马龙区水土保持以奖代补试点工作主要做法与成效

刘学恩

(曲靖市马龙区水务局，云南 曲靖 655100)

1 试点工作情况

曲靖市马龙区位于云南省东北部，全区辖三乡两镇五街道，总面积1 600.34 km2，总人口21.17万人。为加快推进生态文明建设，鼓励引导社会力量积极参与水土保持工程建设，充分发挥财政资金撬动作用，马龙区以水土保持以奖代补试点工作为契机，在认真分析的基础上，选定水土流失严重、贫困人口集中、示范效果明显、社会参与度高的积粮冲、大龙井和新楼房小流域作为以奖代补试点项目。自2018年启动试点工作以来，共投入建设资金6 786.64万元，其中中央财政3 000万元、自筹资金3 786.64万元；累计治理水土流失面积116.95 km2，其中坡改梯397.76 hm2、经果林(苹果)330.37 hm2、保土耕作2 859.79 hm2、封育治理8 106.82 hm2；流域内配套设施主要有提水泵站3座、水池35座(7 600 m3)、机耕道路45.3 km、排水沟49.43 km、沉沙池127口、管网200.61 km。试点工作中，在总结民营企业、国有企业运作模式的基础上，探索出“村党总支+合作社+企业+农户”的运作模式,即整村统建模式，实现了项目实施与脱贫攻坚、乡村振兴有机衔接及协同发展。

2 主要做法及经验

2.1 强化领导，创新机制

一是健全组织。为认真抓好以奖代补试点工作，区政府成立了以区长任组长，分管副区长任副组长，区水保委成员单位主要领导及各乡镇长、街道办主任为成员的水土保持工程建设领导小组，切实加强对项目建设的领导和协调。二是制定考核办法。为增强各级政府的水土保持责任，制定并印发了《曲靖市马龙区水土保持目标责任考核办法》，层层签订水土流失治理目标责任书，并纳入年度考核目标。三是制定以奖代补实施细则。为拓宽水土保持工程投资渠道，鼓励、引导社会力量和广大群众参与工程建设，充分发挥财政资金撬动作用，区政府制定并印发了《曲靖市马龙区水土保持工程建设以奖代补试点工作实施细则》。领导小组及体制机制的建立，使马龙区的水土保持以奖代补试点工作得以有序开展。

2.2 加强宣传，提高认识

为顺利完成试点工作任务，马龙区采取区委、区政府领导向各乡镇(街道)领导作全面宣传与区水务局深入项目区向村组领导、农民群众及建设主体作重点宣传相结合的方式，切实加大宣传力度。通过广泛宣传和积极实践，干部认为以奖代补项目是推进生态文明建设、加快水土流失治理步伐、调整产业结构、加快脱贫攻坚的有效途径，是撬动民间资本参与水土流失治理、提升水土保持工程建设水平和治理成效的长远举措，是落实工程建后管护、促使工程长期发挥效益的有效载体；群众认为以奖代补项目是夯实农村基础设施建设、减轻农民劳动强度、解决农村剩余劳动力、增加农民收入、实现乡村振兴战略的重要举措；建设主体认为，以奖代补项目程序简便、易于操作、节约成本，是合理利用土地资源，促进农村土地流转，改变经营主体，持续土地投入，提高土地使用效率，避免粗放地、掠夺性经营土地，由分散经营向集约化经营、低效单一向高效综合方式转变的有效途径。干部、群众和建设主体对以奖代补政策认识的提高，为试点工作奠定了坚实的思想基础。

2.3 严格程序，注重监管

(1)严格奖补程序。一是以奖代补工程前期工作开展时对奖补政策进行公告；二是以奖代补方案编制后对小流域治理的实施方案及奖补方案进行公告；三是建设主体项目申报后对其基本信息和承诺事项进行审核公示；四是工程竣工验收后对验收情况和奖补资金使用情况进行公示。项目前期工作、建设主体比选、施工和竣工验收情况的公开透明，规避了政府在决策过程中的风险，增强了奖补对象的主体责任意识，给群众一个明白，还干部一个清白，促进了试点工作公正、公平开展。

