从乱到治：三大因素冲击下的中国周边安全形势

张洁

2020年，中美战略竞争态势加剧、新冠疫情肆虐、周边国家对区域合作的认同加强，决定了中国周边安全形势“从乱到治”的基本特征。“乱”体现为各国不得不全力以赴应对新冠疫情及其对社会稳定、经济发展、国家安全造成的诸多冲击，以及不得不暂时性地停滞地区原定各项合作议程。“乱”还体现在美国不遗余力地试图在经济与安全上遏制中国。不过，由于中国自身实力的不断提高以及周边国家对于地区合作的认同，下半年以来周边形势逐渐实现了“治”，地区对话议程聚焦常态化疫情防控与经济复苏，东盟首次跃居中国第一大贸易伙伴，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）在年末签署，从而提振了区域合作的信心，也为周边安全与稳定提供了保障。

四组大国关系和三大热点问题，是判断中国周边安全形势变化的基本框架。四组大国关系即中美关系、中印关系、中俄关系、中日关系。三大热点问题即南海问题、朝鲜半岛局势与中印边境问题。在未来一段时间，中国周边安全形势将具有相当的不确定性与不稳定性。美国“印太战略”与地区秩序的“中国方案”相互博弈，地区各类新旧安全问题此消彼长，地区中小国家在试图避免于中美之间“选边站”的同时，通过推动多边主义与区域合作，努力塑造有利于自身利益的地区秩序。中小国家的战略自主意识也为中国带来了机遇与挑战，中国仍需要在周边地区投入更多外交资源，依托于多层次地区对话机制，加强与中小国家的对话沟通，以实现互利共赢；同时，还应高度重视对于涉及领土领海冲突的危机管控，从而维护周边地区的长治久安。

三大地区安全热点：非均衡性紧张态势

地区热点问题对中国周边安全形势具有最直接的冲击力，同时也是大国博弈的“角逐场”。进入21世纪第二个十年以来，南海问题与朝鲜半岛问题始终是中国周边地区的两大安全热点，而洞朗对峙和加勒万河谷冲突的先后发生则使中印边境问题成为新的地区热点。在不同年度，三大问题的热度有高低起伏的变化。2020年，朝鲜半岛问题保持了相对的平静，而南海问题与中印边境问题显著升温。

朝鲜半岛相对平静

继2019年河内第二次朝美峰会破裂后，朝鲜半岛问题陷入困境，在2020年未出现新的重大变化，这主要是因为新冠疫情的突发以及复苏经济的迫切需求使得美韩朝三国均忙于国内事务，因此三国互动较为有限。

在双边层面，朝韩关系因5月“撒传单事件”及其引发的朝方炸毁开城南北共同联络处大楼而一度紧张，但最终朝鲜决定暂缓执行“对南军事行动计划”，从而缓和了朝韩关系，也反映出双方希望保持半岛形势稳定、化解危机的基本立场。中朝、俄朝关系则在疫情中表现得更为紧密。

2020年，朝鲜面临新冠疫情、自然灾害和国际制裁三重压力，国内经济形势严峻。朝鲜对外政策的调整始终是以突破经济困境为核心。但是受限于朝鲜国内经济体制的制约，以及美国的制裁施压和韩国反朝力量的掣肘，朝鲜突破经济困境面临着巨大阻力。

随着2021年初美国政府的更迭和朝鲜劳动党第八次代表大会的召开，未来朝韩美三国将出现新一轮的互动，半岛局势以及朝核问题或将发生新变化。但也有分析指出，鉴于拜登政府不会完全依赖领导人外交引领半岛局势，美朝关系短期内难以有显著改善。

南海形势转向动荡

2020年或将成为南海形势从“趋稳向好”转变为“动荡不安”的节点。美国“印太战略”将南海问题作为安全议程的核心议题，作为黏合盟友与伙伴关系、共同“推回”中国海上力量的抓手，这极大地提升了南海问题的战略地位，也增加了南海问题的复杂性。7月，蓬佩奥发表的“南海政策声明”、美方在南海海域进行的大规模军事演习，极大地增加了南海发生海上摩擦的可能性，使南海局势一度风高浪急。就全年而言，南海形势具有军事化、国际化与法理化斗争加剧三大特征。

