环境公益诉讼主体资格的限制与完善研究

叶庭均

摘要：自然环境作为人类赖以生存的基础，如今推行依法治国之风尚，生态环境依法治理体系固然成为其重要的一部分。其中，作为维护社会环境权利的公益诉讼是生态环境依法治理体系中不可或缺且不可替代的重要组成内容。提起环境公益诉讼的主体资格一直以来都是法学界所讨论的热点问题之一，2013年《民事诉讼法》第55条首次确立的环境公益诉讼制度，仍存在诉讼主体不明、受案范围狭窄、必要限制缺位、公益诉讼单一等障碍，如何充分保证公益诉讼的诉权，明确并有效扩充提起诉讼的主体范围，建立与细化环境公益诉讼的配套细则，是法学界共同致力的发展方向。

关键词：环境公益诉讼 诉讼主体资格 环境保护

一、环境公益诉讼主体资格的研究基础

1.环境公益诉讼的现行规定

为了保护社会公共环境权利以及相关权利而进行的诉讼称为环境公益诉讼，建立公益诉讼制度是对公民参与国家管理进行司法救济的需要;是保护公共利益的现实要求;是市场经济的客观要求;是法制化的必然产物。当环境保护接受社会监督，在监督体制下才能更好的贯彻国家生态环境保护政策，才能解决各种环境问题。

现行环境公益诉讼的原告资格有两个，一个是法律授权的机关，即检察院;一个则是有关组织，即《环境保护法》第58条第1款所规定的：“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：①依法在社区的市级以上人民政府民政部门登记;②专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。而如今，公民与相关组织的诉权亟待得到确认，因为当人们赖以生存、生活的环境受到侵害时，应当给予群众与社会组织相应的权利，让公民与社会组织有权使用环境公益诉讼保护自身合法权益。

2.环境公益诉讼主体资格的形成与发展

2013年《民事诉讼法》第55条首次确立的环境公益诉讼制度，仍存在诉讼主体不明、受案范围狭窄、必要限制缺位、公益诉讼单一等障碍，如何充分保证公益诉讼的诉权、明确并有效扩充提起诉讼的主体范围、建立与细化环境公益诉讼的配套细则仍是法学界亟待解决的问题。

2015年1月6日，最高人民法院发布《环境民事公益诉讼司法解释》，细化了《环境保护法》规定的有权提起环境民事公益诉讼的社会组织判断标准。

《环境民事公益诉讼司法解释》中依据民事诉讼法的支持起诉原则，创新规定了环境民事公益诉讼中的支持起诉制度。在各类支持起诉主体中，检察机关的地位相对特殊。在检察公益诉讼试点开始前，检察机关不享有公益诉讼的诉权，主要作为支持起诉人参与诉讼，且在各类支持起诉主体中占据主要地位，发挥了积极作用。

2015年7月，检察公益诉讼试点工作开始施行，检察机关依法提起环境民事、行政公益诉讼，案件数量逐步超过了社会组织提起环境公益诉讼案件数量。

2017年頒布的《民法总则》9条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”，首次将“绿色原则”确立为民法的基本原则。

2019年，我国不断加强环境建设、提升国民环境保护意识、完善环境保护措施，但我国的环境状况依然十分严峻。

3.完善环境公益诉讼制度的意义

改革开放以来，我国为了追求经济利益最大化而存在忽略环境建设的状况，虽然我国经济社会取得巨大发展成就，人民群众的幸福感和获得感得到大幅提升，总体幸福指数也得到大幅提升，但生态环境等问题也开始凸显。近来，环境问题日趋严峻，且牵涉了社会各方面的问题，如今的经济发展和环境保护缺一不可，人民群众从注重“温饱”逐渐转变为更注重“环保”，从“求生存”到“求生态”。生态环境问题已经成为全面建成小康社会的突出短板，扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼。

正是在这样的形势下，习近平总书记提出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。党的十八大以来，习近平总书记反复强调生态环境保护和生态文明建设，强调“要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”，就是因为生态环境是人类生存最为基础的条件，是我国持续发展最为重要的基础。