(2)加大监管力度。以奖代补工程建设完全按建设主体自愿申报、自主开展的模式进行，不进行招投标。工程建设涉及的施工队伍选择全部由建设主体自己负责。工程实施中，当地政府组建工作队进驻项目区，协调解决土地流转及矛盾纠纷，区水务局派驻技术人员负责施工技术指导，监理单位安排监理人员对工程质量严格把关，建设主体及时做好资金筹集和项目组织实施等工作。财政部门对资金严格执行“县级报账制”，资金支付实行“按项目进度进行分次报账”。

3 取得的主要成效

3.1 撬动了民间资本

自2018年启动试点工作以来，共投入以奖代补建设资金6 786.64万元，其中：中央财政奖补资金3 000万元，占总投资的44.2%；建设主体投资(民间资本)3 786.64万元，占总投资的55.8%，民间资本投入是中央财政投入的1.26倍。

3.2 增加了治理面积

马龙区共申请到以奖代补中央资金3 000万元，治理水土流失面积116.95 km2,单位面积中央投资25.65万元，较水土保持重点工程传统治理模式单位面积中央投资35万元减少9.35万元，也就是说同样是3 000万元中央投资较传统治理模式可增加水土流失治理面积31.25 km2。由于建设主体自己建、自己管、自己使用，因此工程质量有保障，效益得以及时发挥。

3.3 简化了建设程序

以奖代补项目由建设主体自主开展工程建设，简化了建设管理程序。设计及工程建设不招投标，项目竣工不进行结算审计，减少了中间环节、缩短了建设工期、节约了建设管理成本，加快了水土流失治理步伐。

3.4 落实了建后管护

以奖代补项目按照“谁投资，谁受益，谁管护”的原则，明晰产权，明确责权，打破了传统治理模式重建轻管的现象。如：积粮冲、大龙井小流域，建设主体对经果林及其配套设施具有完全的使用权、经营权和管护责任，实现了后续管护长效化。再如：新楼房小流域，对坡改梯及其坡面水系工程由合作社安排专业队管护，按工日、效率计酬；对水保林及封育治理措施，由党总支安排贫困户管理，按工取酬；对所有用水单位，一律实行按方计费、刷卡取水，确保节约用水、以水养水，保障了项目长期发挥效益。

3.5 调动了群众参与的积极性

2020年实施的新楼房小流域，以村党总支为引领(总支建在企业上)、以自然村为单位(主要涉及4个自然村)、以合作社为支撑(成立3个合作社、1个建筑施工队和1个家庭工厂)、以农户为主体(采取订单培训、人尽其才、精细化分工的方式，落实“有劳才有得，多劳多得”的分配机制，避免政策养懒汉)，在项目实施过程中，将土地集中管理，使农民全程参与，人人都是建设者、人人都是管护者、人人都是监督者，充分调动了当地群众参与水土流失治理的积极性，实现了项目统一规划、农户统一参与、经营统一管理的三统一和群众知晓率、参与率、覆盖率、受益率、满意率的5个100%。

3.6 发挥了示范带动作用

一是助推当地产业发展。如：积粮冲小流域以市场牵龙头、龙头带基地方式，优化组合生产要素，在项目区建设了优质苹果基地,促进了农业结构调整和规模化、产业化经营，有效地增加了当地农民的经济收入。据初步统计，积粮冲全村年均收入可达597.8万元(土地流转金189.8万元+苹果基地打工收入408万元)，户均收入3.52万元。二是实现了与脱贫攻坚、乡村振兴无缝衔接。如：新楼房小流域，通过项目实施，带动群众发展产业，让他们有事可做，有班可上，实现了稳定增收，提升了脱贫质量，降低了脱贫户、边缘户的返贫致贫风险。同时，在村党总支的带领下，村集体经济不断壮大，村组干部在项目建设中学经营、学管理、学技术，通过以点促面，分步实施，逐步解决了区域性相对贫困问题，提升了村级组织的执政能力与执政水平，实现了乡村振兴。三是示范带动作用显著。3年的试点工作，马龙区建设了3个集山、水、田、林、路、渠综合治理为一体，集涵养水源、保持水土、调节气候、改善土壤、提升环境、增加收入于一体的水土流失治理典型示范区，有利于引领、带动以奖代补工作的全面推广。

