缅甸：民主困于政变?

2021年2月1日，本该是缅甸2020年儿月大选后产生的新一届议会开幕的日期。但是缅甸军方却在凌晨突然派出了四个野战师的主力部队发动政变，民选政府民盟的高级官员纷纷被军方扣留软禁，其中也包括总统温敏和国务资政昂山素季。

随后军方宣称，依据宪法相关条例，缅甸进入为期一年的紧急状态，担任副总统的军方前将领敏瑞被推举为代总统，敏瑞声称，民盟组织在去年11月大选中存在舞弊现象，破坏了国家稳定，并宣布将立法、行政和司法责任移交给国防军司令敏昂莱。不久，昂山素季向外界发声，表示军方的举动让缅甸重新“陷入独裁之下”。

一般来说，政变发动方不会给对手任何发声的机会，但这次政变中，缅军方的态度却异常温和。他们声称政变只是为了“保卫民主”，反复强调“合法性”，并承诺重新选举后将向获胜的政党交权。不仅政权易手没有造成严重动荡，而且民盟头号要员还能对外表态，这是这场政变的离奇之处，也让缅甸的政治走向更加扑朔迷离。

众所周知，“军政共治”是缅甸政治最大的特性，如今，控制缅甸实际权力的军方及其灵魂人物从幕后走向台前，实施“军队监国”，而在缅甸政坛具有强大影响力和号召力的昂山素季却身陷囹国。对此突发事件，缅甸各大城市也陆续有民众挥舞着民盟旗帜，手举标语出现在城市的主干道上，表达对缅甸军方的抗议，规模大到将城市主干道塞得水泄不通。军方也做出了相应准备，出动装甲车辆进入城市，流血沖突一触即发。

3月1日，缅甸警方向抗议者开枪，一天之内至少造成18人死亡，换来了民众更多的失望与愤怒，抗议行动愈演愈烈。从“缓和政变”到流血冲突，这标志着缅甸军政双方在妥协下共存的过渡方案走向破裂，也意味着昂山素季一波三折的民主政治转型或将陷入泥潭。缅甸民主是否困于政变？这是当下我们需要深思的问题。

反复政变，枪杆子里出政权

2020年11月，缅甸举行大选。根据选举结果，民盟获得了国会两院总计议席608席中的396个议席，而亲军方的巩发党和人民党等其他小党加在一起，不过得到33席，即便加上军方法定的166席，民盟也已经获得了绝对多数，可谓是坐稳了执政党的席位，在理论上也有了修宪的可能。对于想要重新主导政权的军方来说，断不能接受这一结果，于是军方开始质疑这次大选存在舞弊现象，并向缅甸选举委员会提出申诉，然而申诉被驳回了。

2021年1月底，国防军总司令敏昂莱在一次发言中透露，说不排除政变的可能。这引起了缅甸国内政治势力和外交使团的高度紧张，联合国也对此表达了关切。随后军方发言人解释称，总司令言论被误解了，军方并没有发动政变的打算，他们承诺将保护和遵守宪法，依法行事。然而事实证明，敏昂莱不只是说说而已，反倒是军方的发言成为了一枚可悲的烟雾弹。

自2月1日的那场政变后，缅甸可谓是人心惶惶，普通民众也许并不知道军方政变的细节，但是几乎每个缅甸人都对这场武装政变有所猜测，即使是最迟钝的缅甸人也能预料到，军政府主导一切的时代很可能就要回来了。

1948年，缅甸独立后成为了一个推行选举制的国家。然而与很多第三世界出现超前民主化的国家一样，由于国家能力差，既不能稳定动荡的经济，也不能惩治猖獗的腐败，以至于治安崩坏，社会出现了动荡的前兆。1962年，缅甸三军总司令吴奈温（吴在缅甸代表对一个人的尊称，此处不是姓氏）发动政变，解散国会，接管了政权。自此，在这之后的近50年间（20lO年，缅甸军方将政权和平让渡于吴登盛政府），缅甸的政权一直由军队把持，所有暴力机构、权力和媒体等都在军方的控制之下。

奈温上台后推行“缅甸式社会主义”，政治上试图用激进手段加强中央集权，文化上将国内的少数民族缅族化，经济上推行激进国有化，为了配合政治和宏观经济上的举措，他还两次推行激进币值改革。然而这种激进的国家构建计划显然不符合实际，在军政府的高压统治下，缅甸政治逐渐僵化，国内矛盾愈发尖锐，在其他周边国家经济迅速起飞的同时期，缅甸则是一片混乱。对此，缅甸民众用游行示威来争取民主，以反对军方的统治。