二、环境公益诉讼主体资格制度的背景及问题分析

1.完善环境公益诉讼主体资格制度的背景

（1）公民环境公益诉讼的主体资格限制

公民公益诉讼在多年来，都是难以被立法确认的，其确认的困难性最主要源自于对富裕公民个人公益资格后可能引发滥诉风险的担忧。该担忧也是具有一定的国情特性的，基于我国司法现状，公民不懂法而盲目诉讼、为不正当个人目的的滥诉屡见不鲜。公民环境公益诉讼被限制也在一定程度上有效地限制“爆炸性”泛滥诉讼。

但是，对于公民的环境公益诉讼不应该全盘否定、一拒千里。为了保障公民环境公益诉讼的有效、规范推进，可以对公民提起公益诉讼的资格加以合理规制，适度地进行限制，例如提起环境公益诉讼的公民应当是与环境损害有实质上或者间接利益关系的主体，这样既激发了公民保护公益环境的积极性，又防止原告资格的无限扩大而引发的滥诉。为了防止滥诉，还可以设定公民公益诉讼的前置程序，即公民在提起环境公益诉讼前，须先向被诉行政机关、被诉污染企业发函，要求其履行相应的行政职责、承担排除污染和修复环境等责任，在一定期限内未得到答复或对答复不满意的，方能提起公民环境公益诉讼。对于紧急而重大的环境污染和生态破坏，则可以直接起诉，并请求法院采取诉前保全、证据保全及紧急禁令等。此外，应该为公民提起环境公益诉讼设定—定的权利限制，对于公民提起的环境公益诉讼，可以限制原告的和解权、撤权以及赔偿资金的处分权，如果个别案件确有必要进行和解、撤诉，也应当赋予法院主动严格审查环境公共利益是否已经完全得到维护的权力和职责。

（2）自然物作为环境公益诉讼原告资格的司法实践现状

若以我国司法现状为背景，自然物作为环境公益诉讼的原告是显得荒谬、难以践行的，但这并非代表自然物环境公益诉讼的原告资格是不可能存在的。在一些西方法治国家， 开始践行这一看似荒谬的设想。

环境公益诉讼主体资格的改革问题是备受争论的，无论是我国法律文本亦或是司法实践，我国的环境公益诉讼主体资格制度的设置都存在着不足之处。我国2013年《民事诉讼法》确立了环境公益诉讼制度，在2015年的《环境保护法》中，也进一步明确了环境公益诉讼的制度，虽然该制度的改革在一定程度上扩大了诉讼主体资格诉的利益，但是自然物的主体资格是未能实现的。自然物若不能成为环境公益诉讼的主体，那么可以看出，立法者将自然物视为了人类的工具，是人类利益的附属物。然而，环境公益诉讼的存设是为了保护人类生存环境的长远利益，应该将自然万物作为一个有机整体，正视“自然物环境公益诉讼主体资格”的问题，平等对待、尊重自然物的诉讼资格，这也是法治社会走向权利时代的重要一步。

2.环境公益诉讼主体资格制度的问题分析

（1）环境公益诉讼主体资格的规定不明且狭窄

我国现行法律规定，依法在社区的市级以上人民政府民政部门登记且专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录的组织，方能向法院提起环境公益诉讼。提起环境公益诉讼的组织是没有名单列明的，在实践过程中，一般公民很难知晓哪些组织是满足以上条件的，导致某些公民、单位或其他组织发现存在环境污染情况或者可能有造成环境污染危害的时候，其无原告资格又不懂向哪些组织告知以达到保护环境的尴尬囧地。

此外，作为环境污染的受害者，公民个人并无法律规定的环境公益诉讼主体资格。虽然限制公民个人提起公益诉讼的初衷是为了防止滥诉，但在司法实践中看来，提起环境公益诉讼的主体资格限制是过于狭窄了，压制了公民维护公共环境利益的积极性。

（2）“人类中心主义”的思维局限

研读《民事诉讼法》以及《环境保护法》相关环境公益诉讼的规定（《民事诉讼法》第 3 条、第 48 条第 1 款、第119 条以及现行《环境保护法》第 58 条等规定），可以看出当代立法渗透着“人类中心主义”的思想，该思想引导人们当然地认为环境公益诉讼的主体资格只能限定为“人”，无论是自然状态的人（公民），亦或是拟制状态的人（法人或者其他组织），但是绝不可能是“自然物”。“人类中心主义”的思维局限体现在公共利益的界定上，由人类来自由裁量公共利益，认为人是利益的最大化者，难以真正守好整体公共利益，由此在改善伤害公益环境问题的解决上存在着较大的障碍。

