江苏水利防汛物资多元化储备发展思考

周根富，陈小田

(江苏省水利防汛物资储备中心，江苏 南京 210029)

江苏位于长江、淮河、沂沭泗下游，境内地势平坦，河网密布，素有“洪水走廊”之称。加之地处南北气候的过渡地带，流域性、区域性、局部性洪水频发，且多为突发性、灾害性的暴雨洪水，沿海地区还要面对风暴潮的威胁。

目前水旱灾害防御的新形势主要体现为洪涝灾害呈现高频率、高损失、大影响等特点，局部抢险是今后水旱灾害防御工作的新常态，流域、区域防洪抢险是今后工作的立足点。应对洪涝灾害，水利防汛物资储备是前提和重要物质基础，具有应急性、公益性以及专业性等特点。

近年来，为进一步完善物资管理体制，健全物资储备运行机制，防汛物资储备坚持政府储备与社会储备并举，互为补充，协同发展，采取政府储备与企业社会责任储备，商业储备和生产能力储备等多元并举的模式，着力提升水利防汛物资储备效率效能，降低储备运营成本。但是当汛情来临，水利防汛物资多元化储备在物权归属、品种数量、储备布局、资金来源、管理体制、运营方式和监管机制等方面，如不能形成职责清晰、运营规范、监管有效、保障有力的防汛物资储备体系，就可能导致防汛物资在抗洪抢险中不能及时起到保障支撑作用，需要引起水利防汛物资储备主管部门的高度重视并着力解决。

1 水利防汛物资多元化储备发展中存在的不足

1.1 中央和地方、流域和区域对接协调互补不多

防汛物资从层次分，有中央、省级、设区市、县和乡镇五级，从范围分，有流域和区域两类[1]。如何建立并完善中央和地方、流域和区域会商协作机制，实现协调补充，同时探索建立长三角防汛物资储备合作机制，加强对接衔接，进一步推动江苏防汛物资多元化储备全面联动，从而进一步实现经济成本最科学，社会效益最大化。政府主管部门必须进行思考并逐步试行。

1.2 物资储备现状不清，实际需求测算不准

江苏水利防汛物资是通过省市区(县)三级储备和委托储备进行，在省防汛防旱指挥部办公室的领导下，各储备单位是责任主体，重点储备土工布、编织袋、防汛块石等物资。储备品种和数量仅依据2004年颁布的《防汛物资储备定额编制规程》(以下简称《规程》)进行测算，没有充分考虑区域水系特点、雨水情、工程情况、防汛抢险需求以及新材料、新技术、新设备推广应用和生态河湖综合治理等水利发展变化趋势，导致测算数据不准确，暴露出《规程》与当地实际不相容，而且至今也未出台符合江苏实际的《省级防汛物资储备定额编制规程》。各储备主体也因经费渠道少，多年防汛实际限制和经验理念不足等短板，不同程度存在防汛物资储备品种数量不足、质量有缺陷等情况[1]。

1.3 片面考虑经济成本最小化，政府主导和监管弱化

充分发挥市场作用，实现资源一体化统筹使用，实现政府主导和社会储备是多元化储备的发展方向，但是在没有健全完善社会储备体制机制的情形下，片面考虑经济成本，阶段性构建政府与实物代储企业的共生平衡，没有严格明确责权利关系，统筹优化物资统筹布局，考虑规模适度的情况下，必须强化政府主导和监管[2]。

1.4 防汛物资储备管理及应急调运能力建设有待加强

多年来，防汛物资储备在管理规范化、安全标准化、信息智能化、调运应急化等方面思考重视不够，需要提升的空间很大[3]。对于多元化储备政府主导之外的物资管理，需要强化指导和监管，如生产能力储备单位，汛期出现停水、断电甚至被淹等紧急情况时，应急预案是否有，是否切实可行；又如主汛期，接到调令后，水利防汛物资从装载、出库到运输等环节，特别是大批量物资调运时，有无高效、快捷、可靠的预案举措，确保险工险患段的抗洪救灾物资保障。

2 建立和完善水利防汛物资多元化储备体系的措施

加强中央与地方、相邻省份、流域机构等之间的统筹协调，强化科学的、以政府储备为主导的多元化储备方式，进一步完善全省水利防汛物资多元化储备体制机制，为防汛抢险救灾任务的完成提供坚强有力的物质保障。

