轨道交通PPP项目回报机制优化研究

王梓仪

[摘 要]轨道交通PPP项目是城市发展的重要组成部分，是促进地区高质量发展的新兴举措。但是不健全的融资模式和回报机制一直是阻碍轨道交通PPP项目的症结。文章在前人研究的基础上，结合北京特有的城市环境，提出了PPP专项债与土地优惠开发两种融资模式，以及用于评估轨道交通PPP项目的4W2H公益绩效评估方法，为轨道交通PPP项目的融资和绩效评估提供新思路。

[关键词]轨道交通PPP项目;公益绩效;融资模式;回报机制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.01.164

1 引言

PPP模式是区别于传统政府承包公共服务项目的新型合作模式，在轨道交通领域，北京地铁四号线、深圳地铁二期等，都是轨道交通PPP模式的成功典范。然而，PPP模式在我国的应用处于成长阶段，还存在一些不健全的方面——项目融资，回报机制是两个代表性的问题。融资成本高，渠道不通畅使得PPP项目在落地之初就面临基本的资金问题;而回报机制长周期、坏账风险等问题限制了许多社会资本的参与。因此，拓展融资渠道，完善回报机制是应用PPP模式进行基础设施投资亟待解决的问题。

私人部门和金融机构是PPP项目融资的主要参与者和推动者。使用者付费，可行性缺口补助，政府补贴是目前常用的回报模式。文章在现有的融资模式和绩效评估的基础上，以PPP项目的公益性为出发点，充分重视PPP项目给社会带来的公益绩效。结合北京顺义现代有轨电车T2线工程，阐述改进的回报机制和4W2H绩效评估体系在具体项目中的应用。在政府主导的背景下，以当期公益绩效确定该回报周期的收益金额，增大每个回报周期的回报金额，缩短回报周期，激发社会资本的投资热情，保障PPP模式的长期健康发展。

2 4W2H公益绩效评估体系

PPP项目的准公益性决定了PPP项目不可能是完全的市场行为。因此，PPP项目的公益绩效是评估和回报投资者的重要组成部分（凤亚红，2017）。4W2H方法来源于管理学中常用的5W2H方法，常用于项目评估和管理思路拓展（管翔燕，2019）。4W包括What，Why，Where，When;2H包括How，How much。文章讨论的范围是轨道交通PPP项目，因此去掉了5W2H中的Who，减少评估的维度，提升评估效率。每种PPP项目的盈利能力不同，绩效的表现方式也不同，项目之间的评估标准不能完全照搬，因此，建立属于本领域的绩效评估标准尤为重要。

维度一，What。应用4W2H公益绩效评估方法首先要从What维度展开，明确PPP项目的类别是评估的前提。在轨道交通领域，项目的具体内容可以是地铁、有轨电车、市郊铁路等。

维度二，Why。该维度主要涉及项目的实施目的和希望达成的目标。轨道交通PPP项目的首要目的是方便出行，拓宽城市路网，还会涉及解决城市拥堵、减少碳排放等。项目不同的建设目的要有相应的公益绩效與之匹配，分别评估。

维度三，Where & How。与传统5W2H方法不同，在轨道交通领域应用4W2H方法可以把Where和How结合起来。Where是指项目的地理位置，既包括沿线站点和线路始末等微观地理位置，也包括整条线路在城市的宏观区位。How是指轨道交通的运行方式，也包括该轨道交通项目如何带动周边地区发展，如何产生经济附加值。乘客乘坐轨道交通会涉及地理位置的变化，因此把地理位置和运行方式等相结合，可以更加客观地评价轨道交通项目。

维度四，When & How much。When维度涉及时间的概念，包括项目的完成时间、节约的出行时间等（如表1所示）。在时间概念的基础上，利用How much维度衡量该轨道交通项目的延误时间、延误率、日载客量。When维度和How much维度的结合可以保持每个项目评估的独立性，避免不同轨道交通项目之间一概而论的比较。每个轨道交通项目跨越的地理位置不同，载客量、延误率等都会有较大的差异，对周边地区造成的影响也不同，要在轨道交通基本的评价标准中针对每一个项目进行专门的分析。

4W2H方法从多个维度衡量轨道交通项目的公益绩效，相较于单一衡量项目的经济效益，该方法站在区域整体协调发展的视角考虑轨道交通项目带来的社会效益，避免一些项目只因为经济效益低下而被淘汰。

3 PPP金融创新

PPP项目的公益绩效是评估和回报投资者的重要组成部分。轨道交通PPP项目的准公益性决定了投资者回报不可能完全依靠消费者购买，这种特征在有轨电车项目和市郊铁路项目中尤为明显。然而，PPP 项目的初衷是为了缓解地方财政压力，这意味着政府在当期甚至是短期内无法足额分配投资者回报。因此，PPP项目的金融创新是提升其融资能力的重要途径。PPP可以和专项债结合形成PPP专项债;轨道沿线土地优惠开发可以降低沿线土地的开发成本，增加项目的经济附加值。

3.1 PPP专项债

PPP项目的融资阶段存在资金需求量大、融资时间短的特点。对于一般的国有银行和商业银行，PPP项目不符合其风险控制标准和回报需求，难以获得资金支持。但是，银行的用户群体是潜在的资源。政府可以利用银行储户和债务人的数量优势发行相应的专项债，将融资压力下沉到个体投资者，银行在融资的过程中起到媒介的作用。运用“政府引导、市场化运作、风险可控”的原则规范PPP融资。坚实的政府信用以及稳定的公共财政对PPP金融产品的背书可以提升个体投资者的信心和投资意愿。

