我国海洋金融事业发展的启示与建议

张承惠

国务院发展研究中心 北京100017

在世界经济版图中，海洋经济具有举足轻重的地位且日益增长、潜力巨大。世界上经济排名前10的发达国家中有8个是沿海国家，如美国、日本、德国、英国、法国等；世界五大产业带全都临海而建。20世纪70年代初，美国学者首先提出了“海洋经济”的概念。1974年，又提出了“海洋GDP”的概念及其统计方法。经过数十年的发展，海洋经济日益受到全球各国，尤其是海洋沿岸各国的重视。海洋金融，则是发展海洋经济和实现海洋战略的重要支撑。从美国、挪威、荷兰、日本等发达国家的海洋经济发展历史看，均在金融支持海洋经济发展方面进行了大量探索，积累了丰富经验，对于中国发展海洋金融事业具有重要的借鉴意义。

1 西方部分沿海国家发展海洋金融的做法

1.1 美国

美国是世界海洋经济最发达的国家之一。2000年8月美国国会通过了第一部海洋法——《2000年海洋法》，该法明确了资金在海洋经济发展中的重要性。为制订全国统一协调的综合海洋政策，该法授权并经总统任命成立了由16名海洋各领域资深专家组成的海洋政策委员会，从战略和政策层面，强化了沿海工作的统合力。2004年9月，该委员会向总统和国会提交了《21世纪的海洋蓝图》，全面阐述了美国海洋战略思路[1]。同年9月20日，美国布什总统批准了《美国海洋行动计划》，从6个方面提出了具体的海洋工作措施。同时为建立全面协调的国家海洋政策再次调整了海洋管理架构：在白宫成立一个内阁级别的国家海洋政策委员会，负责落实海洋战略和政策，监督各区域海洋委员会的工作。为了评估海洋行动计划对海洋海岸区域管理的实际效果，美国还成立了一个海洋倡议联合委员会。该委员会从2005年开始发布年度美国海洋政策报告，为地方政府的各项行为评级。2014年，美国总统奥巴马发表关于海洋经济的讲话，提出了美国海洋经济的发展思路和一系列保护、发展海洋经济的措施。

美国的海洋金融体系是以《2000年海洋法》为依托逐步建立起来的，其架构如下。

第一，政府财政资金直接投入。根据《2000年海洋法》和美国海洋经济发展战略，美国财政每年拨付大量资金支持海洋经济，用于资助海洋新技术研发和产业化以及有助于恢复天然资源和实现政府改善气候承诺的方案。据统计，美国政府每年用于海洋领域的财政预算高达500亿美元以上。同时，美国还十分重视海洋教育工作，加大对中小学海洋教育的投入，将海洋知识编入中小学课本，以提升全民的海洋意识。

第二，以政策性金融方式支持海洋经济。早在19世纪中叶，美国政府就主导建立了海洋投资基金。该基金由美国财政部、美联储、联保存款保险公司等共同投资，目的在于为海洋经济和海洋产业发展提供多方位的财税和金融支持。美国渔业局除了成立专项基金对鱼类加工等新技术提供税收减免、补贴以外，还通过提供信贷担保、政策性贷款等方式为渔业发展提供支持。例如向远洋渔轮提供直接补贴以及回购渔船等。根据《2000年海洋法》，美国设立了国家海洋信托基金。该基金的资金主要来源于联邦政府收取的海洋使用费，基金主要用于优化海洋管理工作。为支持海洋保险制度的发展，政府对海洋投资项目的保险给予一定的保费补贴，并将建设单位投保海洋环境污染责任险作为获取工程合同的先决条件。

第三，充分发挥金融市场机制。在政府财政资金的大力支持和引导之下，美国形成了由政府、企业、金融机构、民间资本共同参与的海洋资金支持体系。由于美国金融市场十分发达，只要加大政策导向，民间资本就可以充分满足多层次的各种海洋金融需求。通过银行信贷、民间PE/VC、资产证券化、融资租赁等金融工具，美国金融体系为海洋经济发展提供了全方位的金融服务。

1.2 英国

早在17世纪，英国的东印度公司就通过资本市场进行了两轮融资，筹集了近7万英镑的股本投入海洋贸易活动。为解决海洋经济的高风险问题，英国的“劳合社”在300年前就开始建立海洋保险市场，为航运等海上业务提供风险保障。目前，“劳合社”的水险业务约占其总业务的21%，全球约有13%的海上保险业务由“劳合社”承保，世界上几乎所有的远洋船舶的责任风险都在“劳合社”办理了再保险。从游艇到超级油轮及其货物，从海岸供给船到大型石油钻井机，都是其水险业务的承保范围。

