新时代乡村法治建设的核心命题及路径重构

陶泽飞 杨宗科

(西北政法大学 法治学院，陕西 西安 710063)

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“建设法治乡村。坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。”2020年，中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》进一步明确了法治乡村的实施计划和要求，凸显了乡村法治建设的紧迫性和重要性，法治乡村成为一个重要的时代命题。

全面依法治国必然依赖于乡村法治化的实现和法治乡村建设目标的完成。乡村法治建设是当前法治中国建设至关重要的一环。“由于东、中、西部发展不平衡，以及局部和整体的发展差异，有些政治和地理意义上的‘乡村’(如东南沿海)可能比某些中小城市(如落后地区)，在经济和观念意义上更加现代和开放。因此，乡村的概念是不确定的，是发展变化的。”[1]国家统计局2019年统计数据显示，我国乡村人口为5.5亿，占全国总人口的39.4%。虽然乡村人口不占全国总人口的大多数，但是乡村地区仍是我国法治建设的最广阔场域和最艰难工程。面对新矛盾、新形势、新任务，乡村法治建设需要适应社会主要矛盾的转变，审视乡村法治实践场域的变迁，回应时代重大关切，整合资源，重构乡村法治建设路径，完成乡村法治建设的历史重任。

一、我国乡村法治建设的历程及现实问题

1949年新中国的成立，开启了我国乡村法治建设的新纪元。70多年来，党和国家根据经济社会发展和乡村发展的需要，积极推动乡村法治建设。乡村法治建设的推进为不同时期的乡村注入了契合时代发展要求的法治价值，在我国法治建设和现代化进程中发挥了重要作用。

(一)乡村法治建设探索时期

1949年至1978年改革开放前期，乡村法治建设主要围绕土地改革、颁行新婚姻法、镇压反革命运动等展开。1950年6月28日国家颁布了《土地改革法》，农民土地所有权制度代替了封建地主土地所有权制度，实现了千百年来农民“耕者有其田”的愿望。新土地制度的确立，为乡村法治建设提供了经济条件。1950年5月1日新中国第一部《婚姻法》颁行，打破了封建家庭为主的乡村秩序构建体系，确立了新型婚姻家庭制度的构建方式，为乡村社会关系和社会秩序建构带来了革命性的变化。1951年2月21日颁行的《中华人民共和国惩治反革命条例》，是为巩固新生政权、稳定乡村社会开展打击反革命犯罪的指南，它和新婚姻法一起，为乡村法治建设奠定了稳定的社会基础。探索时期的乡村法治建设是为了改变旧有的治理体系而展开，主要是依靠政策文件和法律对乡村治理体系进行重构，乡村法治建设中的法律工具主义色彩浓重。

(二)乡村法治建设的发展时期

1978年十一届三中全会后，随着法治建设的恢复，乡村法治建设全面展开，主要体现在立法、普法、司法三个方面。

一是立法活动。经过30多年的立法努力，2010年底我国基本形成了中国特色社会主义法律体系，内容涵盖了乡村生活的方方面面，对乡村居民日常生产生活进行规范和引导。到2014年8月，国家制定的现行有效的农业专门法律有25部，涉农行政法规有76部，地方性农业法规有1300多部[2]。《农业法》《村民委员会组织法》《农村土地承包法》等法律和其他行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章，将乡村社会的日常活动都纳入国家法律体系中，完备的法律规范体系，为乡村法治建设奠定了基础。

二是普法活动。运动式“送法下乡”是我国早期乡村法治建设的重要手段，在我国乡村法治建设中发挥了重要作用。“中国的全民普法运动既是中国历史上也是人类历史上规模空前和影响深远的法治启蒙运动，是一场先进的思想观念和文明的生活方式的宣传教育运动。”[3]从1986第一个普法教育五年计划开始，我国根据社会经济发展的具体情况先后制定、实施了七个“五年普法规划”。乡村普法活动主要是宣传与乡村居民生产生活息息相关的法律法规，鼓励并指引乡村居民依法积极参与乡村治理活动，通过法律保障乡村居民积极行使选举、决策、管理、监督权利，激发其参与乡村治理的动力。同时，加强基层乡镇干部和村干部法律知识培训，提高他们依法管理基层事务、化解矛盾纠纷的能力，提升其依法办事的法治意识和法治思维。30多年的普法活动，对乡村居民的法律意识、权利意识的觉醒和树立发挥了重大作用。

