美国农业收入保险对中国农业保险高质量发展的借鉴作用研究

许叶颖，杨 娟，汪 妍，钱婷婷，郑秀国

（上海市农业科学院农业科技信息研究所/上海数字农业工程技术研究中心，上海 201403）

0 引言

世界人口大国无一不是农业大国，只有这样才能保障充足的农产品供应，而农业生产受自然因素影响大，平稳发展至关重要的[1]。1991—2000年中国农业因自然灾害造成的经济损失，年均高达1747亿元人民币，约占当时国民GDP的3%，因此实施农业保险十分重要[2]。农业保险是财产保险的一种，但农业保险一般属政策性保险，是利用保险这种机制和形式降低农业风险、保护和发展农业产业的手段，在保障粮食安全、保障农业安全、减少农民损失、增加农民收入等方面发挥着重要作用[3-4]。自从国内有农业保险以来，农业保险已经逐渐从商业性财产保险转变为农业发展的重要保障政策之一，国内农业保险从商业性财产保险转变为政策性农业保险始于2007年，在降低农业风险、推进农民收入可持续增长等方面发挥着越来越重要的作用。

国际贸易规则规定，对特定农产品的国内支持不超过该产品在相关年度内生产总值的8.5%是微量允许(AMS)的上限，受这一规定影响，近年来，中国不断提高粮食最低收购价格和临时收储价格及收储量。目前部分农产品的“黄箱”支持已临近上限，这对经济的进一步发展有较大影响，因此，中国应该根据国情制定自身农业发展的目标与规则，因地制宜地调整“黄箱”政策和支持力度，降低直接补贴，转而通过间接政策如增加价格补贴、牲畜数量补贴、种子、化肥等投入补贴来支持农业发展，以便更好地与WTO接轨。随着农业的日趋全球化、规模化，农产品贸易风险增加，农业保险也随之迅速发展，美国农业保险经历了全面替代农业风险救灾、全面替代农业补贴2个重要的发展阶段，美国农业保险因历史悠久、机制完善和对农业很好地间接支持效果而受到广泛关注。

在中国，2004—2008年农业保险处于政策性农业保险的试点阶段，保障水平比较低，对农业发展的支持和保障作用远低于农业生产者的需求。2018年，国家财政部、农业农村部、银保监会共同印发了《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》和《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，根据指导意见精神，未来农业收入保险将会发展成为农业保险的重要种类。放眼全球，美国在农业收入保险上发展较早且实施效果较好。笔者对美国农业收入保险的经验进行分析总结，结合上海农业保险的发展现状，分析研究并探讨美国农业收入保险对上海农业保险乃至中国农业保险的借鉴作用，以期为中国农业保险高质量发展提供参考。

1 美国农业收入保险分析

1.1 产生背景和发展概况

20世纪80年代以来，欧盟、日本、阿根廷、巴西等新兴农业大国崛起，美国农产品在国际农产品贸易市场上遭遇了强大的竞争对手，1981年3月—1987年7月美国农产品净出口大幅下降[5]，美国国内农产品价格大幅下跌，已经无法单纯靠国内政策体系调控来扭转。为此，美国政府调整相关政策，通过大量投入政府支持政策，鼓励农业生产者降低生产成本以提升其国际竞争力[6]，大量农产品以贷款率价格销售给政府，国内粮食储备大幅增加。农业保险主要保障由自然灾害引起的农作物损毁、产量损失等风险，农业收入方面无法得到保险保障，这一时期美国农业保险的参保率很低。

20世纪90年代，为了规避世界贸易组织(WTO)农业规则的限制和风险，美国联邦政府确立了增强市场机制的配置作用、缩减农业补贴的农业政策等改革方向[7]，传统的以目标价、保护价等为主的价格支持政策，逐步转向以直接收入支付和逆周期支付为主的收入支持政策。农业补贴方式也由原来的国内价格支持转换为对农民的直接收入补贴[8]。农业收入保险作为一种创新的补贴方式得到了应用和推广。1996年，美国农业收入保险计划正式实施，该收入保险既保障了农民收入，又大大降低了农业补贴金额和“黄箱”支持水平[9-10]。1999年后美国不断增加农业收入保险的补贴，降低农场主的投保成本[11]。经过8年左右的发展，到2003年该项保险逐步发展成熟。2002年美国联邦农作物保险公司(FCIC)先后推出了养殖业的价格和收入2种保险。初期，政府对畜牧业保险的认知不够，未对畜牧业保险提供保费补贴，早期养殖者的投保率不高。后期，政府不断加大保费补贴力度，畜牧业保险迅速发展[12]。当养殖者的收入水平较低时，会选择保费较低的险种，因此会面临较高的收入损失风险（高免赔率）。政府给予相应补贴后，养殖者的投保积极性提高了。美国政府通过巧妙均衡支付能力与风险的对应关系，大大增加了养殖者投保的积极性[13]。