英国的海洋金融起源于对海洋经济的服务，而以航运为代表的海洋经济已经有数百年的历史。海洋经济活动为英国带来了巨大的经济效益，带动了大量的就业[2]。在过去几百年中，英国积累了丰富的海事无形资产，特别是海洋法律体系、海洋金融人才、具有国际公信力的仲裁机制以及政府和海事行业之间良好的沟通机制，都是英国领先地位的表现。

二战以后，英国的实体经济走向衰落，但是海洋金融的服务能力仍然在全球领先。作为一流的国际金融中心，伦敦可以为航运公司提供世界一流的金融服务。英国的商业银行为全球提供了400亿美元的船舶融资，约占全球份额的10%。英国的金融业机构与航运业者的合作由来已久，从安排船舶按揭贷款到整合复杂的金融交易都能合作无间。在海洋领域，“英国的服务机会无所不包，无所不及”。近年受脱欧、新冠疫情等因素的影响，英国经济表现不佳，制造业、建筑业等支柱产业更是疲软，但服务的便利性及完备性仍使其金融业具有很强的国际竞争力。鉴于其在法律和金融方面具备无可替代的优势，英国在很长时间内将依然是全球的海洋金融中心。

1.3 日本

从20世纪60年代开始，日本提出“海洋立国”战略，并陆续采取了多项政策措施，如制定合理的海洋产业发展战略规划，出台完善的海洋产业法律法规等。2007年4月，日本通过《海洋基本法》，以法律法规的形式对日本海洋经济发展的整体规划加以规范[3]。结合原有产业优势，以大型港口城市为依托，日本大力发展临港产业集聚区，并吸收民间资本共建临港产业聚集区。

在金融支持海洋经济发展方面，日本采取的具体措施如下。

第一，颁布一系列法律法规支持金融服务于海洋产业。例如《循环型社会形成推进基本法》提出要加大政府对于海洋资源的经费保障，提高金融对海洋产业的支持力度；《保险业法》加强了对海洋保险的监管；《海洋基本法》明确规定，为实施海洋政策与措施，政府应当采取必要的法律、财政或金融措施。

第二，推动公私合营，吸引私营资本对海洋经济的投入。例如，为建设关西空港产业园，成立了由中央政府、地方政府和民营资本共同参股的股份公司作为产业园的投资主体。

第三，推动政策性银行对海洋产业的支持。早在1950年，在日本国内造船业资金匮乏的情况下，日本政策性银行就为造船企业提供优惠贷款，支持日本造船业的发展。政策性金融体系中的农林渔业金融公库为海洋渔业发展提供了多样化的贷款项目，如渔业经营重建整备资金、水产品加工资金、渔场整备资金等。

1.4 挪威

尽管挪威不是欧盟成员国，但是欧盟的海洋政策框架却受到了挪威的影响。早在2003年，挪威就已具备成熟的海洋管理体制，而当时绝大多数国家还没有形成海洋管理的基础框架。

为提升本国海洋产业的竞争力，挪威政府不仅向海洋企业提供信贷、保险、税收和研发等方面的支持，而且为海洋企业及其员工的成长创造了良好的外部环境。同时，挪威政府还注重与商会、企业之间的沟通协调，根据企业的需求向其提供服务。

第一，利用降低税负支持涉海企业发展。2008年之前，海洋税收政策的稳定性程度不高，税收政策每两年变动一次，不利于企业形成稳定的经营预期。为维持海洋产业长期投资的稳定，2008年以后挪威政府注重加强税收政策的稳定性并取得了成效。

第二，利用政策性金融机构支持海洋产业。挪威的国有银行DNB、Nordea及出口信贷担保公司GIEK都为出口企业海外业务的拓展提供了大量金融服务。DNB、Nordea向出口企业提供出口信贷，而GIEK则为其提供担保。

第三，多渠道提供研发资金。2006年，挪威政府设立了挪威技术中心（NCE）。挪威海洋领域的R&D支出占GDP的比例约为5%，主要来源于私人部门和政府部门。其中，私人部门海洋R&D支出占GDP的比例为4%，政府部门R&D支出占GDP的1%。

