后审批时代消防监督有关问题的思考

王沫

摘要：消防队伍转隶改制后，新形势下消防监督工作的改革优化进入操作运行阶段。随着这些制度的落地运行，消防部门执行近20年的消防审批制度或移交或取消，这标志着由消防部门主责的消防监督工作正式进入后审批时代。

关键词：消防;监督检查;改革

2019年3月19日，中共中央总书记习近平主持召开中央全面深化改革委员会第七次会议，审议通过了《关于深化消防执法改革的意见》（以下简称《意见》）。4月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）修正案。《意见》和新修正的《消防法》对消防监督工作的改革方向具体措施进行了明确，这标志着继消防队伍转隶改制后，新形势下消防监督工作的改革优化进入操作运行阶段。这次改革优化内容中，中央《意见》也将开业前消防安全检查由行政许可改为承诺制;《消防法》改动较大，同时备受关注的就是将建设工程消防审查验收及备案抽查工作职责移交住建部门。随着这些制度的落地运行，消防部门执行近20年的消防审批制度或移交或取消，这标志着由消防部门主责的消防监督工作正式进入后审批时代。本文试就后审批时代消防部门将面临的一些问题进行思考并提出对策建议。

一、消防行政审批制度的冷思考

1998年《消防法》颁布实施后，消防审批主要由消防设计审核、消防验收和公众聚集场所开业前检查等消防行政许可行为组成;2009年为适应简政放权和现实工作的需要《消防法》修订案，将一部分纳入消防行政许可的建设工程项目纳入备案抽查范围。应该说近20年来，消防审批制度作为源头性管控措施，对于深入落实技术规范、校正问题和提升建设工程消防安全水平，防止先天火灾隐患和消防缺陷起到了重要作用，在一定程度减轻了事中和事后消防监管的压力和难度。但由于各方面原因，严格技术审核把关方式、偏刚性的执法风格、有限的人力投入一定程度上影响了行政审批的工作效率，与井喷式的建设工程发展速度、地方政府和社会公众越来越高的期待出现了一定矛盾。加之个别人员冷硬横推、权力寻租等不良行为，造成很多人对消防审批工作颇有微词。

我国自改革开放以来，从计划经济转型到社会主义市场经济，行政治理方式也在不断发展磨合变革，早期对社会上出现的突出问题解决方式典型的特点就是办证，也即行政审批，因一事设一证照，消防行政审批也是在这一时期应运而生，造成一个时期内审批事项大量出现。行政审批作为源头控制，对行政机关来讲是行政成本投入较低的工作，依申请而办，达到形式和实体的合法合规后方可允许实施，可以在一定程度上控制一些问题的发生，但就消防监督来讲，效率问题和本质安全并没有得到完全解决。

这次消防审批制度改革，對消防部门来讲是移交，但在不断简政放权优化营商环境的总体要求下，实际是对建设工程领域审批的整合和削减，消防设计审查从本质上是施工图设计审查的一部分，消防验收也是建设工程竣工验收工作的一部分，一个事项由一个部门来办，有利于提高工作效率。就消防部门来讲，审批工作是重要的消防行政权力固有阵地，加之机构垂直管理，在一定程度上提升了消防机构在社会单位甚至地方政府的话语权，移交这项工作，难免会带来与以往不同的影响，但应认识到，改革不仅是交权，也是减压减责，减少这项职能也会让消防机构集中更多精力投入日常消防监督工作，同时实行开业消防安全承诺制，也会最大限度提升单位主体负责、担责意识和能力，实施主体和监督主体的责任也更明晰。

二、消防行政审批移交取消后面临的问题

由于处于法律政策出台磨合期，会对消防部门的消防监督工作产生短期甚至相当一个时期的影响，这些问题与长期以来的传统共性问题相交织，需要在工作中不断解决。

（一）要对职责移交后，住建部门审查验收项目的标准与消防监督执法标准的冲突要有合理预期

多年来，消防技术规范体系呈现出分类全、规定细的特点，由于消防部门对图纸和建成验收的把控，与监督检查能够统一掌握标准。但下阶段由住建部门或审查机构审核，在掌握标准上，很有可能与消防监督检查的标准理解有出入。比如强制性条款与非强制性条款的执行问题，建议性条款的适用问题。再者，作为新增业务，住建部门以往没有承接这一工作的技术力量也会在一段时间制约工作高质量的发展。

（二）对于建设项目违法建设和投用后的监督管理工作要明确界限

长期以来，没有合法消防手续的建设工程的监管问题一直是困扰基层消防部门的突出问题之一，一个部门操作这两个问题尚有难度，两个部门操作，协调难度会更大，审批与监管分离，会造成此类场所的管理难度出现更不确定因素。从法律执行角度讲，这个问题简单，无非停和罚，但操作起来涉及诸多问题，因为很多建筑不仅涉及消防实体技术问题，还涉及土地规划等问题，只有消防问题存在现实危险和危害，需要清晰链条上每一个环节的责任和作为。

（三）给消防监督执法力度带来的影响

消防审批工作是依申请办理的事项，也是决定当事人能否进行下一步工作的法定要素，制约刚性较大，很多消防执法和监督行为的制约力、执行力和影响力，或多或少都受到审批工作的影响，使当事人配合度、执行效率、整改效率提升。失去这一隐形制约，就消防部门来讲，主动监督执法的力度和效率将受到一定影响。

