点，提出再开发利用策略指引。

5.1 三旧用地

5.1.1 旧城镇改造利用指引——以综合整治为主，谨慎开展拆除重建

1）区位较好的旧城镇 在改造过程中可根据规划需要改变城市功能，以实现城市功能的优化，在政府组织下适当进行局部拆除重建类更新。

2）建筑质量较好的老旧住宅区 通过微改造提升居住空间环境，包括实施建筑外观整饰、完善社区公共配套设施和市政设施布局、增加公共活动空间等。

3）对具有历史人文特色的旧城镇 以综合整治为主，通过功能整合与活化利用，对历史城区进行有机更新，延续历史风貌，并鼓励与旅游开发有机结合。

5.1.2 旧村庄改造利用指引——以综合整治为主、拆除重建为辅

1）建筑质量较好、建设年代较新的旧村庄 原则上以综合整治为主，通过提升建筑立面、完善基础设施、增加公共活动场所、美化环境，加强治安管理与消防安全，提升村民生活环境品质。

2）建筑老化、隐患严重的旧村庄 可进行局部拆除重建，提高居住环境质量，完善村庄公共服务设施和公用设施等综合服务功能。

3）具有历史文化特色的城中村 原则上以综合整治为主，修缮具有历史文化价值的保护单位及历史建筑，注重传承乡土文化，体现客家特色的乡村格局，提升乡村文化魅力。

5.1.3 旧厂房改造利用指引——统筹运用拆除重建、综合整治、功能改变等多种再利用方式

1）对于布局零散且与所在区域发展定位不符的工业厂房 质量较好且有改造为商业、物流等功能需求的可鼓励对其进行功能置换；质量较差、无法满足建筑功能的，可局部拆除重建或与整个片区进行整体改造。

2）对于位于工业园区的厂房 主要进行综合整治方式，保留其工业用地功能和原有厂房建筑，结合产业发展要求，推动产业转型升级；对部分存在安全隐患或无法满足生产需求的厂房进行拆除重建，并完善市政基础配套设施。

5.2 低效产业用地

1）位于工业园区的低效产业用地 以优化产业空间、提高土地集约利用为目标，通过推动土地开发、厂房建设、产业转型升级、配套生活服务设施完善等方式，推进产业发展。

2）位于工业园区外的低效产业用地 以拆除重建或功能改变为主，原工业项目进行易地搬迁入园，原用地根据区域发展进行统筹安排。

5.3 批而未供用地

1）批而未征 对于可继续推进征收储备的存量用地，需落实工作责任，强化工作措施，加大征地拆迁实施力度，结合现状建设、规划条件、村集体诉求成片连片收储土地；对于报批后，由于规划变更、生态保护需求等原因不能继续推进征收储备的，需动态调整年度储备计划，将建设用地指标收回或调整到拟报批用地使用。

2）征而未供 对于用地单元规整的简化供地流程，加快确定规划条件，加大招商引资力度，尽快安排土地供应，主动办理用地手续；对于用地不规整的，需整合周边增存量土地，加强规划谋划，提升土地价值，加快土地供应；对于规划变更作为公益性用地的，供应给相关部门使用管理；对于生态保护需求不能作为建设用地使用的，需将建设用地指标收回或调整到拟报批用地使用，储备土地作为国有农用地开展农业活动。

5.4 供而未建用地

对于由于企业原因造成供而未建，若符合闲置条件，进行土地闲置认定，按闲置用地处理；若符合规划，经政府同意，企业愿意继续按规划建设的，督促企业按规划开发建设。对于由政府原因造成供而未建，若符合规划，解决历史遗留问题，督促企业按规划开发建设；若不符合规划，由政府收储。

5.5 认定闲置用地

严格执行国家和梅州市当地政策规定，结合闲置成因，按照认定的闲置类型，对闲置用地提出相应的处置办法，包括容积率叠加腾退、收回进园（工业用地）、成本+利息收回。

5.6 再开发时序指引

基于经济效益和社会效益，考虑现状情况、建设年代、区位条件、土地价值、发展方向、重点项目布局、改造实施难易程度等因素，按照“先易后难”的原则，划分存量用地城市更新利用时序，分期开发建设，保障存量用地更新工作有计划、分步骤、稳妥有序开展。

兴宁市存量用地再开发近期、中期、远期改造计划，结合改造时序开展标图建库工作。其中，近期改造区域主要集中于中心城区南部及水口工业园区，中期改造重点集中于中心城区北部房屋密集的旧城镇，远期重点更新现状改造难度较大的村镇。

6 实施保障建议

6.1 政策保障体系

借鉴周边城市经验，形成涵盖统筹、识别、评估、实施、管理全流程的政策体系，引导和规范存量建设用地再开发利用工作机制，建立更清晰、规范的行政审批和市场参与程序。

6.2 系统运作体系

1）搭建国土空间规划、存量用地再利用专项规划、存量用地再利用单元规划、项目实施方案四级规划体系，推动存量建设用地再开发在宏观、中观、微观层面的落实。

2）加强基础数据库和动态监控信息系统建设，建立存量建设用地再利用综合信息监管平台，实现再开发项目的批后跟踪与全程动态监管。

6.3 管理考核体系

对市场主体和政府主管单位，通过建立考核和奖励机制，将再开发项目的实施纳入对应级别政府的绩效考核指标体系，激励地方政府及相关部门参与用地再开发工作的积极性，提高存量用地再开发利用的工作效率。

7 结语

在兴宁市存量用地再开发和城市更新实践过程中，存量建设用地更新利用不仅存在开发利用方式不够丰富、更新手段比较单一、更新改造进程缓慢、社会效益不高等问题。同时，存量用地的识别、开发和利用是实时、动态更新的过程。因此，加快推进存量用地再开发和城市更新策略研究和政策指引，是兴宁市用地集约高效利用的重要保障，也是解决兴宁市空间发展瓶颈的重要途径，是推动兴宁市经济发展的重要推动力。