第四，发展特色金融，创新金融产品和服务方式。多年来，挪威在航运融资和海洋资本市场方面一直是全球的领导者，奥斯陆证券交易所是全球最大航运类股票的证券交易所。同时挪威在船舶保险领域也是全球领导者，Gard、Skuld是其中的杰出代表。经过多年发展，挪威金融服务业已经形成银行为主，保险与再保险、证券、投资银行为辅的格局。挪威还成立了“挪威海洋银行”，以优惠利率为涉海企业提供资金。

2 国外发展海洋金融的经验与启示

从一些海洋金融发达的国家来看，主要有以下经验值得我国借鉴。

2.1 高度重视海洋的战略作用，通过立法明确海洋发展目标和路径

早在20世纪60年代，美国就出台了海洋相关法律，并制订了海洋发展战略。为落实海洋发展战略，还专设了直属白宫的政策咨询机构。加拿大是第一个建立综合性海洋法的国家。1996年12月，加拿大议会通过了《海洋法》，这部法律被视为加拿大的“海洋宪章”。2002年加拿大出台《加拿大海洋战略》，2005年发布《海洋行动计划》。2007年4月，日本议院通过第一部海洋大法——《海洋基本法》，明确了日本未来海洋战略走向，确立了一系列重要海洋制度，之后又制定了与其配套的《海洋基本计划》。2009年，英国发布《海洋与海岸促进法》，并通过该法建立了一个新的、基于海洋空间规划的海洋管理框架，统一了英国的海洋管理制度。

为落实海洋战略，一些国家还建立了事后政策实施评估机制。例如美国成立了一个联合委员会，专门负责对海洋政策的执行情况进行评估。

为落实海洋战略，一些国家还设立了海洋管理专职机构，并明确中央与地方政府的职责。例如美国早期的海洋和海岸管理模式是分散和条块分割的。地方政府之间、中央政府和地方之间很少协作。1966年，美国国会通过《海洋资源与工程发展法》，组织了一个直接对总统负责的，由15人组成的 “海洋科学、工程和资源总统委员会”，该委员会随即开展了一系列海洋项目[1]。1970年，尼克松总统发布重组命令，在商务部内部成立国家海洋与大气管理局，将散布在各个政府部门的海洋管理职能整合为一个统一部门，这种集中行政资源的做法提升了联邦政府的协调能力和管理效率。2004年，美国联邦政府又进一步设立了内阁级别的国家海洋政策委员会，加拿大也有类似行政机构。再如日本《海洋基本法》规定在内阁内设置综合海洋政策本部，本部长由内阁总理大臣担任。鉴于海域资源和利用常常涉及多个行政区域，为确保政策目标的实现，一些国家还建立了区域协调机制。例如美国墨西哥湾联盟由佛罗里达州、亚拉巴马州、密西西比州、路易斯安那州和得克萨斯州于2004年成立，以便处理共同的海湾问题。

这些法律和配套计划，明确了海洋经济的发展战略和海洋产业发展方向，为金融机构提供了稳定的市场预期。

2.2 积极推进发展海洋技术研发和发展海洋产业，为金融服务提供市场空间

海洋金融是为海洋经济和涉海企业服务的，如果没有一个良好的企业发展基础，金融机构也就没有了用武之地。因此，一些海洋大国非常重视海洋技术和相关产品的研发，鼓励和支持海洋产业发展。

无论是美国还是英国、日本，政府在海洋科技研发方面都注入了大量资金，为企业提供基础技术和产品支持。由于重视科技对海洋经济发展的支撑作用，美国政府针对不同区域海洋项目的发展重点，先后建立了700多个海洋研究所，财政对这些科研机构的年投资高达300亿美元[4]。同时以这些实验室为依托，结合各区域的不同海洋资源和海洋环境，建立了许多海洋产业园区，形成了政府、大学、企业联动的科研及产业化机制。挪威海洋企业之所以能长期牢牢占据全球海洋产业的制高点和前沿领域，与挪威政府的海洋战略指引密不可分。挪威海洋的主管部门——挪威贸易和工业部通过制定发展战略和实施工作计划来引导海洋经济的发展方向。在创造良好的经商环境和加强公共机构与海洋企业之间联系方面，挪威的地方政府发挥了重要作用。例如，在南孙默勒地区，建立了一个非常强有力的基础设施和运输网络，为该地区海洋企业创造了有利的生产经营条件[5]。

