地方铁路建设工程质量监督现状与举措探讨

王若鹏，孙振锋，王 正，丰 玮，唐学农

（1.江苏省交通运输综合行政执法监督局，江苏 南京 210004；2.华设设计集团股份有限公司，江苏 南京 210014）

0 引言

地方铁路是指由地方人民政府管理的铁路。伴随着近些年铁路投融资体制改革，由地方人民政府、企业投资建设的铁路项目呈逐年增长态势，铁路建设的蓬勃兴起对于促进区域经济发展、改善居民出行、缓解交通运输压力以及完善全国铁路网都发挥了积极作用。当前，我国大部分省份已明确由交通运输行政主管部门负责地方铁路工程的质量监督管理工作，但相关管理规定仍处于空白状态，需要抓紧研究制定地方铁路质量监督的制度规范，切实解决工程质量监督过程中存在的突出矛盾和迫切需求。

1 质量监督历史变革

2002 年，《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令第 279 号）规定：国务院铁路部门负责对全国的铁路专业建设工程质量的监督管理［1］。

2005 年，《铁路建设工程质量管理规定》（铁道部令第 25 号）规定：铁道部负责全国铁路建设工程质量监督管理，并在其职权范围内委托质量监督机构具体实施质量监督管理工作［2］。

2013 年，《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》（国函〔2013〕47 号）规定：交通运输部、国家铁路局进行行业监管［3］。

2014 年，《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2014 年本）的通知》（国发〔2014〕53 号）规定：铁路工程质量监督管理权限分为三部分，国家铁路局负责由国务院投资主管部门核准、审批的铁路项目；中国铁路总公司负责国家铁路网中的其余项目；省级政府负责地方铁路项目［4］。

2015 年，《铁路建设工程质量监督管理规定》（交通运输部令 2015 年第 2 号）规定：铁路建设工程质量监督实行分级管理［5］。

2018 年，《国家铁路局关于进一步加强地方铁路工程质量安全监督工作的通知》（国铁工程监〔2018〕22 号）规定：坚持“谁审批谁监管”，地方政府是地方铁路建设项目的审批、核准、备案的行政主体，工程质量监督按省界分管［6］。

随着我国铁路建设工程质量监督的不断变革，以及质量监管权限下放至省（市）级政府，地方铁路监督部门（一般为市级以上交通运输行政主管部门）面临着新的挑战和艰巨任务，铁路建设工程质量好与坏，如何切实履行监督职责，需要尽快探索地方铁路监督新模式，建立起符合地方实际的铁路建设工程质量监督制度体系。

2 质量监督现状

自实施国家铁路、地方铁路分级管理以来，国家铁路局以及原铁道部，与地方铁路的管理模式不一致，相关文件在质量监督主体、建设管理模式、监督检查形式、验收组织安排等方面并不完全符合省级管理实际，如何合法、合规开展好质量监督工作是当前需要解决的首要问题。

2.1 部门职责界定不够清晰

随着交通运输行政主管部门的职能不断拓展和深化，相应法规制度体系尚未完善，地方铁路管理缺乏明确的法律依据。长期以来，交通运输系统存在着条块矛盾，交通运输行政主管部门内部有关管理机构职责交叉，且交通运输行政主管部门与相关管理部门也存在着职责边界不清的问题，对依法履职产生一定影响。

2.2 质量监督观念有待转变

交通建设行业“重建轻管”的观念还没有根本转变，工程建设作为硬指标、硬任务，而行政监督作为软指标、软任务，对行政监督工作重视不够、认识不到位，依法监督的意识还需要进一步增强。部分基层监督人员的责任意识、程序意识不强，对监督的动机和目的认识存在偏差，趋利监督、监督不规范和不文明的现象还时有发生。

2.3 事中事后监督存在薄弱环节

交通建设行业行政监督普遍存在重事前审批、轻事中事后监督的现象，监督覆盖面不全，监督制度不完整，现有监督要求履职不到位，监督手段不足、监督方式单一、监督环节衔接不畅，部门、地区联动监督不够，部分领域还存在着监督权责不对等的现象。

