中小城市社区居家养老存在的问题及对策分析

刘译营

摘 要：当前，我国已全面进入老龄化社会，传统的家庭养老和机构养老模式已经无法有效解决养老问题，尤其是对于社会经济基础相对薄弱的中小城市，养老更是亟待解决的社会问题。本文将中小城市作为研究重点，以辽宁省辽阳市为例，通过实地调查法和访谈法分析辽阳市社区居家养老发展的现状和存在的问题，并结合相关理论和大城市的发展经验提出相应对策。

关键词：中小城市；社区；社区居家养老

当前，我国人口老龄化形势严峻。国家统计局发布的数据显示，截至2019年末，中国60周岁及以上人口约2.54亿，占总人口的18.1%[1]。根据相关预测，“十四五”期间，全国老年人口将突破3亿，将从轻度老龄化迈入中度老龄化。我国整体上老龄化、高龄化程度不断加深，而中小城市的老龄化存在自身的特殊性。首先，中小城市大多经济欠发达，缺乏应对老龄化的经济基础，社会化的养老功能发展不完善。其次，由于中小城市年轻人多倾向于向大城市流动，空巢老人数量逐渐增加，家庭的养老功能被严重削弱，成为中小城市面临的养老难题之一。对于大部分中小城市来说，老年人的传统观念倾向于家庭养老，社会化的养老服务发展并不完善，机构养老仍在城市养老体系中占据较大比重，而养老机构的数量和质量都难以满足老年人日益增长的养老需求。因此，发展社区居家养老是中小城市解决养老问题的必经之路。

一、辽宁省辽阳市发展社区居家养老服务的现状

笔者主要在辽阳市试点较早的白塔区新华街道和宏伟区光华街道进行了调研，选取新华街道和光华街道共10个社区内60岁及以上的55位老年人及社区工作人员作为研究对象，以随机抽样和偶遇抽样的方式对老年人进行了访谈，主要了解老人的养老服务需求、对社区提供的服务的使用情况以及满意程度；对社区工作人员的访谈则主要了解居家养老服务的供给状况等内容。

（一）辽阳市社区居家养老服务需求现状

目前，辽阳市老年人的养老服务需求大体上可分为日常生活照料需求、医疗护理需求、文体娱乐需求、精神慰藉需求4类。根据访谈结果，4类服务中，日常生活照料服务和文体娱乐服务的需求量最大，其次为医疗护理服务，精神慰藉服务的需求量相对较少，具体分析如下：

1.生活照料需求

日常生活照料服务的内容包括家政服务、助餐送餐、助浴助行、日托服务等方面。由访谈数据可以得出，家政服务以及助餐送餐服务的需求量最大，需求人数分别为48人和33人，是社区现阶段主要提供的两类服务，能够满足无重大疾病的老人平日最主要的需求。居家养老体系建设的初步阶段，社区将重点放在此类基础需求上，服务范围覆盖广，使老年人能够得到最直接、最实际的帮助，服务利用效率也比较高。

助浴助行服务的需求量也比较高，需求人数分別为12人和24人。助行服务中，老年人出于出行安全考虑，需要的主要是陪同购物、陪同散步、陪同就诊3种。然而，目前两个街道能够兼职负责助行服务的工作人员只有10名左右，许多社区并没有助行服务。相比助行，助浴服务需求量稍有减少。许多老人观念传统，不愿接受子女以外的人上门助浴。由于需求量和服务人员有限，社区目前并没有提供这一服务项目。

日托服务的形式主要是日间照料，对此有需求的均为健康状况较差的空巢老人。而目前社区的日间照料室空间狭小，护理人员少，设施不齐全，服务质量有待提高。

2.文体娱乐需求

文体娱乐服务也是老年人最主要的需求，需求量与生活照料服务基本持平。老年人有大量的闲暇时间，希望通过各类活动丰富自己的生活。目前，老年人的文化娱乐需求，如棋牌游戏、读书看报等，基本能通过各个社区的老年活动室得到满足。而对于散步、跑步、跳舞等户外运动，社区内能提供的场地则比较少。此外，有部分老年人表示，希望社区能够更多地组织娱乐活动，动员老年人参与。