三是司法活动。乡村法治建设的司法活动主要集中在治安管理和矛盾纠纷解决，由乡村基层司法部门实施，包括派出所、司法所和派出法庭的执法司法活动。派出所通过执法维护和保障乡村社会的稳定。司法所通过法治宣传、调解活动、社区矫正等工作，提升乡村社会整体的法治意识。派出法庭是乡村社会矛盾纠纷解决的主体，是最靠近乡村居民的司法机构，服务于广大乡村居民的生产生活需要。经过30多年的乡村法治建设，法治的权威在乡村获得了初步认可。2011年一份乡村纠纷解决权威性调查报告显示，在认为哪种纠纷解决方式最具权威性的问题中，34.44%的村民选择了打官司，远远高出了和解(25.93%)、干部调解(31.11%)[4]。经济的发展使乡村社会发生了重要变化，伴随着旧有的身份社会的瓦解，社会利益格局日趋复杂化，思想意识同步多元化[5]。法治理念的不断渗透，乡村居民在面对纠纷解决时更倾向于用法律方式。

这一阶段乡村法治建设取得了重大成效。通过法治方式恢复了乡村社会秩序，以法律形式规范乡村治理的基本内容，推动乡村治理的制度化、法治化，逐步将乡村建设纳入法治轨道，乡村法治建设整体有了较大提升。

(三)新时代以来的乡村法治建设

进入新时代，党和国家高度重视乡村基层治理建设，提出法治乡村建设是乡村振兴的重要保障，是全面依法治国的重要组成部分，明确以法治乡村为建设目标。新时代全面依法治国的弱点在乡村，难点在乡村，重点也在乡村。随着乡村居民对法治生活的要求越来越高，必须进一步加强乡村法治建设，满足人民群众日益增长的法治生活需要。2019年6月，全国首次以法治乡村建设为主题召开了专门工作会议，第一次从国家高度重点研究部署法治乡村建设工作。同月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，对法治乡村建设提出明确要求。2019年10月，十九届四中全会提出了自治、法治、德治融合的城乡治理体系，提出法治乡村建设在国家治理体系和治理能力建设中居于重要地位，是国家治理的基础工程。2020年3月，中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》，对新时代法治乡村建设的总体要求、主要任务和组织实施的内容，做了更为明确、细致的要求。新时代的法治乡村建设，不是以往乡村法治建设的形式化延续，而是从乡村振兴战略和全面依法治国战略的新形势、新任务出发，在国家战略层面进行规划和推进，确立了新时代法治乡村建设的任务和要求。

二、新时代我国乡村法治建设的核心命题

新时代社会主要矛盾和法治建设目标的变化给乡村法治建设提出了新使命、新内涵和新场域的核心命题，需要我们结合新时代特征对乡村法治建设进行理性思考。

(一)乡村法治建设的新使命

强世功教授在考察国家政权建设早期治理法律化这一法律新传统的形成过程与权力组织时指出：“法律的目的既不是通过审判来实现社会正义，也不仅是通过调解来平息纠纷，而是在解决问题的过程中贯彻党的路线、方针和政策，实现共产党改造社会、治理社会的目的。”[6]十九大明确提出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，这既是新时代对于法治认识的进一步深化，也是新时代对法治建设的基本要求。通过法治乡村建设优化重构乡村治理的新格局，全面提升乡村治理体系和治理能力，既是我国立足乡村社会主要矛盾和问题的现实考量，更是着眼于“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的基础工程。新时代社会主要矛盾在法治领域的反映，“表现为法治领域人民日益增长的高质量高标准法治需要与现行法治供给能力不足以及法治发展不平衡之间的矛盾，使法治建设和法治发展的方位更精准、重点更明确”[7]。我国法律资源的配置与分享存在着严重的失衡现象，表现为区域、城乡、阶层之间的不平衡[8]。一个国家和社会的法治化程度，不能单从城市中寻求印证，而是要从城市和乡村的法治现状中去整体感知。城市和乡村法治化的现实差距和当前广大乡村居民对美好生活的法治需求，是新时代乡村法治建设要面对的矛盾。站在新时代的起点，当前乡村法治建设的新使命就是直面主要矛盾，紧紧围绕党和国家的重大历史使命，全力推进乡村法治建设，建成法治乡村。