3.2 土地优惠开发

轨道交通属于准公共产品，且具有较强的正外部性。“轨道交通+土地管理”的捆绑式商业模式，可以促使轨道交通项目“外部效益内部化”（廖红兵，2019）。房地产开发商特别是一些房地产开发巨头拥有成熟的土地开发运作团队和管理模式，现金流丰厚，稳定。以轨道沿线土地优惠开发为重点，吸引房地产开发商参与到沿线的土地管理，即政府把轨道交通项目的土地管理进行外包，政府的土地资源管理部门作为监督者和合作方，保证沿线土地开发的合法合规。同时，利用房地产开发商的资金优势，可以协助解决项目初期融资难的问题。政府在财政上得到充分的支持，可以让政府及时偿还个体投资者的债权，维持良好的政府信用。

4 回报机制应用

在具体项目研究中，对目标项目的筛选需要遵循规范性原则、典型性原则以及目标抽样原则。规范性原则要求选取的案例能够提供有效链接研究问题与研究结论的证据链（苏敬勤、刘静，2013）。北京市整体的财政状况良好，市场秩序良好，PPP相关政策措施落实到位。典型性原则要求选取的案例对于所要研究的问题具有很好的代表性（毛基业、李高勇，2014）。北京顺义现代有轨电车T2线工程是典型的轨道交通项目，同时包含地铁项目和市郊铁路项目的特点。目的性原則要求选取的案例能够有效地促进理论构建或者发展（张霞、毛基业，2012）。顺义区是北京建设国际空港新城的示范区，具有良好的发展前景和区域柔性，应用新的PPP回报机制和绩效评估机制，可以帮助顺义区建设成为不同于以往的空港新城。北京顺义现代有轨电车T2线工程目前处于执行阶段，具备一定的建设基础，也具备调整试错的空间。有轨电车项目比市郊铁路的实用性广，但没有地铁超负荷的客流量，试错成本低。在执行阶段融入新的回报机制，并反观融资模式，可以分析出优势与不足。

T2线建成后，其客流量预计会小于顺义区地铁的平均客流量，这意味着只靠使用者付费难以收回建设成本，达到收益目标（李旸，任旭，2020）。在大型地产商的介入下，该项目可以在短时间内回笼一部分资金，并将沿线的土地开发交由地产商经营，结合顺义区国际空港新城的发展规划，使土地得到最大限度的利用，产生经济效益，减少项目的亏损，甚至达到盈利。初期回笼的资金可以优先偿付中小散户的PPP专项债，增强政府在金融市场的信誉，盘活市场资源。地产商开发沿线土地的过程中应给予一定的优惠和政策支持，顺义区享有北京的政策优势，也享有北京市郊的开发潜力。给予地产商更大的土地经营自由度，可以鼓励更多的私人部门加入PPP的融资经营中，减少轨道交通PPP项目“高开低走”的结局（姚航，2020）。

投入运营后，运用4W2H方法可以评估该T2线的公益绩效。在What维度，顺义现代有轨电车T2线工程属于轨道交通PPP项目中的有轨电车项目，具有低碳绿色、载客量大的特点。建设该项目可以拓宽城市路网，方便居民出行，减少碳排放，属于Why维度。在Where和How much维度上，T2线北起北京友谊医院，南至首都国际机场T3航站楼，途径花梨坎，四经街线路全长19.84千米。沿线土地的开发还存在较大的经济附加值，可以围绕新兴科技，综合商圈，城市绿地进行开发。线路载客量，广告收益，沿线土地开发的种类，带来的经济价值，解决的就业，吸收的二氧化碳等都可以作为评价的指标。在When和How维度上，统计延误时间，故障次数与延误率都是影响乘客使用的重要因素。多个方面的因素结合，并由政府相关专家组打分，即可确定当期可获得收益。

PPP模式是城市发展的一个新兴手段，不仅在轨道交通领域，在污水处理、垃圾焚烧、城市管廊等方面也有突出的贡献。城市的发展需要以整体的眼光去看待。区域的发展需要以PPP部分非营利为代价，拘泥于PPP项目的盈利性可能会减少PPP项目带给城市的公益资源，不利于城市的整体发展，也不利于缩小区域之间的差距。建立完备的融资模式和回报机制，有利于促进PPP项目的科学运营，减少财政压力和社会资本的风险。

参考文献：

[1]王海兵，汤启如，彭启发.城市轨道交通PPP融资模式的系统化方案设计研究[J].会计之友，2016（14）：63-70.

[2]凤亚红，李娜，左帅.PPP项目运作成功的关键影响因素研究[J].财政研究，2017（6）：51-58.

[3]廖红兵.创新商业模式：构建PPP项目盈利模式案例分析——深圳地铁6号线PPP项目回报机制[J].改革与开放，2019（3）：10-12.

[4]苏敬勤，刘静.案例研究规范性视角下二手数据可靠性研究[J].管理学报，2013，10（10）：1405-1409，1418.

[5]毛基业，李高勇.案例研究的“术”与“道”的反思——中国企业管理案例与质性研究论坛（2013）综述[J].管理世界，2014（2）：111-117.

[6]张霞，毛基业.国内企业管理案例研究的进展回顾与改进步骤——中国企业管理案例与理论构建研究论坛（2011）综述[J].管理世界，2012（2）：105-111.

[7]管翔燕.N基金会公益项目实施效果评估研究[D].北京：北京邮电大学，2019.

[8]李旸，任旭.城市轨道交通PPP项目运营风险评价[J].铁道标准设计，2020（6）：1-10.

[9]姚航.城市轨道交通PPP项目超投资风险与对策[J].智能城市，2020，6（7）：182-183.