正是由于这些国家的海洋企业具有强劲的研发和技术创新能力、高素质的人力资本实力，才能为资本和金融机构提供优质的客户，吸引着大量资本流入。

2.3 以政策性金融和财税政策为导向，引导和支持金融机构提供海洋金融服务

服务于海洋经济的金融工具与传统金融工具并无本质不同，关键是如何引导金融资源向海洋领域倾斜。英国海洋金融的高度发展在很大程度上得益于政府对海洋金融的良好支持。一是英国政府与海洋经济金融领域的从业者保持了动态、有效的沟通合作机制，使金融机构能够及时了解政府意图和政策方向；二是配套专业工商服务、法律服务以及生活设施，为金融机构创造良好的环境；三是实施较低的税率水平，这对于金融机构有很大的吸引力。

海洋金融具有自然风险大、经营不确定性强的特点，势必会加大金融机构的经营风险。为此，一些国家政府实施了一系列对策，一是利用基金、政策性银行等政策性资金支持海洋产业；二是通过财政补贴帮助企业分担金融机构的风险溢价；三是通过政策性担保和商业保险，帮助金融机构分担风险；四是鼓励银团贷款等联合出资方式，分散风险。在一些海洋金融发达的国家，已经形成了银行、证券、保险、投行、政府基金、私募基金、天使投资等多种金融机构、多种金融工具协同为涉海企业提供金融服务的机制。

2.4 良好的配套设施和商业氛围

以英国为例，尽管“日不落帝国”已经衰落，但英国海洋经济的服务业仍然居于统治地位。从航运业和航运物流业看，伦敦并不是国际海运中心，但却是世界上最强的国际海事金融中心。2012年伦敦为全球提供了近40%的船舶经纪服务，而纽约和新加坡则仅为14%和7%。在海事产业的发展过程中，英国成立了海事仲裁协会，专门负责解决全球各类海事纠纷。2012年间，英国海事仲裁协会裁决了全球650件海事纠纷案例，而作为国际航运中心的香港和纽约，分别仅裁决了136件和100件案例。

英国的优势还在于，大部分海事合同是基于英国法律签订的，约定俗成的仲裁地都是英国。英国有大量的仲裁专家，仲裁协会的仲裁员都具备高度专业性，同时保持客观的中立性及独立性。此外，由于英国海事仲裁协会制定了非常完善的条款，采取了相对便利的手续，仲裁员的仲裁价格相对便宜。经过数十年的实践，英国仲裁协会的公信力已经得到国际公认。

3 中国发展海洋金融的建议

中国是一个海洋大国，海岸线总长度为3.2万千米，其中大陆海岸线为1.8万千米，位居世界第四位。但是农耕文明在中国长期占据主导地位，民族海洋意识淡薄， “重陆轻海”思想顽固。历史上，自14世纪开始，明朝政府对海事活动就采取了一系列限制政策。清朝早期为巩固清政权，采取了更加严厉的“海禁”政策。1949年以后，受国内外多重因素的影响，在较长时期内仍然是相对封闭的。即便在改革开放40年后，中国已经成为世界上第二大经济大国的情况下，我们距真正的“海洋强国”还相当遥远。根据《中国海洋经济发展报告2020》，2019年我国海洋生产总值超过8.9万亿元，同比增长6.2%，低于2018年6.7%的增速。海洋经济对国民经济增长的贡献率只有9.1%。鉴于海洋在可持续发展、维护国家主权和领土完整等方面的重要作用，中国应在发展海洋经济，增强海洋竞争实力方面下大力气。

在我国，海洋已经成为国家战略的一个重要组成部分。党的十八大提出建设海洋强国的战略目标，党的十九大报告进一步提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的战略部署。 “十四五”规划设置“海洋”专章，提出要积极拓展海洋经济发展空间，“坚持陆海统筹、人海和谐、合作共赢，协同推进海洋生态保护、海洋经济发展和海洋权益维护，加快建设海洋强国”。但是与国际上现有的海洋强国相比，我国的海洋事业仍处于起步阶段，在海洋管理体制、海洋资源开发与利用、海洋金融服务体系等诸多方面还存在一些薄弱环节。对此，参照国际经验提出以下对策建议。