3.医疗护理需求

本次受访的老年人中，大多数身体较好，基本能够实现生活自理，对于医疗护理服务的需求集中在定期体检和疾病预防、保健知识讲座两方面。调查显示，5个社区会提供定期体检服务，医疗知识讲座是各个社区都会定期举行的常规活动，能够吸引较多老年人参加。受访者中，参加过此类活动的有37人，评价普遍较高。此外，7名身体较弱的老人对上门护理服务有需求，5名空巢老人表示希望社区能够提供急救服务。然而，由于社区缺乏专业护理人员和设施匮乏，这些需求还无法得到满足。

4.精神慰藉需求

精神慰藉服务主要包括陪同聊天、心理咨询等内容。受访者中，有8人表示需要此项服务，其中，5人是独居老人。虽然总体需求量较小，但精神上的满足对于空巢老人的身心健康有着非常重要的影响，是居家养老服务中不可或缺的内容。

（二）辽阳市社区居家养老服务供给现状

1.服务供给主体

目前，辽阳市大部分居家养老服务中心和服务驿站完全由政府出资建设，社区进行运营，社会组织参与运营的服务站数量较少。其中，比较有代表性的是宏伟区美林园社区“幸福爸妈”养老服务站。该服务站是由政府和社会组织以民办公助的形式共同建立的民办非企业，主要提供医疗服务及与社区卫生服务中心合作提供上门照料、医疗护理等居家养老服务，部分专业服务需要老年人自行承担费用。

2.服务形式及内容

2017年，白塔区、宏伟区、文圣区分别建设了1个养老服务驿站作为试点，政府根据建设规模给予资助。此后，全市各社区开始建立养老服务中心，目前已经基本覆盖了试点街道的各个社区，能够保证家政服务、助餐送餐、日间照料、文化体育等基本服务的供给，医疗服务和精神慰藉服务则存在较大的欠缺。一方面，社区卫生站的专业人员和设施不够充足，无法提供上门诊断、专业护理等多样化服务。另一方面，社区与提供专业医疗服务的养老企业缺乏联系，且由于资金有限，无法为居民购买无偿或低偿的专业服务。对于精神慰藉服务，社区工作人员由于文化程度的限制，还没有充分认识到其重要性，存在比较大的缺口。

二、辽阳市社区居家养老服务建设现存问题

（一）服务内容固化，层次质量偏低

目前，各个社区提供的服务基本局限于日常生活照料和文体娱乐方面，且服务项目十分有限，集中在家政服务、送餐服务、文体活动室3个常规项目。在走访的10个社区中，只有3个社区会定期组织免费体检，各社区组织文体活动的频率也比较低。而现有服务也存在供给持续性不足、服务形式化等问题。在试点初期，各个社区的服务都能够保质保量，但随着时间的推移，各类活动逐渐减少，服务设施得不到定期的维护和更新，个别社区的活动室并没有在规定的时间内对老人开放，送餐等服务的持续性难以保障。此外，医疗护理、精神慰藉等高层次的专业服务则更得不到社区的重视，直接影响了老年人生活质量的提高。

（二）资金来源渠道单一

当前，政府的财政拨款是各社区发展居家养老最主要的资金来源。一方面，由于中小城市社区居家养老的发展处于起步阶段，社会各界对其认识不足，参与较少，导致这一领域的企业和社会捐款非常匮乏。另一方面，中小城市的老年人收入来源少，无法承担过多的付费服务。这种过于单一的资金来源渠道导致政府能够提供的服务也非常有限，无偿及低偿服务难以长期维持日常运行，各项服务的服务质量和持续性得不到保障，服务种类的增加速度也非常缓慢。

（三）服务资源利用效率低

当前，许多社区的服务驿站和活动室都存在空间狭小的问题。然而，大部分社区都有一些闲置房屋没有加以利用，还有部分养老服务站的服务设施与社区原有的居民活动中心重合，造成了空间和资源的浪费。另外，区域性的服务资源整合情况不理想。中小城市中，街道内的各个社区普遍距离较近，一个社区内缺少的资源通常可以从其他社区得到补充。然而，目前各个社区间缺乏沟通联系，难以实现资源共享，导致现有的服务资源无法最大程度发挥作用。

（四）服务队伍质量不高

服务人员在社区居家养老服务的开展过程中与老年人有着最直接的接触，很大程度上影响了老年人对服务的满意程度。社区养老服务者工作强度大，工资待遇低，社会地位不高，相关权益难以得到保障，同时，由于服务对象的特殊性，服务者还面临着一定的风险，导致养老服务行业长期无法吸引专业的护理服务人员。辽阳市当前的服务人员大部分是中年下岗职工以及来自农村的务工者，女性居多，普遍文化水平不高，且在就职前没有接受过专业技能培训，因此，只能提供家务清洁、准备三餐等一般家政服务，服务水平和专业性有待提高。

