民法典视域下矿业侵权的司法认定与制度完善

郭琳琳

(自然资源部咨询研究中心，北京 100035)

自《民法典》2021年1月1日生效后，诸多民事权利的运行发生了变化，矿产领域内，矿业权的行使也遇到了新的法律规则制约，所以会产生一些以往不曾遇到的问题，以往矿业权导致生态环境损害的案件在处理结果上有可能会带来一种全新的结果。只有了解《民法典》体系下解决行使矿业权导致了生态环境损害的新规则，才能够更加规范地行使矿业权。

1 案例简介

王某在手续不全的情况下于2015—2018年间，在南京市浦口区永宁镇老山林场采矿，开采矿产品价值高达4 455 998.6元。江苏省环境科学研究院出具的《损害评估报告》中记载，由于王某在采矿时没有采取生态恢复措施，开采行为造成了大小植被的破坏，甚至还有20年以上的麻栎林；与此同时，在《生态环境损害(动物类)补充说明》中记载，对涉事栖息地进行观察，共计观察到35种242只林鸟，并经野外调查发现了6种哺乳动物，由于栖息环境被破坏，这些动物的繁衍生长得到了抑制，生态服务功能大大降低。《损害评估报告》中将损害分成了三部分，生态资源林木的经济损失861 750元；生态服务功能的经济价值损失，包括了森林涵养水损失、水土流失、土壤侵蚀、树木放氧量的减少等损失，合计636 686元；生态多样性的损失，在《补充说明》中提及，鸟类可以在一定范围内起到播种作用，并且对土壤有改善作用，因而鸟类生态栖息地损害造成的生态损害价值按照亩数计算，合计243 122元，而哺乳动物的生态损失并没有给出。在检察机关提起环境公益诉讼时，综合技术顾问意见按照总损害的1%计算哺乳动物的生态服务价值,合计18 744元。在庭审过程中，代理律师、法庭技术顾问、专家辅助人均出庭参加了诉讼。最终南京市中级人民法院依据鉴定意见全部支持了检察机关的诉讼请求，还规定了用于生态恢复的费用以及生态恢复的时间表和验收标准，并且判决王某承担鉴定费400 000元，法庭技术顾问费用2 000元(1)案例来源为江苏省南京市中级人民法院(2020)苏01民初798号判决书。。

2 《民法典》思维下本案处理结果的变化

上述案例是2020年12月南京市中级人民法院作出的判决，由于《民法典》2020年5月28日公布，2021年1月1日实施，因而在法院审理的过程中实际上《民法典》已经公布，法院虽然没有直接引用《民法典》中的规定，但是部分参考了《民法典》中的理念来处理案件。而在《民法典》正式实施后，如果用《民法典》的规则来分析案件，则会带来处理结果上的变化。

2.1 赔偿数额的变化

上述案例中，赔偿数额的计算主要依据了生态损害鉴定，包括《损害评估报告》和《补充说明》中2份文件，按照江苏省环境科学研究院的认定，涉案损害共计包含了三大类，然后计算出总数，法院对于其认定全部予以采纳，最终判决王某承担生态赔偿责任的总数额与鉴定中的总和相一致。这种赔偿原则，在民事法律规则中称之为填补原则，即有多少损害就承担多少责任，对于侵权人而言，不具有惩罚性。而在《民法典》实施之后，其中立法新增了惩罚性赔偿的内容，在这一规则之下，侵权人将承担更重的赔偿责任。所谓惩罚性赔偿，是指行为人违反了法律的特别规定，要承担多于损害本身的赔偿责任，赔偿的倍数由法律直接规定[1]。关于惩罚性赔偿，最先引入该制度的是《消费者权益保护法》的双倍赔偿，之后是《食品安全法》的十倍赔偿。而在《民法典》中，除保留了产品质量惩罚性赔偿制度之外，又增加了两项领域，一是知识产权领域，即侵犯知识产权的，受侵害人可以要求侵权人承担惩罚性赔偿；二是环境损害领域，即损害生态环境的，侵权人需要承担惩罚性赔偿。就上述案例而言，王某最终承担的赔偿责任将不再是鉴定机构认定的生态损害数额，而可能会是鉴定总数额的数倍之多，因而其责任会更重。这就要求矿业权人在勘探开发矿产资源时，要更加注意生态环境保护，否则就会承担更为严重的赔偿责任。《民法典》中规定了生态环境损害惩罚性赔偿，是生态文明立法制度的一个创举，为环境审判创立了一个新规则，同时对于矿业权的规范化行使来说，也提出了新的要求，即勘探开发矿产资源不能以侵害环境为代价。