2.1 加快建立水利防汛物资衔接协调机制

建立稳定的上下一体、左右亲近的沟通协调衔接机制，是一个事关防汛物资保障职能发挥，服务应急度汛及安全度汛的紧迫课题。

(1)建立中央和地方衔接协调机制。主动加强对上工作联络和协调，了解省内及邻近区域国家级防汛抗旱物资储备管理工作体系，有效衔接防汛物资储备、调拨、使用等环节。根据中央库所在位置、汛期保障范围、储存物资品种数量、汛期保障顺序等要素，选择需要对接的省级范围内中央级防汛物资储备单位，借鉴学习测算方法，掌握可统筹物资情况，了解具体品种数量，有效填补部分省级储备物资的空白。

(2)建立流域和区域衔接协调机制。借力长三角一体化发展战略，主动协调流域区间相邻省份物资储备单位，充分结合流域区间各省份特点，加强防汛物资需求预测，相互交流测算方法、内容和要求。着力构建防汛物资长三角一体化联合保障体系，动态掌握防汛物资家底，系统分析防汛物资现状及结构，打通省份之间物资资源共享渠道，省份之间互为保证物资和兜底手段。

(3)建立省级防汛物资信息化平台。构建省级信息系统平台，能够做到实时掌握防汛物资分布、种类和数量，动态提醒防汛物资增加或减少，远程接收防汛物资运输、卸载和交接状况，提升防汛物资应急保障信息化水平。构建储备单位仓储管理信息系统平台，能够做到防汛物资出入库精准管理，库房日常管理工作落实及温湿度监控，库区安全保卫及防护。

2.2 科学测算水利防汛物资储备供应需求

通过统筹考虑流域情况、气候特点和地方实际等因素,科学测算防汛物资需求发展变化趋势,按照测算的品种、数量，提前做好物资储备供应等工作。

(1)组织新编规程，做好流域性测算。尽快出台《省级防汛物资储备定额编制规程》，对长江江苏段所需水利防汛物资储备种类、数量进行测算。充分结合提防、河道防护、涵闸、水库大坝等几类工程实际，河道防护工程的水利防汛物资由单项品种基数、工程长度和调度系数确定。涵闸储备水利防汛物资由单项品种基数表数据、工程规模和调整系数确定，调整系数由涵闸工程安全状况、工程级别、所在位置及水头差等因素确定。水库大坝储备水利防汛物资量由单项品种基数、工程规模和调整系数确定，工程现状综合调整系数由水库大坝安全状况、坝长、坝高等因素确定[2]。

(2)根据年度气候，做好季节性测算。入汛前后，坚持关注长江流域气象情况，实时跟进掌握气象中心预测内容。针对汛期长江流域降水量及发生流域洪水的可能性，强化长江干堤险工段桩木、砂石及钢管等抢险物料的准备，积极应对管涌、渗漏、决口及溃坝等险情的发生。针对具体时段地区降水量及发生区域洪水的可能性，提前做好救生衣、冲锋舟等救生器材的准备，防止因灾情出现人员伤亡[3]。针对集中短时局地暴雨及发生城市洪涝灾害的可能性，组织部署发电机组、抽排水机械及照明器材，提高强排、快排能力，快速降低城市内涝带来的不良影响。

(3)结合当地实际，做好区域性测算。各省级、市级及县级水利防汛物资管理机构应根据当地防汛实际需要，既兼顾《规程》中确定的常用水利防汛抢险物资储备定额，对常用物资品种进行测算，也要考虑《规程》中没有明确的防汛抢险中不常用物资以及大型机械设备，增加部分物资的储备，如《规程》中未规定的水利防汛物资品种，操舟机、冲锋舟、橡皮艇等水上机械，推土机、挖掘机、装载机等工程机械，以及随着新技术、新材料、新设备的发展需要增加的水利防汛物资品种，精密监测仪器、救援绳索抛投器、液压动力机具、水膨胀式防洪袋等。

2.3 坚持强化水利防汛物资政府主导监管

牢固树立“抓好防汛物资管理工作”就是“抓好民生工程”的理念，全面监管防汛物资实物储备，强化主导防汛物资市场资源的配置。

(1)严格落实实物储备，做到准备充分。水利防汛物资储备管理单位要强化主导作用，监管做好政府储备和商业储备两种形式的实物储备。政府储备，建立省内分级管理储备体系，逐级压实储备工作责任，按标准要求足额落实储备任务，构建现代的仓储技术体系，引入现代物流的方法、理念来管理水利防汛物资的仓储，满足救灾行动快速、高效调运的要求。储存场所的位置、构造及建筑材料等，要达到国家标准、行业规范和省级水利防汛物资安全生产化评价标准，做到面积达标、消防达标及温湿度达标，物资储存管理要达到省级水利防汛物资储备规范化标准，完善防盗、防虫等配套措施，保持良好的库存环境，确保各种物资、设备处于良好状态。