美国现行的农业保险包括农业收入保险和农业生产保险。1938—1996年美国的农业保险只涉及农业产出保险，又称产出保险[3]。自1996年以来，美国探索以农民收入保障为目的的收入保险模式，开展了农业收入保险的实际操作，并开发出多种农作物收入保险品种。国内外学术界普遍将1996年作为美国农作物收益保险正式产生的年份[14]。经统计，美国农业收入保险保费占总保费的份额从1996年的8%，增加到2014年的83%。此外，2014年美国农业收入保险提供的保障达到831.57亿美元，占美国全部农业保险保障1096亿美元的75.87%[15]。

1.2 美国农业收入保险现状

美国农业保险既有产出保险也有收入保险，既保自然灾害又可以防价格风险[16]，总共分为5类。

1.2.1 作物收入覆盖计划(CRC)农业经营收入主要取决于农作物的产量和农作物的价格。农业收入保险就是根据农业经营收入与平均收入所形成的偏差来设计制定保险规则。美国农业部风险管理局(RMA)通常根据商品交易市场上所列出的农作物收割时的期货价格来确定农产品的价格，主要参考芝加哥商品交易所、美国洲际交易所等几家市场，将预期期货价格与农民的历史平均产量相乘即可得出农民的平均收入估计值，并以此作为该农产品的保险金额，同时提供产量保障和价格保障。如果农民的收成不及预期目标，但是农产品的价格还高于预期，那么保险公司将对这部分高出的价格给予额外补偿，这种保障方式被称为作物收入覆盖计划(CRC)。农作物收入保险内包含作物一个生长季度内价格的下跌，不包含跨生长季度的价格下跌。

1.2.2 收入保障计划(RA)收入保障计划(RA)与作物收入覆盖计划基本相同，是由农业生产者提供以美元计价的覆盖范围，从预期收入的65%～75%的范围内选择目标收入的美元金额。区别在于收入保障计划可以选择是否购买收获价格选择权(HPO)。如果未选择购买收获价格选择权(HPO)，则当收获价格高于预期价格时该计划仍以最初的保险金额（目标收入）为准，而并不提供额外的保障（在没有购买收获价格选择权的情况下，如果收获价格低于预期价格，只能以最初的保险金额为准）。如果作物产量在平均水平或以上，而价格没有上涨，设定的目标收入具有最大价值。如果作物产量低，而价格上涨，购买收获价格选择权(HPO)可以带来最佳效益。收获价格其实就是合约到期时的市场价格，如果价格没有上涨，那么原先设定的目标收入是有利的，因为高于实际价格。如果价格上涨，那么购买收获选择权的农户可以以上涨的市场价格作为最终的合约价格，而如果没有购买收获选择权的农户，只能够采用原先设定的目标收入（低于实际价格），获赔的数额就不及购买选择权的农户。

1.2.3 团体收入保障计划(GRIP)团体收入保险政策(GRIP)是当被投保作物的县平均收入低于农民选择的预期收入时，保险公司会根据GRIP政策对参与保险的农户支付赔偿金。团体收入保险政策的区别是不对个体的农业经营者一一定损，而是通过整体定损简化流程。

1.2.4 收入保护计划(RP)收入保护计划(RP)是保障农业经营者总收入降低的保险产品。即不管是由于产量降低，还是由于价格降低，亦或是同时受产量降低和价格降低影响，所造成的收入过低，都可以获得赔偿。

1.2.5 农场整体收入保障计划(WFRP)农场整体收入保障计划(WFRP)就是以整个农场全部农作物、所有牲畜的毛收入作为承保和理赔基础的保险产品，当农场的总收入低于保险金额时可获得一定的赔偿。

以上5种农业收入保险产品，既有针对农业单一种养殖生物的收入损失的产品，如收入保护计划(RP)、作物收入覆盖计划(CRC)，也有可针对复合种养殖生物整体收入损失进入投保的产品，如农场整体收入保障计划(WFRP)。

1.3 美国农业收入保险发挥的作用

美国农业生产的现代化和集约化程度远高于中国，同时美国农业保险发展较早，保险设计技术成熟，再保险市场发达，是世界上最大、最成熟的农业保险市场，可以为中国农业收入保险和再保险的发展提供重要经验[17]。

