江苏省蓄滞洪区运用管理思考与对策

蓄滞洪区是流域防洪体系的重要组成部分，事关区内人民群众生命安全,事关流域防洪保安，事关经济社会可持续发展。为此，应全面梳理蓄滞洪区基本情况和运用情况，并针对地方经济社会发展和生态建设的新需求，提出管理和保护方面的建议，具有十分重要的意义。

一、概况

1.蓄滞洪区基本情况

江苏地处长江、淮河流域下游，境内列入全国蓄滞洪区名录及流域洪水调度方案的共有黄墩湖、洪泽湖周边（含鲍集圩）、蒿子圩等3 个滞（行）洪区，总面积1803 平方公里，居住人口约129 万人。具体为：黄墩湖滞洪区，涉及徐州、宿迁2 市，面积230 平方公里，区内居住人口约14 万。洪泽湖周边滞（行）洪区，面积1562 平方公里，居住人口约115 万。其中，洪泽湖滞洪区（含鲍集圩）涉及淮安、宿迁2 市及三河、洪泽2 个省属农场，面积1515 平方公里，区内居住人口约112 万；淮干“三滩”（腰滩、哈滩、城根滩）属规划行洪区，位于淮安盱眙县境内，面积47 平方公里，区内居住人口约3 万。蒿子圩滞洪区位于南京市浦口区境内，面积1.8平方公里，无居住人口。另外，纳入秦淮河流域防洪规划的赤山湖滞洪区，位于镇江句容市境内，不在国家名录范围，面积8.8 平方公里，无居住人口。

2.蓄滞洪区运用情况

洪泽湖周边滞洪区是设计标准内的滞洪区，洪泽湖水位超14.5 米启用滞洪。黄墩湖滞洪区是应对骆马湖超标准洪水的应急滞洪措施，骆马湖水位超25.5 米启用滞洪。蒿子圩滞洪区、滁河晓桥水位超12.5 米启用滞洪。新中国成立以来，上述蓄滞洪区运用次数不多。1954年淮河大水，鲍集圩行洪区、洪泽湖周边滞洪区洪水自然漫溢；1957年沂沭泗大水，黄墩湖滞洪区分洪；1987年滁河流域普降暴雨，蒿子圩破圩滞洪；2016年秦淮河大水，赤山湖滞洪区按计划滞洪，保障了南京市主城区防洪安全。此外，1974年、1991年、2003年大洪水以上行蓄洪区分别实施了撤退转移人口，做好蓄滞洪准备，但未行洪和滞洪。2020年汛期淮河大水，盱眙水位最高达15.56 米。7月22日，鲍集圩行洪区内群众1.3 万人紧急撤离，为行洪区运用做好准备，后因淮干来水量减少、水位下降，未启用行洪。

3.蓄滞洪区生态建设情况

在确保蓄滞洪功能有效发挥的前提下，江苏积极推进蓄滞洪区退圩还湖与生态建设，探索蓄滞洪区可持续发展之路。在秦淮河流域上游赤山湖滞洪区，实施完成退圩还湖、建设进退洪闸，打造赤山湖国家湿地公园，恢复湖区生态湿地功能，发挥生态保育、科学宣教作用，实现安全滞洪与保育生态双目标。在太湖、洪泽湖、白马湖、长荡湖、里下河湖泊湖荡，持续开展了大规模的退圩还湖综合整治，在扩大水域面积的同时，推进湖区生态修复，发展生态经济，将蓄洪垦殖圩、副业圩改造成滞洪、供水、生态、养殖、旅游综合利用湖泊（湿地）。

二、存在问题

蓄滞洪区是应对超标准洪水的重要措施。由于使用几率和运用损失等问题，蓄滞洪区管理与地方经济社会发展、生态保护等方面不够协调。主要存在以下几方面问题：

1.蓄滞洪区管理与区内经济发展不协调

蓄滞洪区是流域防洪体系的重要组成部分，多年来为保证流域防洪安全大局做出了突出贡献。但是由于滞洪区功能定位的限制，区内多以农业发展为主，经济社会现代化发展受到制约，区内群众生产生活水平普遍不高。此外，蓄滞洪区管理粗放，人员控制不坚决，规划建设控制不严格，滞洪经济损失大、效果差，影响防汛决策。

