揭开政府管理型政策间断的“黑箱”

摘 要：20世纪90年代，Baumgartner和Jones提出的政策间断—均衡理论是当前研究政策变迁的核心理论之一，得到理论和实务界的普遍认可。然而，现有政策间断研究较少探讨政策间断的因果机制，也较少关注约束政府自身行为的管理型政策的变迁过程。因此，本文基于政策间断—均衡理论的最新发展，从探究政府管理型政策变迁的因果机制出发，提出注意力分配是理解政策变迁的情境、行动形成和转换三类因果机制的核心，并认为注意力分配对政府管理型政策变迁的影响同时还受到制度摩擦的调节作用。基于此，本文根据注意力分配和制度摩擦的相互作用结果，划分出政府管理型政策变迁的四个阶段：抗衡、变革、停滞和调试阶段，提出当注意力分配发生改变且制度摩擦较大时政策间断才会发生，认为其余时间政府管理型政策均遵循渐进变迁路径。最后，本文以政府内部控制政策为例，通过系统分析1986—2019年国家和地方层面发布的4 574条有关政府内部控制的政策，驗证了笔者提出的主要观点。

关键词：政策间断—均衡理论;政府管理型政策;注意力分配;制度摩擦;政策变迁阶段;政府内部控制政策

中图分类号：F062.6  文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2021）03-0093-11

一、引 言

政策的连贯性和一致性是市场、社会以及作为政策出台和执行部门的政府的共同诉求。然而，现实中政策并非总是一以贯之，经常为了适应环境变化和满足各方需求出现突发性间断。政策间断是Baumgartner和Jones[1]在20世纪90年代提出的间断—均衡政策变迁理论的核心概念，该理论旨在说明政策的变迁过程不仅存在渐进或停滞，也有迅速的剧变。这一理论为解释同一问题领域的政策经常出现间断的情形提供了支撑。

然而，现有国内外研究大多致力于验证政策间断现象的存在与表现，有关政策议程设定过程中政策间断发生因果机制的“黑箱”还未完全揭开。当前有关间断—均衡的研究主要分为以下三种类型：一是理论介绍和综述，例如Baumgartner和Jones[1-2]的两本政策著作，以及李文钊[3]对Baumgartner和Jones观点的研究综述;二是该理论在不同政策领域的分析应用，例如曹堂哲和郝宇华[4]运用政策间断—均衡理论探究中国教育议程设置变迁过程;三是发现和验证存在政策间断现象的经验研究，Flink[5]在Baumgartner和Jones研究的基础上，指出组织特征可能会带来政策间断，并通过实证研究发现，组织的绩效情况和人员的不稳定性会造成预算的快速变化，而李文钊等[6]基于2007—2019年中国财政预算数据发现，中国预算变迁符合政策间断—均衡逻辑。可见，现有研究聚焦对理论的介绍以及对Lowi[7]提出的分配型政策的分析。Lowi[7]将政策分为分配型（Distributive）、再分配型（Redistributive）和管理型（Regulatory）政策。他认为，一些政策的目的是把利益分配给（或无法阻止将利益分配给）所有人;另一些政策试图将“富人”的利益重新分配给“穷人”;还有一些政策希望对行为进行管理。李文钊[8]通过全面回顾和梳理间断—均衡理论后指出，研究者们在政策间断发生的因果机制等方面还未达成共识。

不仅如此，间断—均衡理论对于中国政策，尤其是对规范和约束政府自身行为政策间断现象的解释力还需进一步提升。实践中，规范和监督政府履职行为的政策不是出现重大变革就是出现长期停滞，“灯下黑”时有发生。党的十九届四中全会指出，坚持和完善中国特色社会主义制度和国家治理体系具有多方面显著优势，政府管理型政策作为制度体系的主要内容，是提高政府治理效能的重要工具，也是解决一统体制与有效治理矛盾的必要手段。然而，一方面，杨宏山[9]发现，间断—均衡等主流政策理论多是基于美国政治体制提出的，对单一制国家政策过程的解释力有待验证;另一方面，当前政策间断—均衡相关研究较少区分政策类型，多数研究集中在指导或规制非政府部门行为的政策。因此，在新时代背景下，探究约束政府自身行为的管理型政策变迁逻辑，揭示此类政策间断—均衡变迁的因果机制具有重要的理论和实践意义。

