农村基层高强度动员与常规治理

贺雪峰,郑晓园(.武汉大学 社会学院, 湖北 武汉 43007;.华中科技大学 中国乡村治理研究中心,湖北 武汉 430074)

取消农业税之初，学界和政策部门均认为不再向农民收取税费，农村基层实行村民自治，国家无为而治，基层行政体制将无所事事，所以与税费改革相配套进行了乡村体制改革，核心是撤乡并镇、合村并组、精简机构，减少乡村干部，取消村民小组长。既然不再向农民收取税费，也就不需要那么多乡村机构和乡村干部了。当然，因为不再收取税费，也养不活那么多机构与干部了。

让学界和政策部门十分意外的是，过去了不到10年时间，农村基层事务量极大地增加，乡村治理工作繁多，乡村干部基本上是“5+2”“白+黑”，超负荷开展工作，农村治理不仅没有无为而治，反而持续进行着高强度动员治理，农村社会面貌也迅速发生了改变。

进入21世纪，以及加入WTO以来，中国进入到高速城市化时期。大量农民进城务工经商，农户家庭收入越来越依靠城市务工收入。到21世纪第二个十年，农民不仅进城务工经商，而且开始在城市买房，积极融入城市，城乡关系进入迅速重组阶段。如何认识三农问题及如何定位基层治理，成为这一时期的重要任务。

笔者旨在讨论当前时期农村基层治理的逻辑、问题与对策。笔者认为，目前，三农工作的重点在于保底，即在于通过国家资源投入维持农村基本生产生活秩序，保持基层常规治理。因为国家资源下乡导致基层治理中的高强度动员，造成了对常规治理的冲击，未必能有效达到治理目标。当前基层治理体制过热与过度亢奋状态应当要改变。

一、快速城市化进程中的三农工作重点

中国现代化进入关键时期，是最吃劲的时期，当前现代化的重点是科技进步和产业升级，从而实现现代化的突围。过去一个多世纪，几乎没有不发达国家通过发展变成发达国家的先例。作为例外，亚洲“四小龙”的中国台湾、中国香港和新加坡、韩国借助独特的难以复制的地缘优势实现了现代化。只不过“四小龙”都是体量很小的经济体，唯有韩国人口和经济体量稍大，人口达到5000万，相当于中国人口的大约二十五分之一。其他国家中情况稍好的就是到了中等收入阶段则经济停滞不前、政治动荡、社会不稳定，从而落入到“中等收入陷阱”。中华人民共和国成立以来，经过持续70多年的发展，人均收入已到中等收入较高阶段，有望在不久的将来进入高收入阶段，顺利的话，到2035年中国就可以基本实现现代化。这个意义上，14亿中国人创造了世界现代化史上的巨大奇迹。中国之所以可以创造出奇迹，与农村有着十分密切的关系。改革开放前，农村为中国工业化提供了原始资本积累；改革开放至今，农村成为了中国现代化的稳定器和蓄水池。正是农村的稳定，及农村为占中国人口多数的农民提供了保底与退路，使得中国具有极强的应对现代化进程中不确定性的能力，并且具备了进行战略选择的前提。也即，正是农村为中国现代化奇迹提供了最为重要的基础。

当前，农村仍然为农民提供基本保障和进城失败的退路，也就为中国应对现代化进程中遭遇的各种复杂形势提供了条件。当前中国农村，农业最为重要的不只是提供了丰富的农产品，保证了粮食安全，更为2亿多农户提供了收入机会和就业机会，从而为占中国人口多数的农民提供了基本保障。未来相当长一个时期，农村不是让农民致富的地方，因为致富的机会更多在城市，而是要为缺少城市就业机会的农民提供维持劳动力再生产的保底。这个意义上讲，当前的农村不是要建设得比城市更好，而是能够维持基本生产生活秩序。

当下，中国仍然处在史无前例高速城市化时期，每年都以城市化率提高一个百分点的速度推进城市化。几乎所有农民都只有“城愁”而没有“乡愁”，也即，农民都想进城，在城市就业生活、体面安居，且农民几乎都在举家进城中。为了能进城，农民家庭策略是中老年父母留守农村务农，年轻子女进城务工，农村生活成本低，有限农业收入也用于支持子女的进城。虽然农民都在进城，农村对于农民却仍然十分重要，因为农民正是以农村作为进城的基地，他们立足农村进城去，农民家庭中年轻人进城，父母仍然留守农村，留守农村父母用有限农业收入支持子女进城(包括降低子女赡养父母的成本)，并且，农民进城失败还要退回农村。正是有了农村这个立足点，农民进城就是“进可攻退可守”的。大多数农民正在且终将弃农村而进城，他们不关心甚至不需要建设一个高水平的农村。事实上，也未必能在当前阶段建设出一个比城市更好、更能让人致富、更加让人宜居的农村。