2.蓄滞洪区安全建设滞后

蓄滞洪区内安全建设普遍滞后，有效的进退洪基础设施和管理体系尚未形成。部分堤防达不到设计标准，不能有效抵御滞洪前洪水；进退洪控制手段单一，仍存在爆破式进洪，滞洪时效性差；进退洪控制设施落后，一旦滞洪，区内洪水难以及时排出，滞洪损失很大。

3.蓄滞洪区自然禀赋及综合功能未充分发挥

洪泽湖周边、黄墩湖等滞洪区，区内农田肥沃、水系发达、环境优美、历史悠久、文化丰富，但目前主要以防洪功能定位发挥效益，其他功能尚未有效利用。充分发挥滨河临湖优势，做好水文章，改善水生态，发展绿色经济，实现区域经济社会可持续发展，仍有待探索实践、创新发展。

三、对策与建议

党的十九大以来,以习近平同志为核心的党中央在治国理政新的实践中,把握时代大趋势,回答实践新要求,顺应人民新期待,形成了一系列新理念、新思路、新战略。与此同时，对于水利改革发展，习近平总书记也提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路。对照新形势和新要求，必须要坚持人民至上、生命至上，加强蓄滞洪区管理与生态保护，使蓄滞洪区设置科学、功能合理、安全设施齐全、运行规范、补偿公平、发展协调，实现由控制洪水向管理洪水转变，确保蓄滞洪区内人民群众生命安全，确保流域防洪安全，促进人与自然和谐相处和经济社会协调发展。

1.对策

一是分类研究处置。对于洪泽湖周边滞洪区、黄墩湖滞洪区等运用机遇不高、居住人口数量大、生产生活设施多的流域蓄滞洪区，加快滞洪区安全建设，确保按要求及时启用，实现洪水滞得进、蓄得住、退得出的目标。待流域下游行洪通道提标后，研究滞洪区“摘帽子”问题，调整为一般防洪保护区。对于淮干腰滩、哈滩、长江洲滩民垸等行蓄洪机遇较高的干流洲滩，进一步研究管理要求和启用标准，恢复行蓄洪区功能。

二是加快居民迁建。严格控制蓄滞洪区人口，引导和鼓励洪泽湖周边滞洪区、黄墩湖滞洪区居民外迁，加快完成淮干腰滩、哈滩不安全人口居民迁建，研究推进长江洲滩民垸居民迁建。对于人口相对较少、耕地较多、生产设施完善的圩区、洲滩，采取退人不退产的“单退”方式；对人口、生产生活设施均较少的，采取退人退产“双退”方式。

三是推进生态修复。针对蓄滞洪区特点，注重保护和治理的系统性、整体性、协同性，通过实施生态清淤，建设近岸生态缓坡带，修复生物适宜栖息环境和生态安全功能，抓好自然湿地保护和生态廊道建设，建立河湖休养生息制度，不断提升蓄滞洪区生态质量。

四是推广绿色经济。对蒿子圩等无人居住的蓄滞洪区，以及有条件的洲滩，推进退圩还湖还湿，恢复自然生态。鼓励无人居住的蓄滞洪区、洲滩设立省级或者国家级湿地保护公园。将蓄滞洪区湿地化项目融合入海绵城市、特色小镇、美丽乡村等空间规划项目中，通过生态旅游、观光农业推动蓄滞洪区经济发展，保障安全蓄滞洪水，有效保护湿地，持续发展经济，提高人民生活水平。

2.建议

一是加大政策扶持。在足额实施蓄滞洪区运用补偿的同时，研究建立蓄滞洪区补偿机制，补偿蓄滞洪功能定位对区域经济社会发展的影响。优化生态红线管控，逐步退出工业和农业生产，积极恢复和修复湿地区域，扩大湿地面积，并引导湿地的可持续利用。协调耕地和基本农田保护，采取“单退”的行洪洲滩保持现有耕地或基本农田属性，维持现有生产种植结构；采取“双退”的行洪洲滩，区内耕地和基本农田不再保留，恢复水利用地性质。

二是加大资金补助。加大蓄滞洪区安全建设投入力度，提高进退洪工程和安全基础设施建设标准。提高行洪滩区居民迁建补助标准，完善搬迁扶持配套政策，确保迁建人口搬得出、稳得住、能致富、可发展。研究生态建设投入方式，引导社会资本参与建设，鼓励社会资本以共同开发、共同经营的形式参与湿地恢复、设施建设，以基金、PPP、社会组织等多种形式构建投资和利益分配体系，确保生态建设可持续发展■