在军事化方面，美国依靠自身实力，保持了在南海海域军事活动的常态化，包括数以千计的舰机抵近侦察，全年多达十次的“航行自由行动”以及不同国家組合、规模不等的海上军事演习。

法理斗争加剧主要表现为：第一，由马来西亚向联合国大陆架界限委员会提交的南海北部部分外大陆架划界案引发的“照会战”贯穿2020年全年，包括南海相关国家以及美日澳等域外国家，共向联合国提交了数十份照会，申明各自在南海问题上的法律主张和立场，从而形成了涉及南海问题的新一轮法理斗争高潮。第二，7月蓬佩奥发表“南海政策声明”，声称中国对南海地区的大多数离岸资源提出的索求完全不合法，中国为“控制”这些资源采取的措施是“霸凌”行为。因此，美国将采取与南海仲裁案裁决一致的立场，强化本国的南海政策。“蓬佩奥声明”标志着美国开始违背多年来不选边站队的承诺，公然介入南海领土领海主权争议。第三，2020年5月15日，越南根据《联合国海洋法公约》附件五和附件七提名了四名调解员和四名仲裁员，初步做好提交针对中国的南海仲裁案的准备。

上述三个事件均涉及中菲南海仲裁案裁决问题，反映出域内外一些国家企图迫使中国承认裁决，从而坐实裁决的意图。这些行动将中国置于法理斗争的“风口浪尖”，增加了各方在南海实际维权中发生冲突的可能性，从长期来看将会严重损害中国的主权权益。

南海问题的国际化在军事化和法理斗争方面表现出不同的发展态势。一方面，数十轮照会战、美国的“南海政策声明”等凸显了南海法理斗争的国际化趋势；另一方面，因疫情影响，日澳印与“七国集团”国家减少或暂停了向南海海域派遣军舰，一定程度上降低了南海军事活动的“国际化”色彩。但是这种情况只是暂时性的。2021年2月初，美国“麦凯恩”号驱逐舰在穿越台湾海峡后，再次闯入中国西沙群岛，执行“自由航行行动”。同期，两艘法国舰艇也在南海开展“自由航行任务”。这标志着南海问题的军事化与国际化特征将会相互交织，重新升温。

长期以来，“双轨思路”对于稳定南海局势发挥了重要作用。然而，受新冠疫情、外部干涉和缺乏共识等因素的影响，中国—东盟国家有关“南海行为准则”（COC）磋商在2020年基本处于暂停状态。2021年1月13日，中国—东盟国家举行落实《南海各方行为宣言》联合工作组第二次特别视频会议，各方表示将努力保持落实《宣言》和COC磋商勢头，维护南海形势稳定。但是，从目前来看，2018年底提出的、在三年内完成COC磋商的计划将很难如期实现。

中印边境冲突或呈常态化

中印边境冲突的常态化具有其内在“必然性”。虽然2018年4月中印首脑在武汉举行非正式会晤后中印关系有所好转，但是近两三年来，印度加速推进在边境地区的基础设施和军事能力建设，单方面改变了中印边境地区现状。因此，中印边境对峙事件从“偶发”开始转向“多发”，双方边防军人对峙的规模和烈度也有所升级。从2020年4月开始，在中印边境西段的加勒万河谷地区，印度从单方面加固工事、非法越界，到阻扰中方边防军正常巡逻，挑衅性侵权活动不断升级，直至6月印方越过实控线发动蓄意攻击，引发中印双方冲突并造成人员伤亡。此后，中印双方还在班公湖南岸、热钦山口等地点多次发生对峙。

截至2021年1月，中印已经举行了九轮军长级会谈。双方同意遵照两国领导人共识，通过谈判对话共同努力推动降温缓局，同时继续采取有效措施，确保一线部队克制，稳控西段边境实控线地区的局势。2月10日，根据中印第九轮军长级会谈的共识，中印两军位于班公湖南、北岸一线部队开始同步有计划地组织脱离接触。但是，双方在边界西段多个区域形成的多点对峙局面仍没有得到彻底解决。同时，因加勒万河谷事件及其后续发展已经急剧恶化了中印两国的国内舆论，双方认知进一步负面化，印度国内更是出现反华运动。