农民进城，高速城市化，中国城乡关系迅速重组，在重组过程中，农村老龄化和村庄空心化都是必然的，有些村庄会自然消失。这是城市化带来的，是市场的力量，也是农民的自主选择，这时，减少政策干预，让农民自主选择，让城乡自由重组，就可以减少政策失误，降低无谓的国家资源浪费[1]。

简单地说，在中国现代化很关健的阶段，中国经济增长极在城市，农村是稳定器，中国能否突围的关键在城市，农村为城市突围提供缓冲空间和保障条件。也是在这个意义上，当前农村工作的重点应当是完成保持基本生产生活秩序的基础性任务，相应地三农工作也应当更多是常规工作，而不是各种社会管理与公共服务职能集体下沉，致使基层单位负担过重，致使治理目标偏离。

二、基层治理中的常规治理

基层治理中的常规治理就是以保持农村基本生产生活秩序为目标的治理。

取消农业税之前，村级治理主要功能有二：一是完成国家任务，其中典型的有“收粮派款、计划生育”；二是维持村庄基本生产生活秩序，其中重要的有提供生产公共品比如灌溉、道路，社会公共品比如纠纷调解等。取消农业税以后，国家不再向农民收取税费，村级治理的重心变成了服务村民生产生活，解决村庄公共品供给问题。最初农村主要通过一事一议的办法以自治为主要手段解决村庄公共品供给问题。从实践情况来看，实际上，取消农业税后，“一事一议”内生供给村庄公共品的效果相当不理想，很快国家开始通过项目制等形式向农村转移资源。由国家为农村直接提供基本公共品，包括基础设施和基本社会保险(低保、特困人员救助)，以及基础养老和新型农村合作医疗。

取消农业税之后，国家提出城乡基本公共服务均等化的目标，国家向农村转移资源越来越多，农村基础设施和公共服务条件迅速改善。以国家资源投入为基础的农村公共服务的改善，大幅度提高了农村公共品供给能力，村干部主要工作是确保下乡资源的落实。

在国家为农村提供与城市均等化基本公共服务的情况下，村庄基本生产生活秩序的维护就应当是比较容易的事情了。村干部除了配合国家项目安全落地以外，主要工作就是要回应村庄中的各种矛盾，保证“小事不出村”，当然也不能出大事。刚开始，国家希望通过“以奖代补”，由村集体自己建设项目，国家补贴，结果是集体经济条件越好的村庄越有能力建项目以获国家补贴，真正需要项目的村庄却因为没有钱来建设而得不到国家补贴。后来村庄建设项目，钱都是国家的，施工队也是由上级招标来的，施工队到村庄建设项目就一定要与村民打交道，就一定要有利益接触，因此就有“钉子户”借项目落地来索要超额好处。“钉子户”向施工队索要超额好处，不涉及村民利益，村民并不反对，“钉子户”因此很可能会成功。一户“钉子户”的成功就会激发起更多村民来当“钉子户”，一件事情上的成功，就会在每一件事情上激发村民当“钉子户”。国家给农民办好事却发现好事不好办。因此，村干部就需要解决这类问题。一个好的村级组织通过摆平解决这类事情而将农民组织起来，或反过来说，只有将农民群众组织起来，他们才有力量去抑制“钉子户”。“枫桥经验”的核心就是让农民组织起来自己解决自己的问题，从而做到矛盾的就地化解。

总体来讲，在当前农村，既不用向农民收取税费，计划生育工作也常规化了，国家还有大量资源投入农村，村干部只需要配合国家项目落地，就地解决村庄矛盾，调解纠纷，村庄基本生产生活秩序就可以维持。当然也会有一些新的国家任务下来，比如秸杆禁烧，国家为了防止烧秸杆而安排卫星拍片，发现一起就对村干部处罚一次，村干部不得不在收割季节盯防农民。