1997年美国正式推出农业收入保险以来，农业收入保险受到了农业生产者的欢迎，现已成为美国最重要的农业保险产品之一。数据显示，2017年，美国农业收入保险占全部农业保险保障责任的81%。美国农业收入保险能够获得成功主要有以下因素：（1）通过政府的高度支持来保障产品的发行，（2）利用市场调节使产品不断变化升级，（3）费率指标制定合理，（4）严格进行风险控制，有效防范道德风险，（5）重视标准化与信息化平台建设。

美国农业收入保险获得成功的最重要的原因是政府的高度支持，由于农业保险的准公共物品属性和收入保险管理高度系统性的价格风险[18]，美国对农作物收入保险的补贴不仅力度大，而且补贴制度十分合理、完善。美国对于农作物收入保险的补贴具有差异化和多样化的特征[19]。国家财政补贴极大地促进了农业保险费的增长，使农民收入趋向稳定。

2 中国发展农业收入保险基础分析

2.1 中国农业保险的发展历程

中国农业保险自1934年试办以来，至今已有80多年的发展历程[20]，经历了初期（1949年—1958年）的迅猛发展、中期（1959—1981年）的停滞、改革开放以来（1982年至今）的持续发展[21]。在经历了试点、复兴、衰退阶段后，2004年开始进入新一轮农业保险试验阶段[20]。在学习外国农业保险的成功经验后，国内农业保险在模式上开始了转变，即由商业化经营模式转向政策性模式。政策性农业保险能有效分散农业风险，确保农民收入可持续增长。

2.2 中国农业保险的现状与困境

中国2001年加入WTO后，国际贸易活动日益频繁，农产品的进出口额逐步增加，价格波动成为农业生产的重要风险，农业保险作为一种新型的支农政策，逐步引起政府和学术界的高度重视，政府也通过各种渠道增加对农业保险知识、保费、意义的宣传，但总体而言农民对农业保险还没有完全了解，投保率不高。农业保险是一种商品，人们对它的需求也受到收入水平的影响和制约，并反映出一定的变化规律[22]。实证分析表明，文化程度、农业收入、自然灾害损失在农业收入中的比重、对农业保险的了解程度和需求程度之间存在显著的正相关关系[23]。2004年，全国各地都开始对农业保险模式进行新的尝试，如上海的安信模式，就是采用“以险养险”的方式，但是面临的困难不少[24]。

2.3 改革与创新：试点农业收入保险

2007年开始，为了提高农民的生产收入、保障农民的利益，政策性农业保险在北京试点，该保险的推广极大地调动了京郊群众参加农业保险的积极性[25]，推动了政策性农业保险由“保成本”向“保收入”过渡，保障水平得到了显著提高[26]。

2016年，国内的大豆随着国内市场需求的增长和价格倒挂问题的出现，原有的大豆保险已无法满足农民的风险需求[27]。2017年6月，内蒙古甘河农场推出大豆收入保险，这是国内第一个加入期货形式推出的大豆收入保险[28]。美国发达的期货市场有利于农业收入保险的发展，而中国的农业期货市场也开始迅速发展，因此大豆和玉米被选为农作物收入保险试点的标的，价格指标显得更加可靠、实用[29]，在此背景下，2017年国家改变了原来的低价收购政策，遵循市场定价和价格补贴分离的原则，实行市场化收购+补贴机制，市场决定价格，市场调节供求关系，国家对农民给予一定的直接经济补贴，农民的收入得到了保障[30]。

2016年，在农业部、财政部资金支持下，上海松江、浦东川沙开展农业收入保险试点工作，试点区水稻总面积为1267.3 hm2，保费收入为299万元人民币（下同）。数据显示，收入保障机制下，在浦东、松江两区的试验中，政府支出的财政补贴资金2590.7元/hm2，相比采用价格补贴的1859.07元/hm2，提高了39.4%；在农场整体收入保障计划下，农民实际收入保险赔付金2266.87元/hm2，在价格补贴机制下，收益还只有1559.22元/hm2，提高了45.4%。上海率先于全国开展农业收入保险试点，也是上海在农业金融保险方向的又一次新的尝试，可以为将来的农业保险改革提供一定的参考。尽管试点范围不大，但上海收入保险通过市场化手段放大财政补贴杠杆、保障农民收入的效果已经显现。在农业收入保险试点阶段，收入保险的所有保费均由政府资助，在推广阶段农户只承担少量保费。一般来讲，区域的补贴水平高于个体收入保险。运用到中央和地方政府的分摊上，中央比例针对粮食主产区可以适度提高[31]。