80年代，游行示威愈演愈烈，到1988年终于酿成全国性的大规模抗议。奈温遭遇墙倒众人推，政府倒台，权力交接到文官政府手中。然而仅仅一个月后，苏貌将军又推翻了文官政府，镇压了抗议。为了安抚汹涌的民意，改变外交被孤立、经济落后的窘境，苏貌组建了“法律和秩序恢复委员会”，制止了政权的全面瓦解，并承诺将进行选举，将政权过渡。但随着局势趋于稳定，军政府开始意识到仓促移交权力的风险，转而寻求对宪制的重新安排，以从根本上消除政治和分离主义冲突，并捍卫军队的特殊利益。

1989年，苏貌军政府宣布次年将进行一次制宪选举，旨在制定一部新宪法，其后再举行组建政府的议会选举。在1990年的大选中，昂山素季领导的民盟取得绝对多数席位，然而在要求军政府立即移交权力时遭到拒绝和镇压，昂山素季被软禁，这一软禁就是十几年。换个角度看，民盟本身不够强势，无法掌握军权，只能不断妥协。所以军政府拒绝承认选举结果并软禁昂山素季，民盟也无可奈何。

1992年，军人集团内部的改革派丹瑞上台。自军政府掌权以来，缅甸一直被视为是威权国家，军政府的国际声誉相对较差。当时的缅甸不仅与邻国关系紧张，也遭到了美国的制裁。于是军政府提出以民主化来换取制裁的解除，同时也缓解国内日渐高涨的民意反对压力，开始以改革求生存。

丹瑞提出，在保障军队对反对派绝对优势的同时，容许反对者参与政治，从而降低统治成本。至于如何保证军队的优势地位，军方决定在确保控制力的情况下，邀请社会各届代表参与宪法的制定，借此在宪法中明确规定军人参与国家政治的原则和底线。这版宪法表明，国防部长、内政部长和边境事务部长等政府关键职位必须由军人担任，而且被任命者无需退出现役。国家国防与安全委员会有11个名额，其中有6名为军方人员，拥有压倒性优势。最后一道保险则是，如果想要修改宪法，需要议会75%通过，再举行全民公投才能修改。然而在议会中，军人不但保留了25%的席位，还大力扶持其他小政党，希望借此争取到其余75%席位中尽可能多的席位。

军政府在具备了控制改革的实力后，改革得以正常进行。2010年大选后，缅甸军方将政权平稳过渡给吴登盛政府，缅甸的纯军事政权终于开始向以文官为辅的军事政权过渡。但军队始终是政权背后挥之不去的影子。

2015年，缅甸国防军总司令敏昂莱说：“即使反对派获胜，军方也必须继续维持强大的政治角色，在全国少数民族武装团体达成和平协议和国家有秩序地完成民主进程之前，军方不会从政治舞台上退出。”这句话毫无疑问的说明了军方的自我定位与民选政府的力量对比。“枪杆子里出政权”，缅甸军方可谓是掌握了精髓。

政方，军方，谁是缅甸民主政治转型的关键？

从缅甸独立到现在，缅甸不是在经历政变，就是在经历改革，然后是改革后的政变，政变后的改革……这一次次的恶性循环，加剧军政双方水火不容的形势。以学生、商人、工人为主体的民盟支持者，认为军队高层是压迫者和一切问题的根源。而军政府则视民盟为不可信的政敌，视其支持者为乱国的暴徒。这样的形势进一步瓦解了双方互相妥协、实现权力平稳过渡的基础。

在缅甸的民主化进程中，有一个时间点不得不提，那就是2010年缅甸大选，当时的选举颇具争议，根据司法机构界定，包括民盟在内的一众民主党派都被打成非法组织，非法组织是不能参与選举的。而昂山素季此刻也正在监狱服役，所谓的选举更像是军方的独角戏。

选举的结果是具有军方背景的巩发党获得了国会两院的大多数席位，吴登盛成为缅甸总统。可是这样的结果并没有换来美国经济封锁的解除，国内政治和经济危机也空前严重。于是军政府只得另寻他法。他们想到了昂山素季，因为她是被西方社会所认可的民主的象征，又是开国领袖昂山将军的女儿，在国内外都享有着极高的声誉。