以2005年松花江重大水污染事件为例，北京大学的三位教师及三位研究生就试图将自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）与北大师生作为共同原告向黑龙江省高级人民法院提起诉讼。 然而， 司法实践并非全然如大家的美好愿想，黑龙江省高级人民法院立案庭认为一方面，“六位師生与本案没有直接利害关系”，囿于不符合立案条件为由拒绝受理此案，司法实践安于现状、不敢迈出改革步伐跃然纸上。

如今为了适应并推动司法实践，在《民事诉讼法》以及《环境保护法》有相关环境公益诉讼的制度改革，在一定程度上扩大了诉的利益，起诉条件中为了维护公共利益的诉讼主体已经不要求有直接利害关系，但是主体的范围仍然受到了严格限制，公民、自然物的直接诉权受限，人与自然的矛盾得不到良好的解决。

（3）环保组织参与公益诉讼的困境

环保组织参与公益诉讼能更好地帮助公民行使环境监督的权利，环保组织有更强的人力、物力、财力，其专业性与技术能力更强，利于在环境公益维权过程中得出更客观的结论，提出更合理的治理方案与建议。我国目前对环境保护组织采取的是登记原则，对环保组织的登记实行严格的审批制度，设立门槛很高不利于民间环保组织的发展，这也成为了组织参与环境公益诉讼的瓶颈。

虽说环保组织相对于公民个人来说，其专业性更强，但是就组织内部解决环境公益诉讼的专业程度而言，其专业能力仍有待提高，因为许多环保组织对于相关法律专业的人员吸引力不够，他们自身对环境公益诉讼的案件不够熟悉，且其取证行为容易受到相关企业与政府的干扰，如遇较棘手、偏倚的环境公益诉讼法律问题时，环保组织也稍显得力不从心，环保组织的独立性、专业性有待加强。

4、检察机关提起公益诉讼的角色定位瑕疵

检察机关和社会组织是我国当前环境公益诉讼的两个重要主体。据相关数据统计，自 2015年1月至2018年5月，我国社团组织提起的环境公益诉讼案件依次为38、65、48、30 件，检察机关提起的环境公益诉讼案件依次为 12、81、257、117 件，在实践中真正提起环境公益诉讼的社会组织并不多见，有关环保组织的维权意愿与动力仍不足，真正拥有环境公益诉讼主体资格的相关组织本来就较少，而真正积极履行环境公益诉讼权利的组织则更为少数。可见检察机关迅速取代社团组织成为了我国环境公益诉讼案件的主要起诉主体。

检察机关虽然有其职能优势，但在实践中容易混淆其检察权与公益诉权。在环境公益诉讼中检察机关作为公益代表人的职责、权限如果边界不明确，势必导致其负担过重，不利于环境公益诉讼的长远发展。此外，检查机关的检察机关已经公益代表人原告身份与公诉人之间的角色定位并不十分明确，导致不同地区的法院在审理案件时的诉讼审判标准不一，影响了环境公益诉讼结果的稳定性、权威性。

三、完善环境公益诉讼主体资格制度的建议

1.明确环境公益诉讼的主体范围

环境公益诉讼不仅需要明确的被告，更需要合理扩大并明确提起公益诉讼的主体范围，提高公民及相关组织保护生态环境、维护公共利益的积极性。

为了明确提起环境公益诉讼的组织范围，利于公民或者企事业单位选择告知其诉求的对象，可以建立环境公益诉讼组织的清单档案。在相关档案中，公民或者企事业单位可以便捷地查询相关组织信息，及时行使其权利;政府也应当将该信息及时公布、及时更新，督促相关环保组织履行职责。

立法无明文规定公民享受直接提起公益诉讼的权利，然而，公民个人往往是环诉讼境污染案件的直接受害者。公民提起公益诉讼是司法实践发展的趋向，为了有效扩大环境公益诉讼的主体范围，公民个人也应该合理享受该诉权，增强公民个人的生态保护意识以及人权观念，完善公民参与机制，使得公民享受多方位维护权利的途径、表达个人的环境权益诉求。