银保监会数据显示，2018年全国农业保险原保险保费收入为572.65亿元，同比增长19.54%，为1.95亿户次农户提供承保风险总额3.46万亿元，承保的农作物达200多种；截至2019年底农业保费已经达到672.5亿元，为1.91亿户次农户提供风险保障约3.81万亿元，向4918万户次农户支付赔款560.2亿元，承保的农作物品种超过270种；2020年全国农业保险保费收入达814.93亿元，共计为1.89亿户次农户提供风险保障4.13万亿元，向5181.86万户次受灾农户支付赔款616.59亿元，成为农户受灾后重建和恢复生产的重要资金来源。

3 中国农业收入保险的发展建议

中国农业保险起步较晚，早期政府重视不够，农民的保险意识和保险承受能力不强，保险公司经营能力不足，险种适用性差，业务发展规模小[32]。改革开放以来，农民整体收入水平有了较大提高，但与城镇居民人均收入相比增长仍然缓慢[33]。中国农业保险的发展进度比较缓慢的核心因素包括农民缺乏保险意识、农民缺乏购买保险的能力（真正的可支配收入较低）、道德风险和逆向选择的情况时有发生[34]。因此，必须进一步加快建设[35]政策性农业保险制度，为保证财险业务的稳定，还应建立政府和各市场主体参与的运行机制[36]。

针对国内农业保险的现状，对于农业收入保险的未来实施和发展可以采取以下措施：

（1）政府高度重视，加大农业保险法治法规的建设，推动农业收入保险的实施。收入保险包括价格和产出的双重风险保障，系统性风险保障能力相对较强，能营造和谐有序的农业市场经营氛围。国家对农业保险立法，建立农业保险机构的监督机制，保护投保企业和个人的合法权益，在财产受到损失时及时享受到合理的保险赔偿。2018年下半年至2019年春天，许多中小规模生猪个体养殖户因市场售价与养殖成本倒挂，投资严重亏损。国家对养殖户按照养殖规模的大小制定了不同补贴政策，但由于监管不到位，导致部分中小养殖户没有拿到补贴，与此同时，部分地区又出现了非洲猪瘟，导致市场供求关系严重失衡，猪肉价格暴涨。如果这些中小养殖户能够及时拿到国家补贴，尽早补栏，将有助于维持市场稳定，可见加强农业保险的立法和监管机制，提高农业保险的服务能力是十分必要的。原有的以最低价格收购政策和农业生产直接补贴为主的“黄箱”政策容易达到政策上限，也会引起市场价格的扭曲，使得农业发展无法应对日益复杂的国际农产品贸易竞争，推动农业收入保险的实施需要建立市场化的农业扶持政策，这是当今国际农业补贴政策改革的方向，也是WTO对国内农业的扶持要求[38]。

（2）重视农业保险需求的区域差异，满足不同农业经营主体的需求[37]。借鉴美国农业保险的成功经验，结合中国实际国情，可采取以下做法：①重视农业保险需求的区域差异。中国地域辽阔，中西部发展不平衡，政府应鼓励经济发达地区保险公司研发农业保险新型产品以满足不同地区的需求。加大对贫困地区扶持力度，尤其是对特色农业的扶持，提高政府补贴水平，缩小地区之间的差异，确保中国东西部地区农业均衡发展。②增加农业收入保险产品的种类，满足不同农业经营主体的需求。既有针对农业单一种养殖生物的产出保险和收入保险，也有针对复合种养殖生物的保险。国内各地的自然条件、经济发展水平、种养结构存在很大差异，农业经营主体形式多样，种养大户、家庭农场、农民合作社、股份制合作社等不同的经营主体需求也不同，针对这一现状，也要制定团体收入保障计划。

（3）加大宣传力度，增强农民的参保意识，提高投保者的积极性。随着时代的发展，农民的保险意识有所增强，但对农业保险还没有完全了解，国家要通过各种渠道让农民对农业保险知识、保费和意义有完整的了解。让农产品的价格由市场来主导，农业生产者才能够意识到农产品的价格风险，才会去寻求抵御风险的措施和方法。在农户中形成农保理赔及时、迅速、准确、到位的口碑，增加农户对农业保险的信心，同时，政府的高度支持与参保补贴投入的增加，也能够提高投保者的积极性，提高参保率。

（4）加强信息化平台的建设，快速、有效地掌握农产品信息。国内农业保险在政策推动和高度信息化方面还存在一定的不足。只有获取准确的农产品价格信息，有一个良好的农产品价格监测体系，才能够更好地监测市场价格的波动，进而开发相应的农业收入保险政策。政府鼓励农业保险机构利用区块链、人工智能、农业大数据等新技术，逐渐完善客户管理、风险管控。

中国是农业大国，农业保险的高质量发展，对农业发展有重大的意义。既要借鉴国外农业收入保险的成功做法，也要总结各地区各保险试点的成功经验，逐步向全国推广，让农业保险制度降低农业风险，保障农民收入。