新形势下农村合作金融法律规制的完善对策

温红梅 李环宇

【摘要】新形势下我国农村合作金融的法律规制存在立法理念滞后、法律体系不完善和法律制度执行力较弱等问题。从历史与实践角度探索国外成功经验发现，国外普遍充分重视法律对农村合作金融的保障作用，坚持“合作制”的立法理念，不以营利为目标，不断完善与农村合作金融风险分担和补偿机制相关的法律体系，积极构建符合本国特色的农村合作金融法律监管制度。有鉴于此，我国农村合作金融法律规制建设应贯彻普惠金融的立法理念，不断完善与内部治理结构相关的法律体系，实施差异化的法律监管制度。

【关键词】农村合作金融  法律规制  乡村振兴  普惠金融

【中图分类号】F323                              【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.02.017

2020年12月16日至18日在北京召开的中央经济工作会议强调“金融创新必须在审慎监管的前提下进行”。法律规制作为金融监管的重要手段和形式，必然会在金融发展和金融创新中发挥越来越重要的作用，而其对农村普惠金融尤其如此。旨在为社会各阶层尤其是弱势群体和中低收入阶层提供全方位金融服务的农村普惠金融是促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，促进金融业可持续均衡发展的重要支撑。但遗憾的是，作为农村普惠金融体系的关键性机构，农村合作金融机构（包括农村信用合作社、农村商业银行和农村合作银行等）由于相关法制建设滞后、法律规制不健全等问题，无法为农业农村发展提供有效支撑，甚至会阻碍农村金融和农村经济的可持续发展。因此，为农村合作金融机构的发展提供更好的法律保障，不断推进以普惠金融为原则的立法理念创新和与内部治理结构相关的法律体系构建势在必行。

我国农村合作金融机构起源于合作社经济，而合作社经济在我国已经有100余年的发展历史，目前基本形成以农村信用合作社和農村商业银行为主，农村合作银行和农村资金互助社等为辅的金融体系。在农村开展金融业务通常面临成本高、效益低的问题，而普惠金融服务的对象恰恰是那些收入较低的农民群体，因此可能进一步增加农村合作金融发展的困难。尽管改革开放以来，农村合作金融有了较大发展并取得了一些成绩，一定程度上弥补了农村经济发展的资金缺口，但是近年来，我国农村合作金融，特别是作为主体的农村信用合作社出现了较为明显的“去合作化”倾向，同时，民间非正规农村合作金融发展的无序化问题也日益凸显。这不仅极大限制了农村金融本身的发展，也严重阻碍了农村金融在农业农村优先发展、全面推进乡村振兴方面的积极作用。究其原因，关键在于我国农村合作金融法律规制的不健全。

新形势下我国农村合作金融法律规制存在的问题

在优先发展农业农村，全面推进乡村振兴的大背景下，我国农村合作金融发展所面临的问题主要表现在以下几个方面。

立法理念滞后。首先，在立法导向上，重金融效率，轻金融公平。农村合作金融具有较大的外部性，因此单纯通过市场的自发力量难以实现有效供给，这就需要法律通过强制力推动其健康持续发展。但遗憾的是，目前的立法导向更偏向于发挥市场力量以提高效率，而对于金融公平的重视程度不足。这就导致当前农村合作金融（更加重视公平）的发展不仅缺乏有效的法律支撑，更可能与已有的偏重于效率导向的法律规范相冲突，从而存在更多经营风险。其次，在立法原则上，重行政干预，轻法律规范。法律规制的核心作用之一就是帮助微观主体形成稳定的预期，从而为其行为决策提供一般化的参考和指导。这就要求尽可能减少政府的不确定性行政干预。但当前情况是，在农村合作金融领域，不仅其主要负责人需要由上级行政部门任命，而且根据《农村资金互助社管理暂行规定》，农村合作金融机构的诸多经营行为也要受到银行业监督管理机构的行政监管。最后，在立法技术上，重自上而下的政策性推动，轻自下而上的实践性总结。法律规制的有效性在很大程度上取决于立法机构制定的法律是否符合实际，因此其最有效的立法技术是对相关实践进行自下而上的总结。然而，目前我国农村合作金融机构的相关立法主要是借鉴国外成熟市场经济国家的法律规范，这种自上而下的立法技术很容易导致相关法律规范陷入“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”的尴尬境地。