将相关组织与公民列为有提起环境公益诉讼权利的主体，可以发挥组织与公民间的各自诉讼优势，优势互补，司法部可以通过定且发布指导性案例，正确引导公民参与环境保护的诉讼，提升公众以及其他诉讼主体参与生态环境治理的效能。

2.推行“人际同构”的思维观念

相较于“人类中心主义”而言，“人际同构”更强调物质存在与人类和谐相处的理念。物质基础决定上层建筑，为了实现人际和谐，自然物的诉讼主体资格将愈发深入人心。

自然物享受诉讼主体资格是具有可实现性的，我国的现有诉讼制度已经承认了公司、国家等非人类享有的诉讼主体资格，自然物通过法律拟制的方式行使诉讼资格是具有可行性的;此外，自然物也可通过“亲密关系”参与到诉讼中，受到科技发展水平的限制，自然物在无法表达其意思表示或者无法接受自然物意思表达的情况之下，人类可以作为“亲密朋友”代其提起诉讼，既可保证自然物参与到诉讼进程，也有效节约了诉讼成本。

为了有效推行“人际同构”的理念，立法解释需要赋予自然物相应的诉讼主体资格，同时，人们也应该从内心接受“人际同构”的思想观念，不将自然物的公益诉讼主体资格流于形式，而是让自然物的诉讼主体资格得到实质上的保护。

3.提升环保组织的参与效能

我国可以通过直接登记制度认可环境保护组织的设立，简化环保组织设立登记的手续，合理降低其设立门槛，保障相关组织的活跃性;但是在创设后的审查应更加严格，保障环保组织存续活动、维护公共利益行为的合目的性。

环保组织应同时提升其对法律专业人才的吸引力，加强组织关于公益诉讼法律知识的培训力度，增强环保组织的专业性;当环保组织处于原告地位，应当保证环保组织自身取证行为、收集环保信息的有效性、独立性，提升环保组织应对环境公益诉讼的能力。

为了公民或者企事业更便捷地寻找到相应的环保组织进行维权，环保组织可以合理进行宣传、公示，向公众推广其环保主张及理念，公开相关环境公益诉讼的信息，加强与社会公众的交流，从而获取公众支持，提升自身的公信力，真正发挥环保组织的维权效能。

4.发挥检查机关的补充作用

检查机关作为原告提起环境公益诉讼，有其效率优势存在，但是也因其具有的公权力而使得案件变得复杂。例如云南铬污染事件中因“自然之友”无法承担鉴定费用 ，法院建议“自然之友”与检察院作为共同原告提起诉讼，检察院在诉讼中扮演着主张积极调解的角色，在诉讼请求中可以做出妥协，这对解决环境问题、维护公共利益产生了消极的影响。若将检察机关作为环境公益诉讼的补充性原告，在其他社会团体以及个人未对环境污染或者破坏案件提起诉讼的时候，检察院可以依据法律的规定对此类案件提起环境公益诉讼，这样可以更好的保护社会公共利益。

四、结语

环境公益诉讼的主体资格改革问题依然是环境保护法学的争论热点，我国2013年《民事诉讼法》确立了环境公益诉讼制度，2015年施行的《环境保护法》也对环境公益诉讼作了具体明确规定，但该制度仍存在诉讼主体资格不明确、主体范围受限等问题。

有效扩充环境公益诉讼的主体资格是司法实践所需，环保组织的起诉资格应当有明确的清单公示，便于公民与其他单位和组织维权，提升其公信力;公民或者自然物若可成为主体资格，那么其起诉权利及条件可以因地制宜，对公民公益诉讼主体资格权利合理的限制，在保护公民参与保护公益权利的同时也可一定程度上防止不合理的“滥诉”;检查机关应该明晰其检察权与公益诉权，不能将公权力变为诉讼的压力，明确自身定位，基于维护公共利益而实施维权、调解、诉讼等行为。

为了更有利于维护环境公共利益、完善生态治理法治体系，我国在立法上与具体司法实践中，不断探索更为行之有效的具体规范与制度，促进环境公益诉讼问题的解决，完善生态环境治理体系，日益满足人类对美好生活的期望。

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