认知偏差下的基层信访工作困境

郝晓锦

摘 要：信访制度是我国具有特色的制度设计，为中国特色社会主义建设发挥了重要作用。现阶段的信访制度在实际的运行过程中遭遇到了一系列的困境，基层信访工作效率低下是其中的问题之一。基层信访工作是信访人与基层政府互动的过程，在双方互动的过程中，由于他们自身持有不同的认知，而这些认知的差异造成了双方现实互动的矛盾，成为造成基层信访工作问题的原因之一。

关键词：信访制度;信访工作;认知偏差;基层政府

中图分类号：D63-3        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）03-0146-03

近年来，基层信访工作遭遇了一定的挑战，基层政府在处理信访工作时往往显得力不从心。具体表现为基层政府处理信访工作效率低下，信访量不断攀升，更有甚者在解决信访人的信访案件前反而更容易与信访人之间形成新的矛盾，使原本难以处理的问题变得更加雪上加霜。基层政府这些问题的产生，一个重要原因便是基层政府与信访人在信访过程中持有不同的认知。信访制度在现实运行过程中是多种行为角色参与的过程，不同行为者持有不同的利益与立场。而对于信访制度的观察与认知，不同的行为主体具有很强的主观性，信访人继承了在社会动员时代流传下来的以群众路线为核心的朴素的认知内容，而基层政府则在压力型体制下坚持遵循以秩序巩固为核心的原则。这就使得由认知冲突而造成的行为者之间的矛盾不可避免。改革开放以来，我国现代化水平大幅度提高，社会多元丰富发展，不同行为者所持的利益立场以及所追求的利益内容更加丰富，使得矛盾纠纷更为复杂，秩序维护成本提升。在诉诸信访渠道的过程中，不同行为者对于信访制度功能的过度解读往往也加剧了信访问题的复杂性。

一、信访人的朴素认知与信访制度的运行

2005年国务院出台的《中华人民共和国信访条例》是目前最为权威和规范的官方文件，该条例确认了信访案件处理的“属地管理、分级负责”原则，即在信访案件的处理中，地方政府要有主导作用。这就意味着几乎绝大多数的信访案件应该在基层得到终结。但现实信访工作的运行是基层接收案件易，解决案件难，有较多的案件积压在基层难以得到有效解决。观察这些解决难度较大的信访案件，可以发现信访人和信访部门都占据一定的“理”，尽管各方对于“理”的认知标准不同。各方持有的“理”有着不同价值理念的引导，也正是这些不同的价值理念引发了一些超越规范的行为，造成了信访案件难以解决的尴尬局面。在难以解决的信访案件中，信访人大多采用了一些不合信访文件所规范的行为，这些行为包括了重复上访、越级访、超级上访、集体上访、极端上访、谋利型上访等。信访人这些五花八门的行为选择体现一种“问题化”的思维模式，他们认为，只有尽可能地将信访案件影响力扩大、涉及面拓宽，对信访部门造成一定的压力，才能引起信访部门的足够重视，信访人的诉求才能得到最大程度的解决。这些行为展现了人民群众的智慧，也为他们在信访过程中赢得了一定的主动性，但归根结底，其行为背后折射的是他们对于信访制度朴素的认知，这些认知来源于建国初期的社会动员时代，是群众路线的衍生产物。

具体来说，信访人的朴素认知具体有以下三点。

首先，政府在普通民众的心目中是一种“全能国家”的形象，即政府对民众负有无所不包的职能。这种印象是“单位制”时代人民群众对于政府和单位组织认知的一种延续。在单位制时代，人们生活在各种单位组织之中，人们进行任何活动都是组织进行协调和组织，矛盾纠纷也是需要单位组织进行出面调解的。随着改革开放之后市场经济的兴起，单位制逐渐瓦解，矛盾纠纷的调解工作转移到社会与政府的身上。普通群眾对于矛盾纠纷的调节继承了单位制时代的认知，政府成为民众心目中新的“单位”的继承者，政府“全能国家”的形象也就在民众中悄然树立了。造成政府“全能国家”认知的另一原因是群众路线。群众路线的内涵是，要同人民群众保持密切的联系，倾听民众的意见，与人民群众建立良好的沟通。这些沟通大到国家政策，小到家长里短都应该是党和政府积极听取的内容。党和政府这种从对象到内容的广泛听取，加强了政府在群众心目中的“全能”印象。这种“全能”印象使得信访工作中具有了一种全能责任的不可逃避性。也就是说，群众找到党和政府进行沟通，相关部门没有任何理由进行回避。信访人找到信访部门进行信访活动，信访部门当然也是不能直接拒绝的。这也正是信访量剧增，造成信访洪峰的因素之一。人民群众遇到矛盾纠纷时并不会对自身所要进行诉求的案件进行规范的分类，因为他们认准政府会解决一切问题，所以也会坚决地选择信访渠道。近年来，本该由司法机构处理的涉诉信访等问题被堆积到了政府信访部门中，也正是由于群众对于政府“全能国家”的印象而进行了主观偏好的选择，以至于有学者提出削弱甚至取消信访制度的观点。