法律体系不完善。首先，立法层次低，约束力较差。目前来看，我国农村合作金融的相关法律法规主要由一些部门规章或临时性文件构成，正式的人大立法文件几乎空白。这使得其立法层次较低，约束力较差，而且容易出现朝令夕改、稳定性差等问题。更重要的是，出台规章的各部门事前未经充分协调，其目标也经常不一致甚至相互冲突，因此很容易导致农村金融机构在实际经营过程中左右为难、无所适从，并最终使得法律规制失去其必要的规范性和约束力。其次，未充分重视保护农民的金融权利。在我国农村合作金融的立法过程中，很大程度上忽视了本该重视的对农民金融权利的保护，这就意味着，农民很难获得公平享有金融服务的必要保障。最后，未及时反映农村金融机构的最新发展。随着农村合作金融机构的发展，很多城镇投资者甚至国外投资者会对农村合作金融机构进行投资，这些投资将会有效促进其进一步快速发展。但对于这些投资者应该享有何种权利、遵守何种义务以及如何退出农村合作金融机构，目前的相关法律均未作出明确规定。

执法力度不足。首先，相关的法律条文可操作性不强。由于我国倾向采用自上而下的立法技术，导致很多有关农村合作金融的法律条文脱离实际，在实践中缺乏可操作性。比如，法律规定农民获得贷款的方式主要是联保贷款和抵押贷款，但实际上无论哪一种贷款方式，都难以为农民提供低成本的、快捷的资金服务，这就使得农村合作金融机构的普惠性难以通过法律贯彻实现。其次，监管法律制度乏力。在目前的农业合作金融法律监管设计中，外部监管同时由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会和省级政府等多个部门负责，而且各部门对农村合作金融机构的监管又主要依据本部门的规章制度，这就导致部门之间权责不清，进而容易出现相互推诿和扯皮的现象，因此严重降低了法律制度的监管效力。最后，法律制度的执行力和威慑力较弱。法律规制的有效性不仅取决于相关法律条文，更取决于其在实践中得到有效执行的程度，以及产生的威慑力。然而，当前我国农村合作金融机构法律规制所面临的挑战不仅在于其理念滞后、内容不完善，还在于在具体执行过程中存在诸多漏洞，给管理人员的违法行为提供了可乘之机。并且，针对此类违法犯罪，依据相关法律，相关人员只会受到行政处罚而非刑事处罚，因此大大降低了法律规制的威慑性。

国外农村合作金融法律规制的经验借鉴

充分重视法律对于农村合作金融发展的保障作用。法律是用于弥补市场自发缺陷的重要工具。农村合作金融具有较强的正外部性，很难在短期内通过市场主体的努力而自发形成和发展，因此世界各国在发展农村合作金融的过程中都普遍重视法律的保障和完善作用。德国在1889年制定了《德国产业及经济合作社法》，此后又相继颁布了《合作银行法》《德国经营及经济合作社法》等相关法律，这使得德国成为现代合作化运动的发源地之一，其国内农村信用合作社数量更是在上世纪初就达到1.5万家。美国从1916年起，陆续颁布了《联邦农业信贷法》《农业信贷法》等相关法律，这为美国金融系统一直走在世界前列奠定了基础。日本的农村合作金融法律包括《日本产业组合法》《农业合作法》等多项法律，为其农业金融体系的完善提供了健全的制度保障。印度制定了包括《印度信贷合作社法》《跨邦农业合作社协会法》等多项法律，极大改善了印度农村合作金融机构的发展情况。由此可见，法律是各国农村合作金融得以生存、经营和发展的根本保障。

始终坚持“合作制”的立法理念，不以营利为目标。尽管在长期历史发展过程，中国外农村合作金融不断进行内、外部结构调整，但是“合作制”的基本立法理念未发生改变，因此得以以法律规范的形式强制农村合作金融机构不以营利为目的，以便更好地为社员提供资金融通服务。美国《农业信贷法》明确规定了农业贷款“低利率”标准以支持国家对农业金融、农业经济发展的政策，而《社区再投资法》则将为社区中低收入人群提供信贷确定为社区银行的义务。德国的经济体制和银行体制一百多年来虽然发生了巨大变化，但是合作社仍然坚持互助合作的基本宗旨和民主管理的经营体制。日本的农协实行全合作制，社员们不仅可以从农协获得贷款，还可以获得相应的生产指导、销售引导和信贷保险等全方位服务。印度的合作社是典型的民主、自助和以社员为中心的金融组织，不受各邦干预，也不依赖其他金融组织，主要向贫困或者弱势农户发放金融贷款。孟加拉国的乡村银行不仅为需要贷款的贫困人口提供贷款，还帮助贫困人口改变周围的环境，努力将人的发展和金融发展融为一体。