昂山素季曾发文呼吁联合国重视和支持发展中国家特别是贫穷落后国家的民主运动和人权问题，也曾在狱中获得过诺贝尔和平奖，导致西方社会对缅甸的所有国际关切都集中于她一人身上。另外她有过长期的监狱经历，所以缅甸军方和西方政界都认为其政治成熟度不高，而且人脉、势力方面都比较单薄。这样的人可以让西方世界满意，对军方来说也是最合适的傀儡人选。

2011年11月5日，总统吴登盛批准修改政党注册法，取消了对昂山素季参政的一些限制条件。昂山素季重返缅甸政坛，可她却让缅甸军方与西方“双双失望”了，因为在她任职期间，不管是西方社会所期待的“曼德拉第二”，还是军政府希望她扮演的傀儡形象，她都没有实现。

在政治上，昂山素季得到了全国民主联盟的拥戴，该政党一路凯歌高奏在2012年4月1日举行国会补选投票中拿下了45席中的43个席位，在支持度极高的情况下，她个人的核心政治圈子也在巩固。尤其是在2015年，缅甸议会选举结束，昂山素季领导的全国民主联盟不出所料地赢得了绝大多数席位。她推动修宪一事更是让所有人都意识到了这个女人的手腕。

然而，更趋复杂的政治博弈才刚刚开始。2015年大选结束后缅甸内比都、仰光和曼德勒先后出现游行示威活动，更有军方自曝舞弊丑闻。尽管昂山派与军队组建的新政府不断磨合，但也仍未按期待实现民主化转型，反而演变为一个“双头政治”，昂山派和军队各自代表了一个权力中心。

外界一般认为，与军方向比，昂山派最大的弱点是缺乏执政经验。她的政党缺乏有效的政策纲领，没有成熟的组织结构，没有意识形态，政治目标空泛，类似发展、民主、团结、法治和联邦主义等概念的堆砌组合并不能真正解决缅甸所面临的任何一个实际问题。

昂山派严重地依赖中产阶级以及知识分子这一小型的社会群体。在缅甸社会，他们是受过西方化现代教育的少数优越者，这无疑最有效地将其与大多数民众隔绝开，尽管在反军人执政的共同战斗中他们站在一起。但从历史上看，来自中产阶级的进步主义改革者大多没有能力构筑一个整合严密的政治结构，昂山派不会是这一规律的例外。

在看待近年来缅甸政治演变时，一种流行的意见是将昂山派和军队分别划入民主派和保守派阵营。在这种视野中，选举后的缅甸似乎陷入不可化解的僵局中。这种刻板的两分模式忽略了缅甸政治的实质，也简单化了军队的角色。

长期以来，缅甸除了军队外，基本没有发展出另外一套统治工具，军队与国家几乎融为一体。和许多战后新兴独立国家一样，缅甸在建国之初也实行了多党制，不久后即陷入治理危机，在无休止的混乱之后，军队介入政治也就成为了应时之举。在这一点上，缅甸的军人政权并不特殊，例外只在于，军队集团并没有像韩国或者印尼那样，致力于国家的现代化经济建设。长期以来，缅甸军队似乎更专注于维护自己的垄断地位。

自2011年改革以来，缅甸的军队和政府已经在制度上正式分离（在职能和人事上仍存在着一些交叉和重叠）。理论上缅甸已经不是一个军人执政的国家，以政府、军方、执政党、议会等为主体的新权力架构已经成型。新政府兼具军人影响力和民选性两个特点：一方面，军人在长期执政过程中已经形成强大利益的网络，其退出政治舞台将是一个渐进过程;另一方面，民选也赋予新领导层以更大的外部合法性，有利于其争取西方国家的承认，平衡其地缘政治压力。

缅甸的民主是否受困于政变？答案不只是是与否那么简单。虽然民主化改革在一定程度上削弱了军队地位，但军队仍然是缅甸最有权力的政治角色。军队的底线是宪法框架下的特殊地位。没有军队的合作，任何一个政党或政治力量均无法有效地行使权威，这一点也成为各派政治力量的共识。至于军队退出政治、回归职业本色，则是一个更加长期的过程，将最终取决于届时国家与社会关系的性质。