2.2 赔偿范围的变化

赔偿范围就是生态环境损害发生之后，依据法律的规定，哪些项目可以获得赔偿的范围。对于生态环境损害的赔偿范围，一直以来生态环境审判实践持有相对保守的观点，即只有法律条文中明确规定的赔偿项目，才能够被纳入到生态损害赔偿的范围。上述案例中，对于栖息地破坏造成哺乳动物生态服务功能下降的损失，在鉴定结果中并没有给出，而检察机关在提起环境公益诉讼时，考虑到哺乳动物生态服务功能下降是已经发生的事实，于是考虑综合技术顾问意见，按照总损害量的1%计算哺乳动物的生态服务价值合计18 744元，而最终法院认可了这样的估算。由此说明法院在审理过程中，借鉴了《民法典》的思维，扩展了生态损害赔偿的范围，与此同时，对于技术顾问的专家费用2 000元也在判决中给予了体现。长期以来，律师费、调查费、专家顾问费、专家辅助人费等费用，能不能在判决中作为生态损害赔偿的对象来给予判决，备受争议，绝大多数情况下，这些费用得不到法院的判决支持，偶尔会有支持的情况，也是变相支持，像上述案例这样直接支持专家顾问费的案例并不多见。原因在于，以往的法律规范中，对于生态损害的赔偿范围一直沿用《侵权责任法》的规定，而该法中并没有对生态损害的赔偿范围做详细规定，为保护生态环境而发起的诉讼，所花费的调查费、评估费、律师费、专家顾问费、专家辅助人费等费用并没有明确规定属于生态损害赔偿的范围，所以，司法实践中难以给予正面支持。然而，在《民法典》中，不仅规定了生态损害的赔偿范围，还对这些费用也作出了明确的规定，这对于司法审判具有非常积极的作用。与此同时，对于矿产资源勘探开发而言，如果矿业权的行使损害了生态环境，那么赔偿的范围较以往而言有所提高，尤其是调查费、评估费、律师费、专家顾问费、专家辅助人费等费用是一笔不小的数目，因而加大了矿业权人生态环境侵权的责任负担，违法成本的增加必然会减少生态环境侵权的比例。

2.3 生态修复的变化

在以往处理矿业权行使导致生态损害的案件中，通常情况下，法律责任仅限于履行金钱义务，并不包含行为义务，即修复生态环境一直以来并不是矿业权行使损害生态环境审判的依据，法院通常情况下不会判决侵权人修复生态，因为在以往的法律规范中，并没有对生态修复有明确的法律规定。从法理学上看，生态修复是指生态环境被破坏之后，生态服务功能有所降低，对于被破坏的生态环境，采取一系列的技术性修复措施，使得生态环境的服务功能达到没有受损害之前的程度[2]。生态修复是生态环境治理的一项重要措施，在《民法典》中增加生态修复的内容，不仅仅是《民法典》立法上的一个创举，同时对于生态环境保护也提出了一个新的方向。虽然上述案例审判时《民法典》并未正式实施，但是已经公布，法院在处理时引入了《民法典》中生态修复的观念，为侵权人设定生态修复义务的时间表和验收标准，无疑具有非常积极的意义。而当前《民法典》已经正式实施，生态修复已经成为一项法定制度，这对于矿产资源勘探开发具有重要意义，要求矿业权人在行使矿业权时，要履行“边开采、边修复”的义务，这样才能够使矿业权的行使更加规范化，从而有效地保障了生态环境不会由于矿产资源勘探开发而遭到不可逆的损害。