(二)乡村法治建设的新内涵

乡村法治建设的目标是建成法治乡村。法治是乡村治理模式和治理追求的最佳理想状态，也是全面推进依法治国和乡村振兴战略的必然选择。新时代的法治乡村建设不是以往“送法下乡”的形式化延续，而是新时代党和国家统筹全局、兼顾长远的战略规划。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了建设法治乡村的主要内容。2020年中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》明确了新时代乡村法治建设要以习近平法治思想为指导，坚持党的领导和以人民为中心、法治与自治、德治相结合、从实际出发的基本原则，以建成法治乡村为目标，以完善涉农领域立法、规范涉农行政执法、强化乡村司法保障、提升乡村法治宣传、补齐乡村法律服务短板、健全乡村矛盾纠纷化解和平安建设机制、推进乡村依法治理、加快“数字法治、智慧司法”建设、深化法治乡村示范建设为主要任务。“基层既是产生利益冲突和社会矛盾的‘源头’，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的‘茬口’。”[9]乡村法治建设的核心是依法规范乡村事务，重点是将政府各项工作纳入法治化轨道，对乡村基层政权和公共权力进行有效约束，保障乡村居民权利，稳定乡村秩序，营造乡村振兴的法治环境。全面建成小康社会不仅要消除物质贫困，也要消除法治的贫困。新时代乡村法治建设要围绕全面依法治国的总体要求和乡村法治的时代内涵，积极回应新时代的重大关切，引领法治乡村建设的前进方向。

(三)乡村法治建设的新场域

传统的乡土中国，乡村生活封闭性较强，主要依赖地缘和血缘关系所形成的伦理规范调整人与人之间的关系，地方性知识和民间规范在调整乡村纠纷中发挥着重要作用。进入新时代，乡村法治建设实践场域的现代性日益明显。“中国社会的信息化、城镇化和现代化程度在不断加深，原有以小农生活方式为主体的社会形态，已朝向现代化社会迈进。”[10](P3)随着新生代乡村居民受教育水平的提高、交通的便利化和社会的信息化，乡村社会越来越呈现出半熟人社会乃至陌生人社会的趋向。新时代乡村法治建设的时空场域发生了重大的变化，也出现了新的问题。以往的乡村法治建设中没有足够重视乡村社会结构的变化，忽视了生态环境的法治建设，乡村居民没有生态法治意识，部分基层领导干部将个人政绩置于生态环境利益之上，牺牲生态换取经济发展。进入新时代，习近平总书记高度重视乡村生态环境建设，提出“绿水青山就是金山银山”的重要指示。“法治社会建设的首要目标在于回应现实社会生活中各种问题，并以法治化方式加以解决。”[5]新时代乡村法治建设，要正视法治建设实践场域的变化，改变以往法治建设的形式推进路径，直面乡村法治建设的全新要求，强化法治在生态环境治理方面的权威地位，用法治的力量保障乡村居民的权利，实现乡村治理的法治化，巩固脱贫攻坚的胜利成果，为乡村振兴提供有力的法治保障。

三、我国乡村法治建设的路径重构

全面依法治国和乡村振兴战略的实施，将乡村法治建设提到了前所未有的重要程度。乡村法治建设不能再沿袭以往的形式化路径，要以习近平法治思想为指导，重构乡村法治建设路径，走中国特色的乡村法治建设之路。

(一)坚持党的领导

坚持党对一切工作的领导，是我们党领导中国革命、建设和改革事业取得成功的最基本经验，也是我国乡村法治建设保持社会主义方向的根本保证。党的领导和社会主义法治是统一的，乡村法治建设过程中坚持党的领导是全面推进依法治国的应有之义。新时代乡村法治建设必须坚持党的领导，依靠党总揽全局、协调各方、凝聚力量，推动乡村法治建设。习近平总书记指出：“办好农村的事情，关键在党。党管农村工作是我们的传统。这个传统不能丢。”[11](P135)2018年12月，中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》中规定：“应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。深化村民自治实践，制定完善村规民约……推广新时代‘枫桥经验’，推进乡村法治建设，提升乡村德治水平，建设平安乡村。”该条例进一步明确了党的农村基层组织要承担的乡村法治建设职责，为乡村法治建设提供了坚强的政治和组织保障。新时代乡村法治建设必须依靠基层党组织的积极推动，广大党员、工作人员这个“关键少数”必须带头守法，将自己的行为严格控制在宪法和法律的范围之内，用法治思维和法治方式推动乡村治理的法治化，在乡村法治建设中发挥先锋模范作用。

