基于精细化管理的规划条件相关问题研究

徐洋

德州市城乡规划编制研究中心 山东 德州 253000

引言

规划条件是实施城市规划许可的基本要求，也是建设单位依法进行建设的重要依据。城乡规划法进一步提高了规划条件的法律地位，将其作为国有土地使用权出让合同的组成部分。作为规划管理的重要手段，规划条件还是指导用地建设的法定依据。

1 土地出让时规划条件的重要作用

1.1 在宏观层面引导城市建设用地合理布局

规划条件是政府出让国有土地使用权的约定条件，《城乡规划法》第三十八条提出：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分[1]。”城乡规划法既约定了规划条件应依法纳入出让合同，又明确了规划条件的上位依据，在宏观层面是土地出让的重要内容，决定了出让地块的价值，有利于统筹合理布局城市用地，促进国土空间的健康发展。

1.2 在微观层面明确建设项目控制内容

随着我国城市建设的快速发展，开发商作为市场主体，主要关注项目本身、项目内部要素的综合协调。在利益追求的驱使下，开发商必然希望项目的约束是宽松的，以获取最大的利润。因此，传统上直接由建设单位委托编制的修规多侧重满足其自身利益的最大化，而忽视了城市公共利益的保障，甚至不惜牺牲城市的整体利益和相关利益人的权益，造成诸如规划的沿河公共开放空间成为小区私属绿地、新建项目与周边现状居民日照采光纠纷、建筑遮挡城市主要景观廊道等问题，严重影响了城市建设的良性发展。

随着国家出台多项民生宜居政策，按照上级要求，规划条件的控制内容越来越细化，更倾向于对公共利益的保障。在规划设计要求部分，约束了建设方的具体建设行为，不仅明确了用地的退线、交通组织等具体内容，而且提出了建筑单体的形态、城市设计内容、市政工程商业配套等，为规划建筑设计方案的审查提供了依据。 部分地市还根据国家最新规定，加入海绵城市、绿色建筑和新能源汽车充电设施等相关要求。

2 当前规划条件面临的困境

2.1 规划条件依据不够充分，论证程序不够完善

首先，根据《城乡规划法》与《山东省城乡规划条例》，规划部门应依据控制性详细规划，提出用地规划条件。目前，城乡规划条例对规划条件的要求不够精确，主要集中在用地的位置、范围、面积、用地性质、允许建设的范围、容积率、绿地率、建筑密度、建筑高度、基础设施和公共服务设施配套要求、地下空间开发利用要求等，这些条件地给出主要依据控制性规划。一方面国家层面的规范性文件较少，各地市也缺少针对规划条件的相关政策规定；另一方面现行的法规出台时间较久，难以适应当前国土空间改革背景下的规划管理要求，导致在实际规划管理工作中，自主性和随意性较大。其次，规划条件的出具缺少论证过程，大多严格依据控规相关指标，缺少对地块的土地权属、现实诉求、公共利益的考虑与调研，尚未形成规范化的论证过程。

2.2 规划条件内容不够详尽，技术指标不够精准

最近一段时期，国家提出了海绵城市、智慧城市、节能城市、绿色建筑、地下综合管廊、街区制等一系列要求，有些目前尚未纳入到规划条件之中。需要我们借鉴先进城市的规划条件管理经验，逐步补充完善规划条件内容，细化规划条件要求。

国土空间规划是城市发展的愿景和蓝图，只有体现和落实到具体地块建筑的规划条件中，才能真正有效。控制性详细规划确定的技术指标，有一定科学性，但控规编制人员缺乏对控规的定量分析论证，导致控规技术指标依据不足，前瞻性和操作性都不能保证。由此依据控规拟出的规划条件往往内容不全面，依据不充分。同时有些地块由于市场、政策、招商情况的变化，在项目实际落地过程中存在不确定性，由此造成技术指标不够精准的问题。

3 规划条件论证体系的构建

3.1 完善规划条件控制内容

《山东省城乡规划条例》对规划条件的内容进行了规定，本文通过查阅部分省市的规划条件，总结出较为全面的规划条件控制内容，具有较强的借鉴意义和指导意义。

规定性内容包括用地位置、用地性质、用地面积、建筑面积、容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度、停车泊位、配套设施要求。指导性内容包括建筑退让、日照分析、建筑间距、竖向设计、交通组织、出入口位置、城市设计、地下空间要求、文物、消防、人防、环保、安全等相关规范要求等。特殊要求包括夜景工程、绿化带要求、架空层设置、围墙要求、城市设计专题研究、公众参与（征求意见）、无障碍设计等。

3.2 制定规划条件论证程序

在规划条件的出具前，先进行出让地块的策划编研，依据地块的现状情况及周边土地规划情况，对控规所确定的控制指标进行合理性论证，保证指标的可行性。从控规管理单元层面宏观考虑社区配套设施的配置，论证建筑、交通、绿地等空间布局的合理性。在保证公共利益的基础上，达到土地利用的最大化。通过论证，规划条件不仅内容更加科学合理，有效发挥了规划的引领和约束作用，同时规划条件的审批程序也更为完善，形成了业务会、规划推进会、局长办公会、市政府专题会等的严格会审程序。

4 结束语

在保证控规强制性内容的前提下，通过规划条件的论证过程，提高了控制内容和指标的合理性和科学性，通过细化规划条件论证程序，深化控规单元层面的控制指标和城市设计要求，完善配套设施，与控规相互支持，共同指导规划管理工作。在国土空间规划改革背景下，以期为土地出让制定科学合理、明确细致的规划条件，提高规划管理工作效率。