2.4 监督保障措施不够到位

交通建设行业行政监督缺乏统一的规范标准，监督机构性质、监督人员编制、监督经费保障不明确、不统一，一线监督人员年龄老化、专业结构不合理，行政监督经费保障机制亟待落实到位，监督装备建设总体而言较为滞后，突出表现在配备标准偏低、信息化水平不高、资源共享不足、更新不够及时、监督装备配置不均衡、不足等。

3 质量监督举措

国内对铁路工程质量监督的研究还不够成熟，尚处于向先进经验学习的阶段，在质量行为控制、政府监督与市场监督的有效融合上还需要进一步深入研究。本文拟从顶层设计角度，厘清质量监督范围和职责，重点探讨监督职能定位、监督能力提升、监督管理行为、监督程序和标准、质量监督信息化等方面举措。

3.1 质量监督原则

地方铁路监督部门应坚持秉承四个基本原则，在各自职责范围内，依据现行法律法规和强制性标准开展质量监督工作。

1）坚持依法合规；

2）坚持谁审批谁监管；

3）坚持监督全覆盖；

4）坚持协同监管。

3.2 质量监督能力提升

1）贯彻国家政策文件精神，推进责任落实。贯彻《国家铁路局关于进一步加强地方铁路工程质量安全监督工作的通知》（国铁工程监〔2018〕22 号）等文件精神，提高认识、遵照执行，推进质量监督责任落实。

2）借鉴其他省份有益做法，增强铁路监管能力。贯彻“放管服”改革和投融资体制改革精神，借鉴其他省份积累的有益做法，制定地方铁路工程质量监督管理办法、工作程序及标准、工作指南等一系列规范性文件，构建完善的质量监督工作制度体系，增强铁路监管能力。

3.3 质量监督部门职责

依据《铁路建设工程质量监督管理规定》（交通运输部令 2015 年第 2 号）分级管理做法，省、市主管部门可以按照属地划分、分级管理的原则确定监督职责，省铁路监督部门可承担城际铁路的铁路建设工程的质量监督管理；市铁路监督部门可承担市域（郊）铁路、铁路专用线及省铁路监督部门监督之外的其他铁路建设工程的质量监督管理，并接受省铁路监督部门的监督指导。

3.4 质量监督管理行为

3.4.1 实施要求

依据《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令〔2019〕第 714 号）［7］，地方铁路监督部门可自行监督或委托具有相关资质的第三方机构完成检查和检测事项，并有权采取下列措施。

1）要求提供工程质量文件及有关资料，被检查单位不得拒绝或阻碍；

2）进入施工现场，对工程质量真实情况进行检查；

3）询问有关单位和人员，要求其说明有关情况；

4）调阅、复制有关技术文件、照片、录像与电子文本等资料，必要时可以调阅复制工程档案、合同、发票、账簿和其他有关资料；

5）发现工程质量问题时，责令改正。

3.4.2 监督重点

依据《铁路建设工程质量监督管理规定》（交通运输部令 2015 年第 2 号），地方铁路监督部门应重点抽查以下内容。

1）工程质量法律、法规及强制性标准的执行情况；

2）质量责任落实情况；

3）主要工程原材料、构配件及设备的质量情况和检查记录；

4）主体结构工程实体质量、施工工艺情况；

5）工地试验室运行情况。

3.4.3 监督手续

依据《建设工程质量管理条例（中华人民共和国国务院令〔2019〕第 714 号）》《国家铁路局关于做好铁路工程项目质量行政监督工作的指导意见（国铁工程监〔2014〕61 号）》［8］，建设单位或其书面委托的代建单位，在办理开工手续前持铁路建设项目工程质量监督申报表及相关资料，至地方铁路监督部门办理质量监督手续。地方铁路监督部门对收到的质量监督申请资料进行审查，不符合质量监督受理条件的不予受理；资料不全的按要求补充完善后办理监督手续；申请资料符合要求的，在规定工作日内完成符合性审查。