边境冲突产生的影响并不局限于中印两国。据悉，在冲突发生期间，美国为印度提供了大量情报信息。而冲突发生后，印度迅速倒向美国“印太战略”阵营，同时加速发展印美、印日和印澳在安全领域的合作。未来，中印处理与管控边境纠纷的难度仍然很大，中印边境仍然存在再次发生冲突的可能性。

三大因素加速周边地区秩序重组

中国在地区层面影响力的迅速上升引发了美国亚太战略的调整，从奥巴马政府的“亚太再平衡战略”到特朗普政府的“印太战略”，都将中国作为首要制衡或遏制目标。美国的战略调整引发了中国周边秩序的解构与重组。当前，中美博弈是影响地区秩序发展方向的关键性因素，而新冠疫情的暴发成为“发酵剂”，加剧、加速了中美战略竞争态势。同时，在新冠疫情冲击下，抗疫合作的阶段性成果、RCEP的签署，既反映了周边国家对于区域经贸合作与社会治理合作的高度认同，也进一步鼓励他们发挥战略自主性，积极塑造符合自身利益的地区秩序。

中美博弈是关键因素

中美在地区层面的博弈是两种不同性质的地区秩序方案的博弈。美国“印太战略”是一套具有鲜明地缘政治特征的设计，在经济领域更强调在基础设施方面提供“透明的、可替代性的”投资，针对中国“一带一路”倡议的意图明显。其安全议程的要义是以美国为中心、以规则为基础、建立多层次的安全网络。其印太战略的目标是遏制中国影响力的“扩张”，维护美国的地区领导地位。尤其是在特朗普政府时期，美国的印太战略强调竞争大于合作，凸显排他性、封闭性，是一种伪多边主义。而在中国，周边命运共同体理念、“一带一路”倡议和新安全观可被视为“中国的地区方案”的三大要件，体现了一种倡导包容、合作、开放、重视发展、支持多边主义的地区秩序设计。因此，美国的“印太战略”与“中国的地区方案”具有本质上的区别。这两种地区方案的竞争将在相当程度上影响整个地区格局的发展方向。

新冠疫情的双重效应

2020年，防疫抗疫和经济复苏合作充分实践了中国“亲诚惠容”的周边外交理念，“人类卫生健康共同体”的提出则进一步丰富了周边命运共同体的内涵。在经济领域，2020年东盟历史性地成为中国第一大贸易伙伴，形成了中国与东盟互为第一大贸易伙伴的良好格局，中国和东南亚国家双边投资额则同比增长58.8%。此外，中老铁路、中巴经济走廊、雅万铁路等“一带一路”项目在疫情冲击下仍然基本保持了正常运营，澜湄合作与陆海新通道对接方案确定，中欧班列运量大幅增加，这些都体现出中国在周边地区经济影响力的持续扩展。在安全领域，钓鱼岛问题、南海问题仍然是中国面临的主要安全挑战。对此，中国多次强调，排除一切干扰，尽快重启“南海行为准则”磋商，争取早日达成有利于维护南海长治久安的地区规则。而未来以新安全观为指导，以“准则”磋商制定的规则与机制为基础，或将是构建新的地区安全机制的一种选项。

2020年，美国“印太战略”已经进入实施与升级阶段。在意识形态方面，美国借新冠疫情抹黑中国，其炮制的“中国病毒”“中国责任”负面论调得到日澳等盟友的积极回应，并在一定程度上削弱了周边国家民众对华的友好度。在经济领域，2019年“印太战略”提出的“蓝点网络”计划（即根据“普遍接受的原则和标准，对提名的基础设施项目进行评估和认证，以促进印太地区和世界各地市场驱动的、透明的、财政可持续的基础设施发展”）意在对冲“一带一路”倡议的基础设施项目。2020年美国进一步提出建立“繁荣经济网络”，并邀请日澳印韩等诸多中国周边国家加入，试图打造排斥中国的国际经贸阵营，减少相关国家对中国的依赖。不过，在安全领域，新冠疫情迟滞了“印太战略”的推进。受疫情影响，美国与盟友、伙伴在周边地区的军事演习次数与规模也出现程度不等的压缩。

上述情况表明，新冠疫情在总体上加大了中美战略竞争态势，但是对于中美两国各自来说，既带来了挑战也带来了机遇。新冠疫情的暴发在意识形态和经济领域均加速了美国“印太战略”遏制中国的步伐。但对中国而言，抗疫合作的成功与疫后地区经济复苏的需求，又为中国在更多领域加强与周边国家合作、提供公共安全产品带来了新的契机。