(二)强化乡村居民的法治主体地位

十九大报告提出：“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨。”政府主导和乡村居民参与是保证乡村法治建设顺利推进的有效路径，乡村居民是推进乡村法治建设的主体和力量源泉，必须调动乡村居民参加乡村法治建设的积极性，紧紧依靠群众推动乡村法治建设。强化乡村居民的主体性，激活乡村法治建设的内生动力，是乡村法治建设的有效方式。“无论在政治逻辑还是在宪法、党章的规定上，人民都是国家的主人和社会的主体，是党全心全意为之服务的主体，是治国理政、全面依法治国的主体，是党和国家一切权力的根本来源和一切事业的根本出发点和落脚点。”[12](P29)乡村法治建设离不开乡村居民的参与，在乡村法治建设中必须坚持以人民为中心的价值取向，正视乡村居民的“法治主体”地位。要时刻关注乡村居民的法治诉求，解决全面依法治国建设中出现的问题，以保护人民的根本权益为出发点和落脚点，满足乡村居民日益增长的法治需求，让乡村居民认识到自身的法治主体地位，形成对法治的普遍信仰和尊重。

(三)完善乡村治理的多元体系

乡村治理不仅要健全自治、法治和德治的融合体系，保障公众有效参与，同时要保证乡村治理具有实效[13]。新时代法治乡村的良法善治之路，单靠自治、法治、德治中的一种治理方式是无法实现的，而是三种治理方式相辅相成，互相促进，缺一不可。面对新时代乡村出现的新情况、新特点，要根据不同乡村的实际情况，不断完善和融合自治、法治、德治的治理体制、机制。新时代乡村治理制度体系构建中，自治是核心，法治是保障，德治是灵魂。要强化基层的民主化建设，保障乡村居民的知情权、参与权、表达权、监督权。保障民主选举、民主决策、村务公开，完善村规民约，拓宽自治的途径，保障乡村自治落到实处。坚持弘扬优秀中华传统文化，积极倡导社会主义核心价值观。要发挥道德典型的示范效应，建立好人好事的正向激励机制，弘扬中华传统美德，以德化人。要将优秀的传统美德和社会主义核心价值观融入乡村治理的法律、法规、政策、乡规民约，使其制度化，以滋养乡村法治建设，实现自治、法治、德治的融合治理，建设充满活力、和谐有序的法治乡村。

(四)走中国特色社会主义的良法善治之路

新时代全面依法治国背景下的乡村法治建设要坚持实事求是，拒绝法治形式主义，从不同乡村的具体实际出发，汲取乡村法治建设中的经验和教训，走符合乡村实际的中国特色社会主义的良法善治之路。一是进一步完善乡村立法。目前乡村规划、生态保护、乡村旅游、乡村振兴、脱贫攻坚等主要还是依靠政策文件，为此要做到立法先行，满足乡村振兴和乡村治理对法律的需求。二是提升新时代的法治宣传能力。新时代需要继续加强法治宣传工作，根据乡村居民的具体情况，确定针对性的法治宣传方式和内容，不断提升乡村居民的法治意识。信息时代的乡村法治建设应融合新媒体，以乡村居民喜闻乐见的方式进行法治宣传，使广大乡村居民将法治思维和法治意识内化于心。三是完善乡村法律服务体系。新时代乡村居民对法治生活的需求是乡村法治建设的努力方向。为此，要不断充实完善乡村地区司法所、派出法庭等基层法律服务机构，积极利用信息化为乡村居民搭建法律服务平台，让法治力量进入乡村居民的生活场域，实现乡村法律服务的全覆盖，在乡村居民的合法权利受到侵害时，能够为其提供便捷的法律服务。四是为乡村充实德才兼备的新时代法治人才。中国特色社会主义法律体系已经基本形成，乡村的治理和发展在各方面也形成了有法可依的局面。“中国的法制建设取得了卓越成就——确立了法治之‘法’，随之而来的是如何真正实现法治之‘治’。”[14]法治建设需要有专业的法治人才坚守在乡村，推进乡村法治建设，实现法治。

法治是新时代人民群众的内心愿望，是社会的发展规律，法治途径是实现国家治理现代化的必由之路。我国是个传统农业大国，乡村法治建设是全面依法治国的重要组成部分，加快实施乡村法治建设，对于乡村振兴战略和全面依法治国都具有重要意义。为此要夯实乡村法治基础，完善治理体系，提升治理能力，以法治保障和改善乡村民生，促进乡村和谐稳定，为推进全面依法治国奠定坚实基础，为乡村振兴提供良好的法治环境。