3.4.4 检查方式

依据《国家铁路局关于进一步加强地方铁路工程质量安全监督工作的通知》（国铁工程监〔2018〕22 号），以抽查为主的方式开展监督检查，具体可采取综合检查、专项检查与随机检查相结合的形式进行。

1）结合质量监督计划开展综合检查、专项检查与随机检查；

2）结合国家铁路局及地区铁路监督管理局、市级以上交通运输行政主管部门相关工作安排开展综合检查与专项检查；

3）受理投诉举报，开展质量事故调查；

4）结合实际需要，组织或参与多部门联合监督检查。

3.4.5 验收监督

依据《铁路建设项目竣工验收交接办法》（铁建设〔2008〕23 号）［9］《铁路局关于印发〈铁路工程建设项目竣工验收监管指导意见〉的通知》（国铁工程监〔2020〕28 号）［10］，质量监督期限为：地方铁路监督部门自出具铁路建设项目工程质量监督书之日起，至工程初步验收（或竣工验收）结束之日止，对建设工程的质量依法实施监督。

验收监督以各阶段验收程序监督为重点，监督检查验收组织形式、验收内容、验收结论等，并抽查验收资料和工程实体质量。改建、小型建设和简单建设项目可适当简化、合并验收阶段。

3.4.6 质量投诉举报

依据《国家铁路局关于印发〈铁路工程建设投诉举报处理办法〉的通知》（国铁工程监〔2016〕7 号）［11］，对被投诉建设工程负有相应质量监督职责的铁路监督部门受理质量投诉举报，收到质量投诉举报后，予以登记审核，可以按下列方式区别处理。

1）符合受理条件的，予以受理；

2）需要转送的，予以转送有关单位；

3）已受理的，予以调查处理。

质量投诉举报调查处理完成后，应形成调查报告。

3.5 质量监督程序及标准

当前，尚无可供地方铁路监督部门参考使用的质量监督程序及标准文件，各省市在执行过程中存在较大差异。综合检查、专项检查可按照以下程序进行。

1）检查前，通知建设单位提供现场施工作业面清单；

2）成立监督检查工作组，编制检查方案，下发检查通知；

3）原材料及构配件专项检查前，向委托的第三方检测机构下发材料抽检通知单；

4）开展现场检查，将检查意见进行整理反馈；

5）检查结束后，向建设单位下发检查情况通报。

开展随机检查时，检查组到达施工现场后告知建设单位检查内容、配合事项及其他工作要求，具体实施可参照综合检查、专项检查的有关程序执行。

在满足项目监督要求的前提下，地方铁路监督部门可以每年组织 1～2 次的综合检查与专项检查；随机检查根据上级铁路监督部门的有关要求或结合项目具体情况确定。对投诉举报较多或信用等级低，以及存有严重违法违规记录的项目，应增加监督检查频次。

3.6 质量监督信息化

1）构建质量监督信息化平台。依托既有铁路资源，立足于地方铁路工程质量监督职责，搭建信息化平台的门户、计划、检查、检测等模块，建立架构合理、技术先进、功能完备的铁路建设工程质量智慧监管信息化平台，实现“互联网+监督”的监督机制。

2）构建工程质量综合评价体系。不同地区的工程建设质量，取决于勘察设计水平、施工水平、监理水平、质量监督水平以及后期运营保障水平，因此需要探索构建区域工程质量监督综合评价体系，统一工程质量指数的评价依据和标准。

3）构建信用监督新机制。建立以信用为基础的新型监督机制，推进信用分级分类监督，根据等级高低采取差异化的具体监督措施，助力质量监督由管行为向管信用转变，结合信息化手段，构建“智慧+信用”的监督新模式。

4 结语

随着地方铁路建设工程大发展，地方铁路监督部门必须承担起相应的质量监督责任，必须要认真贯彻落实国家要求，紧密结合新形势、新特点、新要求，借鉴兄弟省份在地方铁路工程质量监督方面的成功经验，探索构建责任清晰、依法高效、智慧联动的质量监督体系，从而保障地方铁路建设健康、高质量发展。