其次，信访人对于不同层级的政府是差序信任的，对最为基层的政府组织往往信任度最低。这一认知也与群众路线有着一定的关系。群众路线是一种思想和方法论，是一种可以被感知和传承的精神，并不是针对任何一项具体工作的特有产物，所以任何具体文献都不能够对其进行清晰界定。这使得群众路线的落实具有一定的模糊性，这种模糊性会引发可塑性，也就是说同样是解读群众路线，可能人民群众解读出的是一种内容，而基层政府对其解读出的又是一种内容。而双方在解读的过程中又会加入自身立场的主观偏见，最终的结果是不可避免造成了信访人与基层政府因为认知偏差而产生对抗的局面，信访人因此对基层政府信任度急剧降低。在应星的研究中，可以发现在实际的信访工作中，信访人在信访过程中会因不信任基层政府而对基层政府做出的调解结果不认同，如果基层政府在与信访人的互动中出现一些过于强硬的行为，便会促使个别信访人在上访过程中出现以“气”相争的局面。这种以“其气相争”的局面很难在双方的双向互动中得到调解。在这个双方互相博弈的过程中，本来起初单一、较容易解决的问题会慢慢发展成为难以理清的复杂矛盾，一件信访案件变成多件信访案件，出现越维稳越不稳的情况，也就是信访悖论的发生。

最后，信访人还持有一种“认同即可为”的认知。信访人认为是只要在认同国家的前提下，信访人做出一些轻微的过激行为不仅不会受到严厉的惩罚，反而会得到国家的体谅。在信访制度创立运行的早期阶段，就出现了群众在中央的号召下对地方政府进行监督和检举，以遏制官僚主义风气的行为。这样的三方互动就可以视为创造了一种基层民众认同且配合中央同基层政府进行博弈的行为模式。而现在的信访人采取一些“非常手段”给基层政府施压似乎也是在过去的行为模式中寻求新的出路。信访人采用的一些重复上访、越级上访、集体上访、缠访闹访等手段，都不是信访条例里规范允许范围内的行为，但通常在不造成严重社会秩序威胁的情况下又不会受到基层政府的强力压制，其中的原理便是信访人和基层政府都默认他们要面对的问题只是局限在具体的信访诉求之中，对于中央的权威双方是认同的。即使是信访人受到基层政府惩罚，其措施也不是特别严厉，对于信访人来说这样的成本是可以接受的。如果继而能受到中央的关注，就是在这场三方博弈中取得了巨大的胜利。

二、基层政府的困境

在信访治理中，按照属地原则，基层政府扮演的角色是信访案件的主要受理者与矛盾纠纷的主要调解者，意味着绝大部分的信访案件在基层政府的职权范围内理应得到解决。基层政府是行政机构的最底层组织，它既要面临来自上级政府的压力，又要面对群众的监督。各方的压力使得基层政府往往具有自身的矛盾性。一方面，基层政府有其自身运作的逻辑，基层政府的运作机制是由一整套由中央以及上级政府制定出来的规范化的程序来约束的。另一方面，基层政府在实际工作中要面对的外在环境具有复杂性，要妥善处理与人民群众的关系，不能全然只坚持工作的规范性而不顾及其他影响，这种矛盾性使得基层政府进行信访工作时显得困难重重。