（四）“双随机、一公开”带来的新要求和新挑战

“双随机、一公开”是整个行政执法领域的总趋势，体现的是市场经济条件下政府行为的有限性和公开性，以达到公众守法意识和合法经营能力的提升。目前消防执法“双随机、一公开”正在试点建设阶段，今后将是消防监督执法的主要方式。随机确定检查人员，随机确定被检查单位，体现了消防监督检查的公平。这一变化与长期以来设定分片人员监管辖区单位区别很大，运动式和突击式检查方式将会受到一定制约。同时，向公众公开检查结果，对检查和执法后续工作都提出更高的要求，执法的过程、裁量的结论须严格依法，禁得起法律和公众的质疑。另外，审批制度改革后，社会单位特别是规模较小的单位主体意识以及管理能力的有效提升也需要一个过程，监督中发现的问题及整改难度将在一定时期内突出表现。

三、新时期加强消防监督工作的几点思考

消防救援机构无论从队伍体制还是从消防监督管理模式上都已进入改革深水区，消防监督顶层设计需要充分考虑新形势的要求和全社会的期待，同时也要科学衡量目前执行这一任务的监督队伍的人力、精力和能力。基层落实更要科学面对新要求，在实践中创新巩固运作方式。

（一）及时跟进配套措施规定，有序推进消防监督工作

新修订《消防法》及中央《意见》下发后，对于操作层面的配套措施及时跟进制定，给基层工作以指导和依据。特别是消防审批移交后，与住建部门今后工作中的协调分工，应在法律规定框架要求下会商明确，笔者提出两点建议。一是住建部门应建立消防验收工作的抄报移交制度，即住建部门在办理消防验收出具合格意见后，应抄报建设单位所属消防救援机构并纳入“双随机”检查对象名录库，移交消防救援机构进行日常监督管理，并争取用数字化形式共享建筑总平面、建筑平面、消防设施系统图等与消防安全检查和灭火救援有关图纸资料。二是未经验收或验收不合格的项目应由住建部门依法处理并监督到位，消防救援机构在检查中发现的问题抄送住建部门办理，并对监管责任的划分进行明确。

（二）转变思维，做足功课，迎接消防监督“双随机、一公开”

由于火灾是遍及社会各个层面的现实风险，消防安全社会关注程度高。多年来消防监督检查模式，虽几经改进，但保姆式的影子和无限责任的风险仍然存在，基层工作负担繁重。“双随机、一公开”确定检查范围，明确检查边界，走马观花式的检查并不能适应这一新的模式，大包大揽事无巨细的工作方式应该转变，但随之而来的，对确定的范围内的检查，一查到底、叫真碰硬、严格执法的观念需要加强和深化。检查内容应重点查看单位落实消防安全主体责任和管理制度的情况，即通过检查了解单位的责任分工、制度运行，通过实体抽查消防设施设备等有关情况，反映主体责任和管理制度是否真正落实。

“双随机、一公开”检查的重要基础是单位名录库的建立，这也是工作落实中的一个难点，纳入消防监督检查范围的单位场所数量龐大、分类多样、火灾危险性有别，加之存在不确定性的变动，包括新建、改建、改变名称、改变使用性质等，在日常掌握中也需要及时修订补充。在名录库的建立上，特别是重点单位的界定确立上，应放弃一些习惯性做法，符合标准的应全部确定为重点单位并公示录入名录，对非重点单位应全面摸排统计。由于消防救援机构仍然承担着火灾调查、消防安全委员会办事机构、消防宣传以及办理处罚案件等多种职能，有效工作时间并不等于有效检查时间，合理确定数量，杜绝懒政推脱，也不能强人所难，在人员编制配备上，应考虑实际增加人员，辅之文员，以发挥最大工作效率。

（三）熟练掌握和运用法律法规，严格履行执法责任

无论执法模式如何改变，都坚持依法行政。消防机构维护公共消防安全，防范化解重大风险的职责目标是明确的，所有工作应建立在最大限度履行职责，落实责任的基础上。在新形势下，应该相信社会公众和市场主体消防安全意识和能力素质会不断提升，但也应该清醒认识到可能出现的一系列问题，需要运用法律手段加以校正、规范甚至惩戒。消防救援机构及其监督人员，应进一步加强法律法规的学习，不仅是消防专业的法律法规，行政法通用类也应全面掌握，比如拒不履行行政处罚依职权和移交法院强制执行的程序等。学习了解得全面，在具体工作中办法就会增多，思路就会开阔，有利于维护消防安全管理秩序、有效防范火灾事故、服务社会经济发展这一消防法律主旨的有效落实。在未来严格的行政公开公示制度下，不仅社会单位违法失信、安全缺失的行为要公布于众，消防执法也会更多地放在阳光下接受来自各方面的监督，必须切实提高业务素质和工作能力，以适应新形势的需要。在行政处罚自由裁量上，兼顾法律效果与社会效果的结合，应充分考虑违法行为危害程度、主观恶意、配合改正情况等综合考量，实现法律效果与社会效果的统一。对情节严重或应从重处罚的行为，应贯彻到底，警示矫正，对情节轻微，改正积极的，没有造成重大后果和影响的行为，应给予从轻和减轻处理，以提升公众对消防监督的接受能力。

总之，消防监督工作作为维护公共消防安全减少火灾危害的主要工作方式，在未来时期不会被削弱，但面对新形势新要求，也应该从顶层设计和实践操作层面进行优化和改革，不断发现问题和解决问题，兼顾安全与营商、执法与服务，以发挥最大效能，以经济发展和群众安居乐业来营造更好的消防安全环境

参考文献：

[1]高卫东，毕明.浅谈消防监督管理模式的变革[J].云南消防，2003（05）：42.

[2]李钰.我国现有消防监督机制改革探讨[J].武警学院学报，2006（04）：27-29.