区域合作的认同加强

新冠疫情的影响将会持续作用于中国周边安全形势。疫情的暴发加强了多数周边国家对于区域经贸合作与社会治理合作的认同，2021年的大部分时间内各国仍然需要应对在可能实现的经济增长方面所面临的持续上升的压力，仍然需要应对疫情引发的各类社会矛盾与危机，如失业人口增加、因“疫”返贫、粮食危机，等等。这种需求会进一步增强各国参与地区合作的动力，也在一定程度上对冲了“印太战略”提出的、以遏制中国为目的各种“脱钩论”。就此而言，周边国家对于区域合作的认同与地区秩序“中国方案”具有更多的共同点，这既为周边国家参与地区秩序的构建提供了“抓手”，也为中国提供了更多的外交空间。

周边安全形势的發展趋势

2021年1月拜登政府上台后，拜登和国务卿布林肯已经先后与日本、韩国、菲律宾等地区盟友通话。值得注意的是，布林肯在与菲律宾外长通话中重申，“美国拒绝中国在南海的海洋权利主张，这些海域超出了1982年《海洋法公约》规定的中国主张的范围”，重申“强大的美菲同盟对自由开放的印太地区至关重要”，强调《美菲共同防御条约》对两国安全的重要性。这表明现阶段拜登政府基本继承了特朗普时期的“印太战略”。不过，正如中美多家智库所指出的，未来拜登政府将更为重视与盟友的协调、重视多边主义。按照以布鲁金斯学会为代表的美国智库提出的建议，为了掌握地区秩序的主导权，拜登政府应保持美国在地区事务中的活跃度和可见性，在亚洲各地与安全伙伴进行频繁互动，证明美国对联盟承诺的可信度，以及防止中国在亚洲建立排他的势力范围。这意味着，拜登政府的印太政策将是“军事实力+多边外交”。

拜登政府开展多边外交，或将加大力度推进“美日印澳四边对话”的机制建设。2020年，“四边对话”正式从司局级对话升级为部长级会晤，在扩容方面也进行了短暂性的尝试，即在2020年3—5月期间，美日印澳四国与越南、韩国、新西兰、巴西等国形成两组不同组合，以共同抗疫为名，每周定期举行副外长级电话会议。“四边对话”作为“印太战略”所依托的最主要合作机制，拜登政府或将继续推动其升级与扩容，从而使其从非正式组织转变为正式联盟，甚至按照蓬佩奥提出的设想，将“四边对话”打造成印太版的小北约。而这无疑会加大中国在地区多边对话机制中面临的压力与挑战。

中国的周边政策也在不断调整当中。2021年1月，王毅国务委员兼外长出访东南亚四国，对话沟通的核心议题是推动“一带一路”倡议与各国的发展战略对接，以及继续加强与各国的防疫抗疫合作，这可以被理解为2021年度中国周边外交工作的重点议题。对于南海问题，王毅表示，将积极稳步推进“南海行为准则”磋商，打造符合国际法、有效且具有实质意义的地区规则，共同维护南海和平稳定。

除了中美战略竞争这一关键性变量之外，影响周边安全稳定的一些不稳定不确定因素已经初露端倪。2021年2月初缅甸政局发生突变，军方接管政权并宣布实行为期一年的紧急状态；菲律宾、印尼、巴基斯坦等国长期存在的恐怖主义活动或因疫情及其引发的社会矛盾而重新活跃；2022年菲律宾将进行总统换届选举，由此可能导致中菲关系出现暂时性波动以及南海局势的动荡不安；朝鲜、韩国、日本、印度等国家和地区则将持续推进军备采购和武器开发计划，等等。

正如《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》所指出的，当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，国际环境日趋复杂，不稳定不确定性明显增加，新冠肺炎疫情影响广泛深远，全球化遭遇逆流，世界进入动荡变革期，单边主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成威胁。周边地区亦然。这就需要中国继续花大力气经营周边，精耕细作，综合运用软硬实力，统筹政治、经济、安全与各领域的政策，从而确保周边地区的和平与稳定。

（摘自《世界知识》2021年第5期，作者为中国社科院亚太与全球战略研究院研究员。有删节）