西部地区在“双循环”新发展格局中更好发挥战略作用分析

国家发展改革委体管所课题组

西部大开发战略实施20年来，西部地区经济社会发展取得了显著成效。但在取得显著成绩的同时，西部地区在许多指标上仍与东部地区有较大差距，在发展中面临“资源诅咒”、传统国际贸易理论等深层次问题。新时代在“双循环”新发展格局之下，西部大开发也进入了新阶段，为把握新要求、抓住新机遇，西部地区应以构建高质量开放格局为核心，以实现内部协同和区域协同为方向，以高端价值链战略和优质供应商战略为重点，以加快要素资源高质量发展、加速消费市场高质量开拓和加强营商环境高质量培育为抓手，开创新时代西部大开发新局面，使西部地区在“双循环”新发展格局中发挥更重要的战略作用。

按照国务院西部地区开发领导小组协调范围及《西部大开发“十一五”规划》等政策文件涉及范围，政策范畴的西部地区一般包括西南（四川、云南、贵州、西藏、重庆）和西北（陕西、甘肃、青海、新疆、宁夏）共十个省、自治区和直辖市，加上内蒙古自治区和广西壮族自治区、湖北恩施土家族苗族自治州和湖南湘西土家族苗族自治州，形成西部大开发“10+2+2”战略格局。鉴于其区位的战略性、资源的富集性、发展的复杂性，西部地区始终在我国改革开放以来大政方针和战略布局中占据重要地位，在我国经济社会高质量发展和国家战略安全中起到至关重要的作用。

1999年末，我国正式启动“西部大开发”战略，加快西部区域经济发展作为一项长期方针开始正式提升到国家战略高度。2020年，正值西部大开发战略实施20周年之际，国家提出“双循环”新发展格局，标志着我国经济社会发展进入到一个崭新的阶段。那么，西部地区在“双循环”新发展格局中如何发挥重要战略作用、在新阶段如何更进一步推进西部大开发形成新格局，既是从学术层面需要剖析的理论问题，也是从实际层面需要面对的现实问题。

一、我国西部地区基本发展情况

西部大开发战略实施以来，西部地区在国民经济整体发展中承担着四个重要角色。

一是突破资源瓶颈的“战略根据地”。西部地区自然资源禀赋优势明显，西部地区资源勘探开发一方面能够增加我国战略资源的自主供给能力，另一方面可以大幅度提高我国在国际资源市场上的竞争能力、谈判能力。西部地区的水力、太阳能、风力、地热等清洁能源蕴藏丰富，开发潜力巨大，因此加快西部资源开发对于调整和改善我国的能源供给结构有重要意义。

二是扩大内需的“战略抓手”。西部经济发展是支持国民经济扭转供求失衡局面的一个基本支点，这不仅在于西部地区消费品市场的开发程度远低于东部地区，而且更在于西部自身发展的强烈内在要求，与城镇化、基础设施建设、资源开发相关的投资潜力大。

三是东西部经济互补的“战略支点”。一方面表现为资源、要素的互补，西部资源对东部地区和国民经济整体发展的支持作用在“西气东输”“西电东送”等工程上有淋漓尽致的体现。另一方面是市场互补，由于所处发展阶段不同，区域消费能力和消费结构处在不同阶段，西部为东部已经趋于饱和的消费品生产力提供了潜在市场。

四是我国西出北拓的“战略通道”。西部地区在我国陆路边境线中占比较大，因而发挥地缘优势、打通我国西出北拓通道，是西部地区在我国对外开放中承担的重要任务。西南公路出海通道、中蒙俄经济走廊、中欧班列西部通道等均取得了显著成果。

经过20年的发展，西部地区GDP实现了较快速的增长，产业结构不断优化，基础设施显著改善，社会事业全面进步，生态环境更加优美。其中西南地区①增长势头最为明显，2019年GDP增速贵州省为8.3%、西藏8.1%、云南8.1%、四川7.5%、重庆6.3%，均高于全国平均水平（6.1%）。

近年来，虽然西部地区与东部地区的经济总量差距不断缩小，但是社会固定资产投资、财政收入、对外贸易水平、居民收入水平等指标的东西区域差距都在不断拉大，因而西部地区发展存在的问题值得我们进一步思考。

二、西部地区发展存在的问题

首先，在“双循环”新格局提出以前，我国形成了西部地区资源和中部地区劳动力供给到东部沿海地区生产对外出口产品的区域分工模式，这种模式导致西部地区的资金、资源和劳动力等生产要素被虹吸到东部地区，抑制了西部地区的自我发展能力，西部地区由此陷入了“资源诅咒”的陷阱。

其次，西部大开发战略伴随的一系列优惠政策，囿于保障制度、考核办法、施政目标、配给逻辑等方面的局限，对制度变革、科技创新、人力资本等驱动经济长期增长的要素产生了挤出效应。

第三，在对外开放中，新古典思潮影响下的比较优势理论、国际贸易分工理论等束缚了西部地区竞争力的提升，西部地区的口岸优势也未充分发挥出来。种种问题导致了西部地区存在与东部地区发展差距拉大的现象，也导致西部地区在国民经济社会发展中发挥的作用受到限制。

三、双循环新格局分析

2020年5月14日，中共中央政治局常务委员会召开会议，中共中央总书记习近平主持会议并发表重要讲话。会议指出，要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是中央首次提出“国内国际双循环”战略。“以国内大循环为主体、国内国际双循环”新格局替代上一阶段的国际大循环战略，成为百年未有之大变局全新历史背景下中国实现高质量发展的重要指导。