鉴于此，本文在回顾政策间断—均衡理论经典文献基础上，通过分析注意力分配如何在政策变迁的情境、行动形成和转换三类因果机制中发挥作用而带来政策变迁，并探索不同制度摩擦程度对注意力分配的调节作用，据此发现政府管理型政策间断—均衡存在阶段差异性，并将其分为抗衡、变革、停滞和调试四个阶段。最后，以政府内部控制政策为例，检验上述因果机制和阶段划分的合理性。

二、政府管理型政策变迁中的注意力分配

戴伊[10]将公共政策定义为“政府选择要做或者不去做的任何事”，那么对于规范政府自身管理行为、提升管理效能的管理型政策也应作为政策变迁的研究范围和重点。然而，现有政策变迁的研究大都基于Lowi[7]所说的分配型（Distributive）和再分配型（Redistributive）政策，对管理型（Regulatory）政策研究较少。相比分配型政策，政府管理型政策的主体可能更多来自政府内部，或是与政府联系紧密的智库和研究机构，作用对象也多集中于政府部门和人员，民众参与程度相对较低。也就是说，短期来看，政府管理型政策较为符合王绍光[11]提出的关门模式和内参模式，而非更多民众参与的动员模式。因此，政府管理型政策的变迁模式一般来说取决于决策者对政策的关注度，尤其在党中央统一领导下的政府科层体系中，决策者的注意力分配是分析的焦点。

政策间断—均衡理论最初产生于对渐进主义政策变迁观点的质疑。政策变迁的渐进主义倡导者Lindblom[12]认为，决策者总是基于现有环境压力，在以往政策基础上进行小范围和渐进的调试，认为政策变迁具有稳定性。Helco[13]、Sabatier[14]以及Baumgartner和Jones[2]却对此提出反对或改进意见。其中，Baumgartner和Jones[2]借鉴人类学家研究进化过程提出的间断—均衡现象，提出政策演进不仅存在长期稳定的小幅度变化，还存在政策的突然快速变迁，这种变迁是脱节的（Disjointed）、偶发的（Episodic）和不可预测的（Unpredictable），这种变迁的原因可能在于政策决策者偏好变化、新的政策决策者参与、出现新的需要处理的严重问题、突然关注以往可用信息等。而出现了以上可能带来政策快速变迁的因素后，我们还需要思考政策如何发生快速变迁，即信息输入（Input）到政策产出（Output）中间的系统内部动态逻辑（Internal Dynamics）或者说因果机制是什么。

经过近三十年的发展，政策间断—均衡理论研究遵循由浅入深、从宏观到微观的演进路径，越发注重政策变迁的微观基础，政策行动者的注意力成为研究重点。Eissler等[15]发现，政策间断—均衡理论从研究美国联邦政府议程变化出发，现已扩展适用于分析各级政府和政治体系的政策全过程，由强调宏观政策图景和政策场所互动，到重视宏微观共存的信息处理、注意力分配等一般性命题。这其中，注意力分配既能够解释为什么有些政策问题会被政府置于优先位置而有些则处于后续讨论事项，分析为什么当政策决策者偏好没有变化、也没发生焦点事件时，政策依旧会有剧烈变化现象，还能够阐释微观政策行动者如何推动政策变迁。

注意力分配是心理学中描述事物心理活动和过程的概念，也是组织决策中作为有限理性的核心内容。有限理性的提出者Simon[16]认为，个人或组织的注意力一次只能连续关注一件事情或最多几件事情。实践中，March[17]指出，决策者同时面临多个选择或多个任务时，注意力分配的变化一定程度上带来了偏好选择的非连续变化，使得决策者在还未全面理解面临的情境要素之前就作出选择、采取行动，这也就解释了政策的间断与均衡。在注意力的选择上，由于人类认知的局限性以及在此基础上构建政治体系能力的局限，且组织和个人一样拥有有限的注意力，当选择关注一个问题时就会对其他问题关心甚少，使得政策问题的重要性与政府对政策问题的选择回应和关注之间并非一一对应，这也在一定程度上影响了政策变迁。Jones[18]据此指出，“政策变迁是由于决策者开始关注之前被忽略的决策情境”，即决策者注意力发生变化。随后，Jones和Baumgartner[19]在讨论个体和组织决策行为模型时提出，无论是个人还是组织，作出决策选择的前提都在于关注，其指出，注意力转移模型（Model of Attention Shifting）是分析决策行为的关键。代凯[20]与练宏[21]也进一步发现，中国情境下政府注意力与政府行为选择之间存在逻辑关系，且注意力分配一般作为中介变量影响政府决策行为。综上，注意力分配是理解政府管理型政策如何遵循间断—均衡变迁路径的重要机制，是回答因素X如何影响Y的因果机制问题。