(2)定期组织盘点核查，做到数量准确。水利防汛物资储备管理单位是水利防汛物资企业储备的主管部门，要组织定期检查、专项抽查和年度盘点，确保水利防汛物资在库实际储备量与账目储备量相符。在每年汛期来临前，按照水利防汛物资种类、数量逐一进行核对，结合年度汛情特点和险情预判，重点突出汛情应急保障可能使用的物资。在日常工作中，可以结合安全生产等专项检查，对易丢失、易损坏尤其是露天存放的水利防汛物资进行抽查，有效督促企业储备单位加强日常管理。在年度物资需求预算编制前，要组织水利防汛物资盘点，切实摸清实际掌握底数，为年度物资储备工作提供真实的基础数据。

(3)全面掌握商业资源，做到集中高效。全面了解水利防汛物资市场供应情况，建立水利防汛物资生产企业联络体系。在全国范围内，选入生产物资种类齐全，生产物资能力较强的企业；在行业范围内，选入品牌领军企业和技术领先企业；在属地范围内，选入经营发展势头良好，信誉度较高且积极参与公益事业的企业。政府水利防汛物资管理部门加强与联络体系内企业的联系，关注重大事项变更，如企业转型、产品升级等。同时协调政府有关部门，做好紧急情况下对水利防汛物资生产行业的监管工作，防止出现物资供求异常波动而严重影响紧急救援效率。

2.4 持续提高水利防汛物资应急调运能力

加快提升防汛物资调运保障能力和后续生产供应能力，平时突出数量和质量管理，快速启动应急生产，同时依托现代物流运输建立高效合作机制，确保汛期防汛物资任务的完成。

(1)注重物资供应的质量可靠。在确保数量满足要求的同时，水利防汛物资储备管理部门要组织做好质量管理工作。针对达到储存年限或使用年限的物资，提前做好报废申请工作，按照有关程序要求组织物资轮换，确保库存物资均在使用期限内。针对出现破损的水利防汛物资，及时清点整理，并快速组织购买补充，确保库存物资质量合格。针对有效期内可能出现性能严重下降的水利防汛物资，每季度组织一次性能检测，确保性能稳定符合使用要求，同时组织排查导致物资性能严重下降的因素，主动做好基础设施、设备等方面的整改，提升水利防汛物资企业储备环境水平。

(2)注重物资保障的有效保证。汛期水利防汛物资的保障，首先是保证物资的运输，要确保能从储备单位送到防汛抢险一线，政府物资管理部门应与物流企业加强沟通协调，充分利用其高效保障能力，拟制物资运输保障方案，确保汛期需要供应物资，由责任心强、技术精湛、经验丰富的驾驶人员和性能优良的车辆保障运送。其次是保证水利防汛物资的后续补充，即生产技术、生产能力储备的实物转化，重点突出“新技术、新材料、新设备”类物资的应急生产，兼顾考虑企业所在位置，科学谋划物资供应布局，政府水利防汛物资管理部门应与多个生产企业签订行政合同，落实有关行政强制措施，同时采取财政补贴、贴息贷款及税收优惠等政策，提高企业合作积极性，但若企业因非不可抗因素未履行合同，则依法追究责任。

(3)注重保障能力的常态保持。组织模拟防汛紧急时刻水利防汛物资调运演练，确保水利防汛物资在紧急情况下调得出、赶得到、用得上、能见效。方式上，采取临机下达指令。

要求储备、管理和运输单位做好紧急情况下的协调配合，有效提高汛情期间调运实战能力，全面锻炼水利防汛物资应急调运队伍。内容上，重点调运应用可能性大、操作性强的水利防汛物资，如汽油发电机、土工布卷、冲锋舟和操舟机等。环节上，突出联系运输车辆、装车、出库、运送等工作，核定从水利防汛物资调令发出到物资装车完毕的可靠用时，验证物资调运最佳运输路线，全面检验应急调运预案是否可靠可行。

3 结 语

水利防汛物资多元化储备，是当前及今后水利防汛物资储备的主要方式。本文从如何确保水利防汛物资应急救灾保障到位的角度，深入分析水利防汛物资多元化储备体系发展方向，并提出强化政府水利防汛物资储备单位主导地位，着力改进提高水利防汛物资储备管理水平的策略，可为各级水利防汛物资储备单位提供借鉴。