推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，从多个方面对西部地区经济社会发展提出了新要求。2020年5月17日，中共中央、國务院正式发布《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，标志着西部地区与全国一道，同步进入全面现代化建设的高质量发展的新时期。新时代西部大开发指导意见从高质量发展、深化开放、生态保护、国家战略安全等方面对西部地区提出了新要求、指明了新道路。

四、西部地区参与双循环的路径分析

西部地区自身具有参与“双循环”的巨大潜力，为支撑新的发展定位、抓住新的发展机遇，应以构建高质量开放格局为核心，以实现内部协同和区域协同为方向，以高端价值链战略和优质供应商战略为重点，以加快要素资源高质量发展、加速消费市场高质量开拓和加强营商环境高质量培育为抓手，开创新时代西部大开发新局面，使西部地区在“双循环”新发展格局中发挥更重要的战略作用。

（一）一个核心：高质量开放格局

西部地区应抓住新冠疫情影响下全球经济持续萎缩、我国经济复苏态势良好的有利局面，依托包括“一带一路”、RCEP等平台开展高质量合作与对话，积极推进与“丝路经济带”沿线国家和相关地区的对外贸易，在重点领域如能源开发、农产品加工、大型基础设施建设等展开战略合作，通过构建互联互通的基础设施、打造服务业开放聚集地完善高质量开放格局。

（二）两类协同：地区内部与区域之间

一是强化西部地区内部联动。“欲外开，先内联”，西部地区发展高水平开放型经济，必须避免区域内部无序竞争和低水平重复建设，促进多层次开放平台基于各自优势实现有效联动。因此，应加强西北与西南地区合作互动，促进成渝、关中平原城市群协同发展，支持重庆、四川、陕西建设内陆开放高地的同时，打造具备强大开放枢纽和辐射带动功能的渝—成—西“金三角”;推动北部湾、兰州—西宁、呼包鄂榆、宁夏沿黄、黔中、滇中、天山北坡等城市群互动发展;基于丝绸之路经济带国内段，疏通节点城市间货物流、资金流、人才流、数字流的流通共享渠道，针对空间范围广、经济落差大的城市带探索新型联动模式。

二是强化区域之间多元协同。加大西部开放与京津冀、长江经济带、长三角、粤港澳大湾区等国内重点区域发展战略融合推进。支持东中部投资主体跨区域共建产业园区，探索吸收进口和投资技术溢出的“飞地经济”模式;基于水系的天然联动优势，推动青海、甘肃等地在建设长江上游生态屏障过程中加快融入长江经济带，鼓励广西利用珠江—西江水系参与粤港澳大湾区建设，支持西北省份借助黄河流域高质量发展契机加强与京津冀及江苏、山东、河南等东中部省份互惠合作。

（三）两大战略：高端价值链与优质供应商

一是高端价值链战略。西部地区只有提升当地对资源和能源进行深加工的能力，并且向高端价值链挺进，使高科技的高附加值留在当地，才能够真正实现经济转型升级，并助推“双循环”新发展格局良性运行。因而，西部地区应不放弃并强化在制造业价值链中低端的竞争优势，承接东部地区的部分过剩产能;同时，构建由地方性企业拥有核心技术并占据价值链高端环节的产业链。向高端价值链挺进的“当头炮”可以选择支持先行地区建设技术融合创新试验区。

二是优质供应商战略。西部地区的中心城市应大力实施“优质供应商”战略，承担起“好的贸易”领头羊角色。这一战略由两个层次构成。首先，建设核心技术国际创新中心。支持西部地区核心城市诸如成都、重庆，以及云南、贵州和广西的中心城市建设国际领先的高端制造业核心技术孵化中心。其次，打造进口吸收转化聚集区。优质进口商品通过进入国内循环体系参与分工生产，能够带来产品种类效应、竞争效应和资源再配置效应。

（四）三项抓手：要素资源、消费市场和营商环境

一是加快要素资源的高质量开发。进一步科学合理地开发利用、提高资源使用效率和产出效益，促进西部地区的资源要素与东中部地区资本要素的流动和交换，提高西部地区将资源优势转化为现实生产力的效率和效益，使“双循环”新发展格局中的资源“红细胞”高质量“循环”“流通”起来。

二是加速消费市场的高质量开拓。以激活区域消费为基础，以扩大外来消费为重点，抓住最具潛力的消费领域，创新线上线下融合发展模式，着力培育一批具有聚集辐射能力的消费中心城市，助推西部地区建立起辐射周边、影响全国、吸引世界的梯度消费格局。引导消费者加强定制消费、智能消费、信息消费等新型消费观念，促进各领域消费升级。以数字技术驱动新业态新模式发展，把握未来新消费场景，刺激消费需求新增长点。

三是加强营商环境的高质量培育。首先，在全面落实准入前国民待遇加负面清单管理制度基础上，争取放宽农业、服务业和采矿业的开放合作限制，在二、三产业融合发展过程中培育多元市场主体，加快国有经济布局优化、结构调整、战略重组，支持民营资本参与公共性质较强的项目投资。其次，鼓励四川、重庆、陕西等西部自贸试验区探索建设适应高水平开放的行政管理体制，重视深化开放型经济领域的“放管服”改革，加大对开放型经济重点领域提供优质服务，整合规范现有各级各类新区新城、开发区、园区，推动区域产业转型升级。◆

注：

①根据国务院西部地区开发领导小组协调范围及《西部大开发“十一五”规划》等政策文件涉及范围，西南地区包括四川、云南、贵州、西藏、重庆五个省、自治区、直辖市。

（执笔人：宋爱娴、郭冠男。课题组组长：郭冠男）

（作者单位：国家发展改革委体管所）