3 《民法典》语境下认定矿业权生态损害的基本思路

3.1 惩罚倍数的判断

根据《民法典》的规定，矿业权行使导致环境损害的，将承担相应的惩罚性赔偿，但是法律条文中并没有对相应做明确的说明。这种立法模式属于授权式立法，即授权其他部门法来补充制定相关规范，对惩罚性赔偿金的倍数加以详细的规定。从当前立法实践来看，产品侵权责任的三倍赔偿、作为特殊产品的食品侵权责任的十倍赔偿，都符合这种补充式立法模式。就矿业权行使导致环境损害而言，究竟承担多少倍的惩罚性赔偿目前部门立法尚无补充性规定。所以，在处理生态侵权纠纷时，就存在上不封顶的可能性，这种立法模式无疑会给矿产资源开发利用形成巨大的威慑作用，审判实践中无论判决矿业权人承担多少倍的惩罚性赔偿，都属于自由裁量权的范畴。从《民法典》的立法精神来看，加大对环境侵权的惩罚力度，矿业权行使导致环境损害将会对矿业权人给予严厉的法律责任追究，这就要求矿业权人开发利用矿产资源时，要合法合规的行使权利。

3.2 计算基数的确定

按照《民法典》的规定，矿业权行使导致环境损害需要承担惩罚性赔偿，无论多少倍的赔偿，都需要有计算基础。从民法物的角度来看，产品侵权责任、食品侵权责任的惩罚性赔偿计算基础都是以商品本身的交易价格来计算惩罚性赔偿的数额。但是，生态环境并不是物，没有相应的交易价格，以怎样的数额作为惩罚性赔偿的计算基础，是实践中必须明确的问题[3]。通常认为，应以生态损害的数额作为惩罚性赔偿的计算基础。但是，按照《民法典》第一千二百三十五条的规定，环境侵权请求权的范围包含了5个方面：生态服务功能丧失的损失，生态功能永久丧失的损害，调查鉴定的费用，修复生态的费用，防治生态损害扩大的费用，这5类费用属于不同类型的费用，可以在一个案件之内并用，都可以算作生态损害的费用，请求侵权人赔偿。理论上讲，惩罚性赔偿应当以这5项费用的总和来计算赔偿基础，当然有的案件并不一定同时具有这5项费用损失，而是只具有其中的一部分，那么依然要将所有的损失项目相加计算总数。但是，其中调查鉴定的费用是否可以惩罚性赔偿，要求侵权人承担多倍，这一点存在理论争议，大多数意见认为，惩罚性赔偿是对生态环境侵权人的一种惩罚，调查鉴定费用是为了搞清楚生态损害的总量而额外支付的费用，起因是侵权行为所致，所以侵权行为人应当对该费用负责，对其惩罚也应当将该费用计算在内，然后给予多倍的惩罚，这样才能够起到惩罚的作用。

3.3 损害鉴定的费用

矿业权行使导致环境损害的，要求矿业权人承担侵权责任需要计算生态损害的总量，必然会遇到生态损害鉴定问题。当前我国鉴定的主管部门是司法行政部门，但是生态损害鉴定并非司法鉴定，不归司法行政部门主管，属于一种新型鉴定门类，尚处于起步阶段，因此当前具有生态损害鉴定资质的机构特别少，全国仅70家左右[4]。由于生态损害鉴定机构数量少，加之生态损害需要鉴定的项目内容非常广泛，而且难度较高，所以鉴定收费非常高，“天价”鉴定费案已不是新鲜事。以上述案例为例，40万的生态损害鉴定费对于整个案件而言，已经接近“天价”。所以，如何解决生态损害鉴定中的“天价”鉴定费问题，是办理生态环境侵权案件的关键问题。按照现行法律规范，虽然对于该问题并没有明确定论，但是在一些地方性规范中却做了相应探索，例如：2019年9月河北省人民代表大会常务委员会通过并实施的《关于加强检察公益诉讼工作的决定》第十三条明确规定：“检察机关对涉及案件的专门性问题应当进行鉴定。难以鉴定的，审判机关、检察机关应当结合案件其他证据以及行政执法机关的意见、专家意见等予以合理确定。”这种处理方式就很好地解决了“天价”鉴定费的问题。上述案例中，对于哺乳动物生态服务功能下降的损失，由于鉴定机构没有给出鉴定结果，所以法院根据专家顾问的意见，按照生态损害总额1%的比例来确定损害数额，而法院也认可了这样的认定，很显然有效解决了鉴定中的实际困难，不再会为鉴定问题而终结诉讼。