三、政府管理型政策变迁因果机制中的注意力分配

根据Hedstrom和Swedberg[22]借鉴科尔曼的宏观—微观—宏观社会行为模型提出的情境、行动形成和转换三种因果机制，笔者认为，注意力分配作用于政策变迁同样遵循三种机制：情境机制解释宏观层面的事件如何影响个体行动者行为，是宏观到微观的逻辑;行动形成机制描述个体如何吸收和处理宏观层面影响并形成特定行动，是微观到微观的逻辑;转换机制则说明个体如何通过他们的行为及其互动影响宏观事件结果，是微观到宏观的逻辑。本文借鉴这三类因果机制，解释政府管理型政策的间断—均衡变迁过程如何在注意力分配作用下完成从政策图景到行动者行为、从行动者行为到政策子系统、从政策子系统到宏观政治系统的三个转换，如图1所示。

（一）情境机制中的注意力分配

情境机制将宏观政策图景与微观政策行动者行为联系起来，为解释政策如何被理解并转化为行动者行为选择提供思路。政策图景（Policy Image）指“一个政策是如何被理解和讨论的”，是对政策问题的定义，包括描述政策基本事实的经验性内容和确定政策语调的评估性内容[2]。同一政策会存在不同图景，例如，一般而言，政府管理型政策有提升工作效率与减少寻租机会正反两个图景，前者会使各级政府积极推动政策执行，而后者则会使其产生畏难和抵触情绪。政策行动者（Policy Actors）包括政策决策者和政策参与者，政策决策者一般指拥有议题决策权威的个人或组织，政策参与者可能包含政策作用对象也可能包含关心政策走向的精英和民众。政府管理型政策的参与者主要包含各级政府人员或机构以及智囊团。政策图景为政策行动者提供了理解政策的框架和行为选择范围，而最终决定政策选择的是他们的注意力分配。

因此，Jones[18]指出，注意力在不同图景间的分配变化能够改变政策结果，决定政策变迁模式。一方面，当主流政策图景与政策行动者偏好一致时，注意力维持在当前图景，政策保持稳定变迁;反之，则会使行动者注意力焦点转移至另一图景，政策就可能发生剧烈变革。另一方面，政策图景通过动员冷漠者、吸引支持者、招致反对者，使对当前政策图景有不同价值判断的参与者产生不断变化的注意力，构成决策者作出维持政策现状或做出政策变革等回应的基础。尤其当政策支持者与反对者产生较大冲突摩擦时，这一冲突就会引起决策者的特别关注，从而做出维持政策垄断或改变政策方向的回应。因此，政策行动者的注意力焦点在政策图景间的维持和转移是政策保持相对稳定或产生剧烈变迁的情境机制。

（二）行动形成机制中注意力分配

行动形成机制主要阐释了个体或组织政策行动者如何识别信息、理解信息、寻找行动机会、作出行动选择并构成政策子系统的过程，为分析政策如何形成提供框架。Jones和Baumgartner[19]基于有限理性思想提出了政策选择的行为模型（Behavior Model of Policy Choice），该行为模型中无论是个体还是组织决策行为模型，都有着相似的阶段划分。个体层面包括问题识别、问题界定、备选方案列举和方案选择四个阶段;组织层面则包括议程设定、问题定义、提案与辩论和集体选择四个阶段。经过这四个阶段，拥有共同价值和利益追求的个体和组织形成了一个个政策子系统，完成了个体和组织从信念到行动的过程。

然而，现实中政策子系统的形成并非易事。正如Jones和Baumgartner[19]在行为模型中描述的，个人和组织在作出政策选择时可能并非完全理性，在处理来自环境的决策信息时，通常不能根据所输入的信息成比例地调整决策行为，有时甚至产生对信息反应不足或过度反应的情况，遵循不成比例信息处理方式。其中，个人和组织对这些信息的注意力分配程度不成比例最为严重，导致其不能根据信息量和来源重要性成比例关注政策问题，也不能据此理性选择决策行为，反而使吸引更多注意力的紧急任务成为个人和组织优先决策事项。这就造成有些選择与子系统成员核心价值不一致，相应出现决策建构基础较为脆弱，随时可能解体或重组。