之前农村五保供养人员是由村集体筹资的，取消农业税以后国家开始提供包括“五保”在内的特困救助资金，且开始设立农村最低生活保障。为公平公正，村级治理中发明了若干制度，如“四议两公开”“村务监督委员会”，经过一段时间的治理，低保制度就规范化了。

取消农业税以后，村级治理似乎事务不多，一切平安无事。当然也不能说无事，有两件当前中国大部分农业型农村地区还没有解决的事情。第一件是，随着大量农民进城，以及农业机械化的快速推进，之前为公平而分得十分细碎的地块完全不适合机械化，留守农村的农民，无论是种自家承包地的老年人，还是耕种流转土地的“中农”，他们都希望耕种地块能连块成片。土地细碎化问题极大地增加了农民的劳动投入和农业成本，如果能将分散的地块和地权整合起来，种地农民就可以大幅度降低农业生产成本。这涉及到对土地承包权的调整，不是村干部所能解决的[2]。

第二件是，随着大量农民进城，农村留守老年人就容易成为问题。一般来讲，农村留守老年人只要还有劳动能力，至少还有生活自理能力，他们在农村的日子就好过。问题是，一旦丧失或部分丧失生活自理能力，他们的生活质量就会大幅度下降。甚至有老年人为了不拖累子女而在丧失生活自理能力后选择自杀。如果能将农村老年人组织起来，低龄老年人照顾高龄老年人，形成互助养老，就可以极大地提高农村老年人的福利，甚至为中国探索出一条以农村互助养老来应对中国未来老龄化的战略[3]。当前农村留守老年人的经济条件尚可，如果老年人能组织起来，通过相帮互助、共同活动，建设老年人协会，可以极大地提升他们的生活质量。

当然，一些具备条件的农村，比如沿海发达地区城市经济带的农村，因为大量外来人口流入，当地有大量二三产业获利机会，农村集体往往也有基于集体土地制度所形成的集体资产，这些地区的农村就可以为农民提供更高水平的服务，可以建设更高质量、更加宜居的村庄环境。甚至有少数地区农村具有良好的区位优势和历史自然景观，农民愿意组织起来打造美丽乡村，发展乡村旅游，希望通过一二三产业融合来致富，也是有可能的。这是农民自己的事情，最多也只是农民集体的事情，可由农民自己作主。

总体来看，当前时期，以维持农村基本生产生活秩序为主要目标，常规治理就足以应对当前农村形势所需。

村庄是国家与农民对接地带，行政村是国家最基层建制，村干部是不脱产干部，没有工资而只有误工补贴。行政村范围不大，基本上是熟人社会，村级治理事务不多，且大多数事务都具有很强的阶段性和季节性，村干部只需要花费有限精力来应对随时可能产生的各种问题，之外的时间就可以经营自己的事业。当然，村干部不能离村进城去务工经商，而只能在农村寻找获利机会，村干部就可能比在城市务工经商的一般农户收入少，他们只有在当村干部的同时，可以同时在农村找到新的获利机会，才不会因为收入太少而不愿意当干部。因为大量农民进城而让渡出之前的农业和农村获利机会，村干部本身所具有的政治社会资本使他们更容易获得这些机会，从而变成农村“中农”。不能成功扩大农村获利机会的村干部，仅靠有限误工补贴肯定是当不下去的，只有那些已经在农村获得更多收入机会的“中农”才当得起村干部。村干部“中农化”是当前我国中西部农业型地区农村的普遍现实，这种村干部“中农化”是村庄自生自发产生出来的秩序，这种秩序维护成本很低，生命力却很顽强[4]。

除中农以外，农村还有一大批有钱有闲的家庭负担不重的低龄老年人，他们往往热心公益，如果能组织起来，不仅可以在互助养老而且在村级治理其他方面发挥作用。老年人组织起来也许不能致富，却可以大幅度增加村庄社会资本，维护农村基本生产生活秩序，让村庄更加具有活力。

总之，村庄常规治理，因陋就简，因势利导，事情不多，效果不错。通过常规治理，农村可以继续成为中国现代化的稳定器与蓄水池，农村可以继续为农民提供基本保障和返乡退路,甚至农村互助养老还可能为中国提供应对未富先老难题的解决方案。

三、当前农村基层治理主流模式

取消农业税前，国家从农村汲取资源，农村公共品也主要依靠向农户筹资筹劳，三提五统、共同生产费和各种类型的集资都用于超出农户的公共事业开支。向农民收取税费、为什么收取、收多少、怎么收、税费怎么用、有人不愿缴纳税费怎么办？这些事情都必须向农民说清楚，因此就要有更多民主和自治，村级组织就更需要回应农民的诉求，村级治理就更加需要了解农民、动员农民，关心农民的所思所想。