在实际工作中，基层政府首先受到来自信访人的压力，这种压力来源于双方对于信访工作的认知不同。基层政府作为行政组织，有其自身的运作逻辑。在信访工作中，基层政府作为行政组织，只要做到行政程序的规范性，那么行政结果具有合法性，就能免于在结果调查中因行为不当而受到上级部门的责罚。基层政府工作的规范性，体现在它的行政行为符合上级部门的文件要求，基层政府进行信访工作便要受到中央制定的《信访条例》以及地方制定的各种《规定》《办法》等正式文件的指导。也就是说，基层政府的责任由明确的规范文件来界定，这些责任是有限的、清晰的。这与信访人朴素的认知是截然不同的。在日常生活中，群众生活所触及的一切似乎基层政府都在有意无意地参与进来，但鉴于认知水平和信息的不流通性，群众无法进行准确的认知，对基层政府建立起来的通常是模糊的印象。在信访人的印象中，基层政府的职能十分广泛，且承担着无限责任。同时，信访人还具有实质正义的追求，他们并不注重案件处理的过程，他们认为自身在纠纷中完完全全属于受害者，从而只注重案件处理的结果。只有自己的诉求最终得到满足，那么政府行为的公正性才不会被怀疑。这两种认知上的不一致导致信访人与信访部门在面对同一案件的案情分析与结果判定是不同的，基层政府的协调意见难以被信访人所接受，信访案件的解决也就变得十分困难。而个别的信访者甚至会采取进京上访的行为，便是透露出了信访者对于基层政府深深的不信任。

在压力型体制下，中央以及上级政府相对于基层政府来说处在绝对控制性的地位，基层政府还要面临来自上级政府的压力。这具体体现在上级政府对于下级政府的绩效考核中，信访工作在上级政府的考察中拥有“一票否决”的地位，所以也是基层政府最为重视的工作之一。上级政府将信访工作视为评判基层政府维稳工作的标准，维稳工作的内在价值指向是巩固地方秩序，这既是国家植入信访制度中的价值内涵之一，也成了基层政府在实际工作中不容妥协的硬性指标。所以只要涉及信访工作，基层政府的神经便总是被牵动着。有些信访人正是抓住了基层政府的这一“痛点”，采用一些特殊手段来与基层政府进行博弈。例如挑选特定的时间段进行越级访，给所在地的基层政府在上级领导心目中造成不良印象来逼迫基层政府向其“就范”，以满足他们的诉求。如果基层政府“开了口子”，用金钱和各种额外福利来补贴信访人，往往还会形成诱导效应，不良行为会被纷纷效仿，使基层政府在信访工作中处于更加被动的局面。更有甚者，甚至形成了谋利型上访，使本该是发挥矛盾纠纷化解的信访渠道变成了个别人牟利的工具。

正是由于基层政府承受来自各方的压力，其在信访工作中很容易陷于被动局面，这使得基层政府采用种种策略来舒缓、分散压力，尽可能地使自己避开麻烦。例如在初访阶段，基层政府会采用推脱、拖延等手段尽可能消磨信访人的意志，进而降低信访人标准较高的诉求。在信访案件处理的全过程中，基层政府会尽可能地做好各种记录，在記录文件中将自身符合规范文件要求的行政行为记录完整，以应对上级部门的检查，这样做的效果为自身在遭受上级部门追责时提供一定的支持。更有甚者甚至采用简单粗暴的暴力截访等手段来强行消除信访记录。这些策略的使用不一定能够使矛盾纠纷得到彻底解决，却能临时性地减轻基层政府在信访工作中责任的分量。基层政府的这些“自保”行为实质上是将信访工作中的显性问题变成了隐性隐患，矛盾纠纷在短期内得不到缓解反而会使信访工作在长时间内遭遇更大的困境。

正是信访人与基层政府之间的认知偏差，造成了信访工作运行效率低下的困境。目前学术界也在积极讨论信访制度的改革，试图破解信访制度面对的这种两难局面。学者们提出了许多具有建设意义的思路，例如信访法治化与多元治理。信访法治化使得信访工作的开展更加具有规范性，多元治理则在基层政府与信访人的互动过程中加入了第三方行为者，使得二者的互动过程更加和谐。这些措施实行的最为关键的作用是要使信访案件在信访流程中得到有效终结，只有信访部门将信访案件输入与输出保持平衡，信访工作的困境才能到有效的疏解。

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