三、辽阳市发展社区居家养老服务的对策建议

（一）完善社区居家养老服务管理机制

1.拓展社会各界的参与渠道

当前，中小城市社区居家养老服务的社会化和市场化程度较低，因此，可以积极吸引社会组织参与其中，一方面减轻政府的财政负担，另一方面丰富居家养老服务的内容，提升服务质量。

具体而言，对于有意愿参与社区居家养老服务的企业，首先，应完善竞争机制，通过竞标的形式与中标企业达成明确的服务合作协议，通过政府购买、民办公助等形式提供服务。其次，政府可以简化行政审批手续，吸引更多企业进入养老服务市场，根据企业提供的服务内容的差异制定不同的补贴标准，对于提供专业化、高层次服务的企业可以适当给予更多补贴。同时，应保证对企业财政补贴的稳定性，并加强对企业服务质量的评估和监督。

2.细化服务对象认定标准

社区应改变现有的以统一标准进行服务的状况，在以年龄、经济状况、健康状况等基本条件为认定标准的基础上，充分认识到条件不同的老人对各类需求的倾向也不同。例如，老年人平均年龄较高的社区，应将重点放在生活照料及医疗服务上；空巢老人占比较大的社区应注重精神慰藉服务的供给；老年人健康状况较好的社区应增加文体娱乐类服务；而针对患病及残疾老人则应提供上门护理等专业服务。通过对服务对象认定标准的细化和完善，优化养老服务资源配置，有效改善当前的资源浪费现象，提高利用效率。

（二）完善社区居家养老服务体系

1.以基础服务为主，逐步发展高水平服务

目前，各社区首先应注重提高已经投入建设的基础服务质量，完善社区服务站和服务设施的布局，增加当前紧缺且需求量大的服务内容。其次，應在充分了解老年人需求和满意度的基础上，依据服务质量评估结果加强对现有各项服务质量的改善，逐渐形成完善的基础服务体系，为提高服务水平和专业化程度打好基础。再次，应依据老年人需求量及服务的紧缺程度逐步推进高层次服务体系建设，如充分利用社区卫生站开展医疗护理服务，初步建设具备基础心理咨询功能的、专门针对老年人的咨询中心等。

2.建立完善的供求信息平台

要建立完善的社区居家养老服务体系，既需要服务供给方充分了解老年人的需求，也需要为老年人提供畅通的寻求服务的渠道。对此，可以结合“智慧社区”的发展，通过政府购买服务等形式，委托信息公司建设并运营完善的社区居家养老服务信息平台。平台中的老年人信息库应包括老年人的个人信息、健康状况、家庭状况、服务需求、紧急联系人等内容，同时应注重对老年人的信息安全及隐私保护。服务供给方信息库应包括各方面服务项目的具体内容、费用、服务等级及服务供给方的基本信息，如服务人员的个人信息、能力等级，志愿者信息等，使老年人及其家庭能够通过平台了解到各类服务资源的具体情况，有针对性地选择自己需要的服务。

此外，还应建立使用者的信息反馈平台及多元主体监控平台。通过平台收集服务接受者的反馈信息，进而完善各方面服务资源，促使服务人员的素质不断提高；政府、社会组织、居民等则可通过监控平台对服务提供情况进行监督，保证服务的质量。

3.建设高质量的人才队伍

政府应出台相关政策保障养老服务工作者的正当权益，提高服务人员的社会地位；同时，设置合理的晋升机制，以激励更多的专业人员加入养老服务行业。社区应加强对现有服务人员的专业技术培训，改善其服务态度，从而提高他们的服务水平；在聘用新的服务人员时，应对其专业技能进行考查，优先录用职业技能优秀的工作人员。

此外，还应加强志愿服务队伍建设，尤其是鼓励社区居民与老年人自身加入志愿服务，在社区内形成互助模式，以极大提高老年人接受服务的便利性。同时，应建立对志愿者的激励机制，使志愿者保持参与服务的热情，推动志愿者队伍成为居家养老服务终端的长期稳定力量[2]。

参考文献

[1]国家统计局网站.2019年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. （2020-02-28）[2021-01-08].http：//www.stats.gov.cn/.

[2]程巧敏.我国小城镇社区居家养老模式研究[D].江苏：南京大学，2017：40-44.