取消农业税后，国家开始通过项目制向农村转移资源，农村公共品供给越来越依靠国家投入，村庄内生资源几乎不再在村庄公共品供给中起到作用。农村公共品供给由国家投入资源，因此，村级治理就变得无需向农民征求意见，更加不用动员农民，也不必考虑农民的需求偏好。村庄公共品供给是由国家决定的，也是由国家投入的，村干部只需要配合国家资源的落地和进村入户。

国家依据自身的财力和判断来决定向农村投入多少资源及将资源投入到何处。国家向农村投入的资源主要不是直接下拨给村庄，而是通过自上而下的部办委局通过各种项目转移进入村庄。国家为了项目的安全，就必定要在资源下乡的同时标准下乡、规范下乡和监督下乡，村级治理的主要工作也就由之前的主要动员村民变成了主要应对上级各部门不断下沉的指令与任务。

国家资源下乡的一般逻辑是这样的：布置任务，规范下乡，标准下乡，资源下乡，监督下乡，完成任务，这样就有了一个完整的项目任务完成流程。国家提出具体任务，通过“条条”向下实施。每项任务都是有资源下乡的，为了资源安全，就必须有如何使用资源的规范下乡，基层使用资源落实是否规范有效就必须有考核标准，考核标准必须具有可比性，最后是监督检查下乡，对资源是否按规范进行了标准化的使用进行监督检查，不仅对资源使用结果进行监督，而且要对资源使用过程和使用规范进行核查。一旦资源使用出现问题就要追查责任，这个追查的过程中，基层组织必须提供严格按照程序和规范使用资源的证据，只要有一环无法提供证据，就可能要承担资源使用问题的责任。因此，基层治理使用资源的每个环节都必须留下证据，符合程序，办事留痕，这就与过去村干部所有工作都由村民口碑来印证完全不同。同时，为了监管的便利，国家资源下乡必须有标准化的资源使用规范和考核办法，标准化就可能造成资源下乡与基层实践的不契合，即全国各地情况不同，自上而下的项目却有同样的程序规范标准，这些标准造成与地方实践的冲突。从基层治理角度看，因地制宜进行变通才能更加有效使用资源，让项目落地，基层因此要求有自主权。但是，一旦允许变通，基层就完全可能找各种借口来歪曲上级意图，变通产生的问题由谁负责就成了问题。在不允许变通的情况下，基层治理中办事留痕，就为项目万一出现问题时撇清责任提供了证据，因此，基层要想方设法多留证据。

项目下乡时，代表国家的“条条”一定会提出严要求、高标准，一定要找到各种基层可能应付的漏洞，防止基层偷懒。高标准、严要求，具体而精细，自上而下布置任务，堵住了下级任何讨价还价和进行变通的可能，不同地区基层情况的多样性、复杂性就使得自上而下一般齐的具体精细标准难以落地，一件本来很简单的事情可能变得无比复杂且耗时耗力，基层治理往往变成用正规体制去应付一系列精细的程序与繁杂琐细的小事，并不能有效实现治理目标。

资源下乡时，“条条”为了保证下乡资源的安全，也为了卸责，一定会提出严要求高标准，也一定会以一万来防万一，“条条”的要求可能远远超过了常规要求，却可以在出现问题时卸责。且“条条”为了表现部门重要性和体现对工作的重视性，必然倾向通过监督检查考核评比，让“条条”常规工作变成地方中心工作。结果，一些并不重要的部门就变成了一个几乎耗占农村基层一半以上人财物力的强力部门。这个意义上，精准扶贫为资源下乡之弊提供了一个典型案例[5]。实际上当前不只是扶贫办,几乎所有部办委局都愿意强化自己权力，好大喜功，又推卸责任，这些部门借资源下乡制定严格标准和规范，通过自上而下监督核查，将部门常规工作变成地方中心工作，基层为了应对上级检查监督，就不得不高度动员起来，调动几乎所有人财物力来应对。因为上级要求很精细，却又大多不符合实际，基层缺少合法变通权力，基层就是能从形式上应付。