不断完善与农业合作金融风险分担和补偿机制相关的法律体系。虽然国外农村合作金融始终以“合作制”为基本立法理念以保证其不以营利为目的，但是也注重与风险分担和补偿机制相关的法律体系建设，以保障其开展高风险、低收益的农村信贷业务时能够正常生存和发展，从而最大限度地满足本国农村合作金融发展的实际需要。美国农村合作金融以相关法律体系为基础建立了商业保险和政策性保险并行的模式，从而为农村合作金融机构的信贷风险建立了多元补偿机制，保护了金融投资资产。德国农村合作金融基于相关法律规定建立了世界上首个农业保险制度，保险公司开设了综合保险以及相应的贷款保险基金，从而既避免重复投资的问题，又能够帮助成员渡过暂时性的困难。日本农村合作金融法律体系有完善的农业保险法律以充分保障其农、林、渔业的稳定发展，此外，还对参保的农户提供一定比例的再保险支持，且为农村合作金融量身打造健全的风险防范体系。印度农村合作金融在法律规定的框架范围内建立了强制性保险制度，给予农村合作金融机构一定的免税优惠，从而为农村地区金融机构的可持续发展提供了有力保障。

积极构建符合本国特色的农村合作金融法律监管制度。有效的法律监管制度是保障农民金融权利，防范农村合作金融风险的必要前提，只有不断完善农村合作金融的法律监管体制，才能够在保障农民金融权利的同时有效防范金融风险。美国农村合作金融法律监管制度的主体主要有农村信用管理局和全国协会，两者分工明确，各司其职，共享相关信息，构成了一个有效的监管框架。德国法律监管制度充分依靠行业协会对农村合作金融进行监管，所有农业合作金融机构都必须加入合作社审计协会并接受其监督。该审计协会不仅行使行政审计职能，而且依法享有处置权和建议权。日本则构建了一线多元的法律监管体制，由不同的机构对相关业务进行监管，比如金融科对农林中央金库进行监管;农政部门对农村合作金融组织进行监管等。印度也以政府监管为中心，联邦政府和印度储备银行分工合作，对农村合作金融机构进行严格的法律监管。

新形势下促进我国农村合作金融法律规制的对策

以普惠金融的立法理念完善农村合作金融法律体系。我国农村发展已经进入全面推进乡村振兴阶段，普惠金融是农村金融发展的重要方向。新形势下必须以普惠金融作为我国农村合作金融法律规制体系建设的核心理念。一方面，在立法层次和立法导向上，要在全国人大和地方人大层面确立农村合作金融发展的基本法律框架，将保护农民的金融权利作为法律体系构建的出发点，不以营利为目的，将优先满足中低收入农民和农村小微企业的金融需求作为农村合作金融机构的法定义务。另一方面，在立法技术上，将自下而上的实践需求和自上而下的法律设计有机结合，反映中国特色，满足地方需求，切忌盲目引进和一刀切。政府应在坚持机会平等和商业可持续这两个普惠金融基本原则的基础上，彻底转变观念，减少对微观市场的行政干预，划清与市场的边界，切实为我国农村合作金融的高質量发展提供完善的法律保障。

完善与内部治理结构相关的农村合作金融法律体系，明确参与主体的责权利划分。在法律框架基本完备的前提下，如何从内部治理结构的角度完善农村合作金融法律体系，明确参与主体的责权利关系是推动我国农村合作金融法律规制建设的又一重要任务。一方面，要完善社员代表大会制度，充分保护社员的投票表决权，实施全程留痕制度以有效保障社员的权利。同时将市场准入和社员退出有机结合，按照优胜劣汰的原则实现农村合作金融组织成员的有效流动。另一方面，要明确监管机构、股东、社员以及管理者、监事长和董事等参与主体的责权利关系，尤其要明确农村合作金融机构的法人权利，并对股东和社员的权利进行区分。投资股东可以获得收益权，但是没有投票权和决策权，这对于保护农民的金融权利，防止农村资金外流具有重要意义。

实施差异化监管的法律监管制度，建立行业自律组织。实施差异化监管的法律监管制度是推进农村合作金融法律规制建设的应有之义。农村合作金融机构与其他金融机构存在本质区别，要实现普惠金融的目标，让越来越多的低收入人群享受到更好的金融服务，就必须构建差异化的金融法律监管制度。监管机构应该适度放松对农村合作金融机构的微观行政干预，而将重点放在监管农村合作金融机构内部的治理和规范上。与此同时，要切实加强法律法规在基层的落实效果，让基层从业人员能够快速准确懂法、执法，远离法律红线。如果确实发生了违法行为，则不仅要追求责任人的行政责任，还要追求其刑事责任。此外，要建立行业自律组织，有效发挥非社员股东的外部监督功能。

（本文系国家社会科学基金项目“供给侧结构性改革背景下的农村金融服务创新和风险控制研究”的阶段性成果，项目编号：17BJY119）

参考文献

金川，2018，《农村普惠金融亟待立法支撑》，《人民论坛》，第35期。

李慧玲，2019，《供给侧改革视域下我国农村普惠金融法律体系建设研究》，《农业经济》，第3期。

Aghion， P. and Bolton， P.， 1997， "A Theory of Trickle-Down Growth and Development"， The Review of Economic Studies， 64（2）.

责 编∕桂 琰（见习）