4 存在的问题和原因分析

4.1 民营企业运作模式的利弊

2018年，马龙区以云南马龙爱泊农业科技有限公司为载体，在积粮冲小流域开展了以奖代补试点工作。从项目实施优势来看，能有效撬动民间资本投入，调动社会力量参与项目建设，形成项目实施合力，水土流失治理成效显著。从项目实施存在的不足来分析，一是产权归属难以界定，容易造成资产流失；二是项目资源整合难度大、启动资金需求多，比如，在经果林种植上，需要企业预先垫资开展土地流转；三是利益导向以企业为主，群众受益面不宽，群众的主观能动性不高，项目高效但后期管护难。

4.2 国有企业运作模式的利弊

在总结民营企业运作模式经验基础上，2019年，马龙区积极探索通过国有企业云南佳都建设有限公司实施大龙井小流域治理。从项目实施的优势来看，能够有效防止资产流失，并可以提高企业的投资能力。但项目实施也存在短板，一是缺乏专业技术团队，导致项目实施耗时耗力，建设成本相对较高；二是群众参与度不够，干事创业的积极性不高；三是在启动资金投入、经济收入及项目管护等方面仍然没有明显的改观。

5 整村统建是以奖代补的好模式

在前期试点项目实施的基础上，马龙区不断总结、积极探索，2020年，在马鸣乡新楼房村采用党建引领、整村统建模式，取得了较好效果。

5.1 运行机制

一是土地入股共参与。由村党总支牵头成立了马龙区新楼房扶贫开发投资有限公司，对新楼房300户约400 hm2(1 hm2=15亩，下同)土地，按照1亩1股的标准，采取入股自愿、退股自由的方式，向农户发放股权证书，实现了“资源变股金、资金变资产、农民变股民”三个转变，有效地保证了施工主体的稳定性。

二是统一规划齐建设。结合水土保持现状，集中起来的土地更便于水土保持项目的统一规划、统一建设，实现了试点区域项目建设全覆盖。

三是年底分红广受益。水土保持项目实施后，群众可获得每亩800元的土地保障金、年净收入50%的分红、务工每月1 000元的基础收入和2 000元的绩效考核收入、超额完成目标任务奖励等4个方面的收入，据初步估计，项目区户均年纯收入达8万元。

5.2 解决了问题

一是解决了投资压力大问题。通过把土地以入股的方式集中起来，减少土地流转环节，农民可选择在合作社、建筑施工队和家庭工厂务工，既节省了建设成本，又解决了合作社用工和项目建设自筹资金难的问题。比如：合作社员工自主完成坡耕地埂坎清除和沟渠、管网开挖等工程，就节省建设成本60余万元。

二是解决了收入不平衡问题。项目建设在村党总支的统一领导下实施，全覆盖群众，整村发展、户户受益，有效避免了项目实施中村组、群众之间的悬崖效应，实现了区域性的整体协调发展。

三是解决了规划实施难题。对入股土地统一进行规划、轮作，促进了土地规模化、精细化、专业化生产，提高了土地使用效益。

四是解决市场对接难题。由企业和合作社统一对接市场，破解了原来产业小、散、弱，农户单打独斗，抗风险能力弱的瓶颈。再就是通过土地集中管理、农民全程参与，起到了人人都是建设者、管护者、监督者的作用，确保了项目长期发挥效益。而且村级组织也在带头建设中提高了组织力、号召力和在群众中的威信。

放眼今天的新楼房小流域，曾经的水土流失区已形成蓄水有池、排水有沟、引水有管、沉沙有凼、减沙有坊(谷坊、拦沙坝)、作业有道、地边有埂的水土保持措施布设格局；广袤的山野，坡改梯、小改大、零改整、瘦改肥，路相通、渠相连、管成网、池就近的农业生产格局展现眼前。水土流失得到有效控制，农业生产基础得以夯实，土地生产力显著提高，一个生态、经济、社会效益突出的水土流失治理典型呈现出勃勃生机，为今后马龙区乃至云南省全面开展水土保持工程建设以奖代补工作探索出了一条易推广、可复制之路。