现在的问题是，很多部门都倾向将常规部门工作变成地方中心工作布置下来，基层就不得不高度动员起来应付一个又一个上级工作任务和监督检查。面对为防万一、卸责、喜功的难以数计的部门任务，基层就只能“5+2”“白+黑”，用形式主义去应对。上级各个部门都想做好事争功，各种不切实际的要求也就提出来了，比如发展产业、发展集体经济、建设美丽乡村、党群服务等等，基层治理就完全脱离了常规治理的轨道，进入到高度亢奋、过热的运转状态，从而造成严重问题。

四、过热体制产生的问题

2020年底笔者到河南某农业乡镇调研，每周六天，每天早晨8：30，党委书记和镇长召开晨会布置任务，全镇96名行政事业干部，除留在乡镇值班的极少数人以外，其余人员都分成工作小组直接下村。全镇每周中心工作竟然有30多项。之前主要工作是精准扶贫，现在主要工作是人居环境整治。全镇如此军事化动员已有四年多时间。同年底，笔者到南京某郊区乡镇调研，全镇行政事业编制干部加上聘用干部(仅算乡镇干部)300多人，竟然所有人都忙得团团转，镇领导深感行政人手不够。一个5万人的乡镇，并没有特别重大产业也没有特别重大突发任务，300多人的镇干部队伍，所有人都满负荷工作，竟然还人手不够！无论如何，在一个需要常规治理，主要目标是保持基本生产生活秩序的时期，基层治理的高度亢奋与体制过热是不正常的，也是错位的。

近年，中央一直强调要反对基层治理中的形式主义，结果反对了两年多时间，基层形式主义越反对越严重，完全看不到形式主义减弱的迹象。显然，问题在下面，根子则在上面，这个根子就是各个部办委局借资源下乡机会，不切实际地对基层提要求，所有要求都是高标准的，都进行顶格管理，又通过自下而下的核查监督，将部门常规工作变成基层中心工作，且部门为了卸责，用一万来防万一，用标准和规范来应对基层治理事务的多元和不规则，就必然造成基层体制的过热和基层治理的亢奋，但并没有真正去回应群众需要，而是想方设法应付上级检查，形式主义就不可避免了。用形式主义应对上级必然会产生体制过热，这导致所有人力资源，所有该用不该用的财力物力，只要可用，就立即调用，到期借贷或变卖，导致人财物力都过度消耗，为未来治理留下巨大隐患，其中最大的问题是破坏了农村常规治理。

五、基层治理要回到常规

当前，基层治理体制过热，与我国农村作为中国现代化稳定器与蓄水池的地位是相当不适配的。从当前中国农村在中国现代化发展阶段中的地位来看，当下乃至未来相当长一个时期，农村需要的是常规发展而非过度动员。在国家资源下乡的背景下，基层治理并非单纯要“高大上”，而是要适合当前农村发展需要和发展实际。

具体来讲，建立符合当前阶段农村定位的常规治理体制要从两个方面着手。一是要找准当前阶段农村发展与建设目标。现阶段，农村仍然主要是为占中国人口大多数的农民提供基本保障与返乡退路。因此，当前三农政策应当重点服务于农民中的多数群体，尤其是农民中的弱势群体，为他们提供基本生产生活保障。同时，农民正卷入到了历史性的城市化潮流之中，城市几乎所有市场机会都是向农民开放的。为了进城，农民在任何一个有机会的地方寻找获利机会，成为我国现代化进程中最为积极主动的力量。可见，农民致富并不非得靠农村和农业。乡村振兴最大的感召力是为占我国最大多数农民服务。如果乡村振兴只是让农民进城去了，只留极少数农民在农村享受乡村振兴红利，进城农民进城以后却难以获得体面生活，这显然是不理想的。

二是要找到适合当前农村实际的工作推进方法。村庄是国家与农村对接地带，村级治理事务大多细小琐碎，不同地区差异极大，自上而下高度动员的工作方法和治理诉求不适合当前村级治理的要求与实际。当前基层应当回归常规治理，除了治理目标上要回到为绝大多数农民提供基本生产生活秩序以外，具体治理手段和工作方法也要改变。目前，顶格管理、以一万防万一的做法不切实际，基层缺乏自主权、村级治理行政化也是问题。基层治理要强调村庄内生动力，因地制宜，发挥农民的主体性，允许地方探索适合基层实际的治理方式，给基层治理以一定主动权，调动基层治理的积极性，以灵活机动地解决基层各种常规治理事务。