科学推进以人为核心的新型城镇化——探析黄陵县统筹城乡发展的实践之路

田会芳

（中共黄陵县委党校，陕西 延安 727300）

1 新型城镇化是国家现代化的重要标志

新型城镇化是关系现代化全局的大战略。“十四五”时期是我国全面开启建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是推进新型城镇化发展的关键五年。

2019年末，我国城镇常住人口84843万人，占总人口比重为60.60%，2018年末，黄陵县城镇人口82407人，城镇化率62.5%。随着以人为核心的新型城镇化稳步推进，经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，新型城镇化有了高质量发展的新内涵与新要求。新型城镇化成为我国实现国家现代化的一个重要标志。科学推进新型城镇化是解决“三农”问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大意义。

2 新型城镇化推进过程中不容忽视的倾向性问题

改革开放以来，黄陵县城乡基础设施逐步完善，城镇承载能力明显提升，农村人口转移有序推进，形成了旅游服务区、能源化工区和现代农业示范区等功能相对独立的空间布局，工业化、城镇化和农业现代化步伐加快，城镇面积扩展了约3平方公里，城镇人口增长了3.8万人以上。新时期，城镇化推进过程中三方面问题不容忽视。

1）农民渴望“进城”，但顾虑重重。农民进城，基础在户籍，关键在社保，根本在就业。一是城镇发展与产业培育不配套，进城农民就业没着落。田庄镇梁峁和隆坊镇北河寨等偏远落后农村的群众，对进城抱有很大希望，但无技能难就业，担心搬迁后无法生活。二是土地流转问题多。双龙镇大院子全村28户农民中有土地流转意愿13户，大多数农户对现在的土地收益较为满意，认为“家里有地，心中不慌”，不愿割舍故土。三是保障性住房房价高。保障性住房一套房子需要30万左右，对农民来说是个不小的数目。隆坊镇杨台村68户248口人，普遍认为房子买不起、花费大。2）土地指标紧缺，人口城镇化滞后。一是人口城镇化滞后于土地城镇化的发展，建设用地粗放，城镇建设用地规模扩张，空间利用密度低，等级结构不合理，土地利用效率低。农村青壮年大量外出，旧庄基闲置，出现“空心化”。二是土地流转缓慢，农民持怀疑观望态度，民间土地流转费过低，缺乏市场机制。3）公共服务滞后，资源环境超载。一是社会保障体系不完善，公共服务不能满足管理和服务人口需要，出现“小马拉大车”现象。桥山街道办寇家洼等村，村民靠种地收入仅能维持日常生活，进城后生活成本增加，缺乏基本保障。二是城镇建设规模扩张过快、占地过多，盲目“摊大饼”,资源环境压力大。店头矿区、工业园区，生态环境脆弱，能源不足、环境污染压力陡增。

3 科学推进以人为核心的新型城镇化之路

推进新型城镇化建设，必须坚持以为核心，以科学规划为龙头，以综合承载能力为重点，以产业发展为支撑，以优秀文化为内涵，以公共服务为保障，以“县城、重点镇、新型农村社区、中心村、特色村”为主体形态，促进产业发展、就业转移和人口聚集相统一，形成布局合理、宜居宜业的新型城镇化格局。

1）抓住一个核心：即人的城镇化。推进新型城镇化，核心是人，目的是造福百姓。一是解决转移人口“如何市民化”问题。推进城镇公共服务全覆盖，科学统筹城乡义务教育，解决进城农民子女上学问题，深化医疗、养老等社会保障制度改革，加速推进户籍制度、土地制度、财政制度等二元制度改革。二是解决“人往哪里去”问题。充分发挥县城的辐射带动作用，以大带小，把周边的镇村纳入块状城市圈内；发展重点镇，提升人口聚集功能，将农村化区和中心村，建成城镇化的末端，鼓励更多的人就地就近城镇化。2）把握两个关键：即科学规划和提升城镇综合承载能力。一是把握科学规划。按照黄陵县“核心带动，一轴两翼，河路为脉，多点拓展”的总体格局和“县城强龙头、重点镇强支撑、特色镇强辐射、新型社区强节点、新农村强基础”的思路，因地制宜、因势利导，宜聚则聚、宜分则分，宜大则大、宜小则小，打造具有特色的新型城镇化格局。二是提升城镇综合承载能力。积极构建“景区就在城镇、城镇就是景区”的城镇生态和人文环境，不断健全城镇功能，优化社会化服务设施，提升承载能力和服务水平。做好宜居宜业两篇文章，着力凸显城镇核心竞争力。3）突破三个难点：即土地集约、建设资金和产业支撑。一是突破土地集约难点。土地集约实现农民利益最大化，是城镇化进程中必须处理好的重大问题。完善土地“确权、流转、集中、征用”等环节，完善农民承包地、宅基地流转机制，深化农村土地改革，鼓励农民住宅产权流转，建立农村集体非农建设用地进入市场的有效途径，形成规模化经营，促进土地资源优化配置。二是突破建设资金难点。通过财政资金引导，广开筹资渠道，积极探索政府主导、市场运作、捆绑使用、提升效益的路子。吸引企业、银行和民间资本等多方资本参与城市基础设施建设。在搬迁安置房建设中，有效整合各行业、部门资金，让利于进城农民，实现政策资金最大化、群众负担最小化、政府补偿适量化。三是突破产业支撑难点。积极推动城镇化建设与产业集聚的协调发展，以产业集聚带动城镇化，以城镇化推进产业集聚。利用现代技术促进传统农业转型，大力发展现代农业、观光农业、生态农业和特色农业，提高土地效能。加快现代服务业发展，促进城乡产业合理布局、二三产业有机融合，为转移农民提供就业场所。4）突出四个重点：即保障基本公共服务、加快农民市民化、提高发展质量、注重文化传承。一是保障公共服务。深化户籍制度改革，建立城乡统一户籍登记管理制度，完善社会保障制度，按照统筹城乡发展要求，在教育、医疗、住房、养老等方面，逐步健全城镇居民一体化的社会保障体系。二是加快农民市民化。农民市民化是城镇化最重要的特征之一。从黄陵县实际出发，解决农民市民化的路径主要是进城农民的市民化和就近就地市民化。三是提高发展质量。做优黄陵县城中心区、老城改造，彻底整治“城中村”和城乡结合部，大力实施净化、绿化、亮化、美化工程。充分利用互联网、物流网技术，推进交通、物业等管理数字化、网络化、系统化，健全科学规范的管理长效机制，实现城乡管理全覆盖。整合社会治安、消防保障、医疗服务、数字城管等公共服务信息资源，建设统一的城乡应急管理平台，提高公共服务和综合应急保障能力。四是注重文化传承。黄陵是中华始祖轩辕黄帝的陵寝所在地，在推进新型城镇化过程中，要注重传承中华优秀文化，注重城镇自然遗产、文化资源的挖掘保护，注重城镇文化个性的培育，注重市民文明理念的形成，将文化元素充分体现到城镇的规划建设、建筑风格、功能区划等方面，守住城镇根脉。让城乡居民望得见山、看得见水、记得住乡愁,使新型城镇具有独特的文化特质与魅力。

习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”新型城镇化是涉及十四亿人口的城镇化，是以人为核心的城镇化，构建多元主体共同参与的现代化社会治理格局必须坚持以人民为中心，使城镇化的成果更多的惠及全民。