3.1 树立海洋思维，坚持中国的海洋发展战略

进入21世纪以后，海洋的地位和作用进一步凸显。放眼当今世界，沿海国家和地区无不将竞争的重点转向海洋，加快调整海洋战略，促进海洋经济的可持续发展。各国维护海洋权益、拓展海洋空间的竞争越来越激烈，围绕海洋资源争夺和岛礁主权、海域划界、航道安全的争端进一步加剧。就中国而言，海洋是实现可持续发展的重要空间和资源保障，海外利益已成为国家利益的重要组成部分，且国家安全和发展利益正在不断向远洋和全球拓展。建设海洋强国，就要站在国家发展战略和安全战略的高度，不断提高海洋资源开发能力、发展海洋经济、保护海洋生态环境、优化国土空间开发格局。

近年来，我国相继出台发展海洋的纲要、规划、意见等，有力促进了海洋经济的发展。尽管如此，目前中国仍存在海洋思维普及度不高，海洋经济发展系统性不强，研究深度不够及政策效果缺乏评估等问题。针对上述问题，笔者提出以下建议：一是要参照国外海洋强国的成功经验，将海洋战略提升到国家法律层面，组织各方研究力量，着手准备制订中国的相关海洋法律；二是为实现决策的科学化，应设立研究国家海洋战略的专门委员会，研究海洋战略和配套行动计划，提高决策层级和政策的科学性；三是建立评估机制，及时评价海洋政策的有效性和存在问题，优化海洋政策体系；四是加强海洋相关知识的传播和教育，在中小学教材中增加海洋教学，设立专业技术学校为海洋领域培育专门人才。

3.2 建立高效的集中统一与分级管理相结合的海洋管理和协调机制

海洋不仅是一个经济问题，还牵涉到生态保护、国家安全、政治军事等多个领域。从国际经验看，几乎每个海洋强国都经历了管理职能从分散到集中的过程。中国要成为海洋强国，有必要将分散的海洋管理职能适当集中。同时，任何国家的海洋经济发展和海洋管理，都离不开区域协调。如果我国沿海省份各自为战，很容易产生区域利益冲突，影响政策效果，为此需要建立有效的协调机制，避免出现政策“打架”和政策套利问题。

3.3 积极发展海洋科技和涉海企业，为金融机构提供良好的客户基础

一方面，国家财政应更多地向海洋科研和涉海项目倾斜，支持海洋经济和海洋产业发展；另一方面，应建立有效的政企沟通机制，更好地发挥商会、行业协会的作用，促进信息的上传下达。在制订海洋相关政策时，应更多地听取商会和行业协会的意见和建议。

3.4 政府引导、支持金融机构产品创新和业务协同，帮助金融机构降低海洋金融业务的风险

对于我国金融机构来说，海洋金融是一个相对陌生的领域，传统风控模式并不适用于海洋金融服务。另一方面，海洋金融又是一个新的“蓝海”，为金融机构产品创新和业务拓展带来了巨大的空间。因此，金融机构在转型升级过程中，对进入海洋金融领域既有兴趣又担心风险。针对这一情况，政府可以从以下几个方面入手，引导和支持金融机构开拓蓝色业务。

一是在我国绿色金融的政策和标准体系框架内，研究制定蓝色金融标准。鼓励金融机构向符合标准的项目和企业发放蓝色信贷，帮助银行等金融机构评价蓝色金融业务发展情况和资产风险。

二是利用财税政策，给予金融机构的蓝色业务降低税率、风险补贴等优惠政策。同时加大政策性金融的支持力度，促使国开行、进出口行和农发行增加对涉海产业和涉海企业的资金投入。

三是设立国家和地方海洋发展基金。增加对海洋科技研发、创新技术产业化的早期投入，并引导社会资本进入蓝色金融领域。

四是支持涉海企业和金融机构发行蓝色债券，用于发展海洋可持续产业、环境保护等领域。

五是利用保险机制，为金融机构保驾护航。通过出口信用保险公司、政府性融资担保公司为银行信贷提供保险，并鼓励商业性保险公司积极开展海洋相关保险业务，增加保险产品品种，改善保险服务。

六是促进各类金融机构的协同业务。鼓励融资租赁公司、银行、投行、保险公司、基金公司、外资金融机构等开展业务合作，发挥各自专业特长，共同分担风险。

七是建立海洋金融信息平台。及时传导国家战略和政策信息，帮助融资供求双方沟通情况，引进先进经验和风险控制技术，监控可能出现的金融风险。