3.4 调查费用的计算

调查费用是为了调查生态环境损害的实际后果而支付的费用，当然调查费用的范围很广泛，而在《民法典》中并没有用列举式的立法方式来规定，而是开放式的立法，即“生态环境损害调查、鉴定评估等费用”中的“等”字所包含的内容非常广泛，只要是与调查相关的合理费用，如差旅费、律师费、人工费、专家顾问费、专家辅助人费等费用都可以计算在内。之所以《民法典》有这样的规定，是由于以往的法律制度中缺乏对调查费用承担的明确规定，所以调查费、律师费、人工费、专家顾问费、专家辅助人费等合理费用都难以得到支持。《民法典》实施后，矿业权行使导致环境损害的，承担环境侵权责任时，需要对调查费用承担责任，这些费用有可能不会是一个小数目，而且在惩罚性赔偿的规则下，还会承担多倍赔偿，这就会大大增加矿业权人的经营成本负担，从而倒逼矿业权人依法行使矿业权保护生态环境。

3.5 预防费用的支出

以往的司法实践中，对生态环境损害的处理着重损害救济，也就是有了多大的环境损害，就要求行为人承担多少赔偿责任，这是侵权责任法的基本思想，虽然侵权法对于侵权行为具有一定预防作用，但法律规范中并没有突出对生态环境的预防，而且对于预防生态损害扩大而支出的成本并不在生态损害赔偿范围，这就极大限制了生态损害赔偿请求权的行使。因而在矿产资源开发利用的过程中导致生态损害的，传统实践并不会支持预防生态损害所支出的费用，从而大大降低了矿业权人侵害环境的成本负担，所以违法违规行使矿业权的现象时有发生。而在《民法典》中，将强化防止生态损害扩大、预防生态损害的费用纳入其中，对于生态环境保护的力度有所提升，同时在矿产资源开发利用领域之内，要求矿业权人在行使矿业权的时候就采取预防措施，防止生态环境的损害，否则如果出现生态环境破坏，那么为了阻止、缓解生态环境损害扩大而支付的费用应当由矿业权人承担。这样的处理规则，更加有利于矿产资源开发过程中“边开发边修复”指导思想的实现。

3.6 诉讼主体的厘定

矿业权行使导致环境损害不仅仅会涉及私益损害，同时还会损害生态环境公共利益，导致生态环境质量下降，生态服务功能部分或者全部丧失。在这种情况下，法律允许范围内的主体可以提起环境公益诉讼，请求矿业权人承担相应的生态损害赔偿责任[5]。值得注意的是，在《民法典》实施后，修改后的《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》也进行了修改，其中将矿业权行使导致环境损害可以提起环境公益诉讼的主体由“法律规定的机关和有关组织”修改为“国家规定的机关或者法律规定的组织”。这不仅仅是文字表述上的变化，而且有实际的内涵意义，因为“国家规定的机关”与“法律规定的机关”有着很大的区别，“法律规定的机关”强调法定性，只有法律条文中明确规定的机关才可以提起环境公益诉讼，而“国家规定的机关”则侧重于政策性，在政策文件中如果规定了哪些机关可以提起环境公益诉讼，则可以依据政策的规定实施，不必再寻求法律条文的直接性规定，当然，该政策性文件仅限于国家层面的政策性文件，这样才符合司法解释中“国家规定”的要求。从这一修改来看，矿业权行使导致环境损害可以提起环境公益诉讼的主体被拓宽，更加有利于保护生态环境，对于矿业权人而言，权利行使的规范性要求将会更高，否则就会有被相关主体提起公益诉讼的法律风险。

4 结 语

矿业权行使导致生态环境破坏的，需要承担生态侵权法律责任。在《民法典》生效实施后，以往难以在判决中体现的内容，如惩罚性赔偿、生态修复、调查费用、鉴定费用等内容，在《民法典》的体例下都能够得到支持。而且根据惩罚性赔偿规则，侵权人还可能承担多倍赔偿。这无疑加大了矿业权人的违法成本，对保护生态环境具有一定好处。在处理矿业权行使导致生态环境损害的案件时，根据《民法典》确立的规则，可以按照惩罚倍数的判断、计算基数的确定、损害鉴定的费用、调查费用的计算、预防费用的支出、诉讼主体的厘定等几个方面来确定解决思路，这样就可以很好地解决该类案件。