具体来看，注意力分配在个体和组织产生特定行动时起到了划定行动范围和确定行动方案的作用。在问题识别或议程设定阶段，什么问题能被识别在很大程度上取决于该问题能否被个体或组织关注。有限的注意力对于个体和组织决策者来说，就是在当前环境下找出潜在的问题，并将这些问题进行优先排序从而判断哪些问题需要立刻解决或提上日程，哪些无关紧要可以暂缓行动，只有得到关注的问题才能有机会成为政策。可见，此阶段划定了个体和组织行动的范围。在问题界定、提案产生和方案选择阶段，基于上一阶段划定的问题范围，个体和组织会根据各自认识和理解进行问题界定，且受个体偏好、组织规则或文化习惯影响，不同个体和组织对同一问题的认识和理解都存在差异。在此种情形下，吸引更多关注的政策问题表明该界定方式更为重要，才能据此作出提案并给出方案选择，才有可能形成政策子系统。

（三）转换机制中的注意力分配

转换机制解释了政策子系统如何上升为政治议程并转化为集体政策结果。Jones[18]发现，子系统内的政策制定是稳定渐进的，大多数政策只在子系统内部执行。这是因为，一方面，子系统的参与者大都拥有共同价值和偏好，保持了一定程度上的政策垄断;另一方面，子系统在处理政策信息时遵循串行处理原则，即同一时间只能关注同一个政策问题，有限的注意力使得子系统聚焦于同一政策领域的同一个政策图景，倾向于对政策进行渐进调整。这种均衡或稳定状态在信息处理从串行的、子系统内部的处理向并行的、宏观政治系统的处理转变时就可能被打破，因而会带来政策的剧烈变迁。这里的宏观政治系统在美国语境下指国会、总统和政党，在中国语境下指党中央、国务院。周黎安[23]、朱旭峰和赵慧[24]以及贺东航和孔繁斌[25]已分别证实了晋升激励、上级命令、政治势能等宏观政治系统介入对政策变迁的影响，也进一步说明了宏观政治系统对政策的关注影响着政策的走向和影响力。

宏观政治系统在子系统间分配注意力的过程，就是信息串行或并行处理的过程。这里有必要对信息处理方式作进一步解释。Jones和Baumgartner[19]指出，信息处理是“收集、组合、解释和优先处理来自环境的信号”，也称为政策行动，行动涉及人的行为选择，受人的有限理性约束。Simon[16]提出的信息处理论有两个主要内容：一是不成比例信息处理;二是信息的串行和并行处理。这两部分都与注意力分配联系密切。不同于市场和社会，宏观政治系统获取信息的渠道更为广泛，信息处理论认为，决策者处于信息丰富的世界。因此，Jones和Baumgartner[19]发现，面对供过于求的信息，宏观政治系统有限的注意力不能根据环境提供的信息成比例调整行为，且需要对相关信息进行排序串行处理或者并行处理。通常情况下，政策决策在个体层面是串行的注意力和并行的子系统之间的互动，在集体层面是子系统之间问题信息的并行处理。而当问题从子系统上升到宏观政治系统时，由于宏观政治系统只能将有限的注意力放在一个或几个极为重要的问题上，导致信息处理方式由并行转为串行，且在宏观政治系统高度重视下，政策或计划可能会发生重大改变。

综上，在政策变迁的三种因果机制中，注意力分配对政府管理型政策的间断—均衡变迁模式发挥了决定性作用。此外，注意力分配对政策变迁的影响还受到制度摩擦的调节，带来具有不同间断程度的政策变迁阶段。

四、政府管理型政策变迁的阶段划分：注意力分配与制度摩擦的互动

在上文的论述中，笔者提出，注意力分配是分析政府管理型政策间断—均衡变迁的关键要素，尤其在中国决策权高度集中的政治制度下，上级领导注意力分配对政策走向的影响尤为重要。那么注意力分配在何种情况下会维持政策均衡、在何种情况下会导致政策间断是本部分要讨论的核心内容。

注意力变化仅是带来政策间断的重要条件，还受到制度摩擦的调节作用，两种要素共同决定着问题处理的优先次序和政策变迁走向。Baumgartner和Jones[2]与Jones和Baumgertner[26]指出，决策者面临的制度摩擦是影响注意力发生改变或固定于某一议题的因素之一，是限制政策行动的制度规则，这种制度成本包括达成协议的决策成本以及执行协议的交易成本。两种成本都受决策规则影响，成本越高，制度摩擦越大，抵抗新的决策信息转换为政策结果变化的摩擦力越大，越会被决策者至于优先位置处理，越会获得更多关注。在政策变迁中，Jones和Baumgartner[26]认为，制度摩擦是规则、规范和惯例对问题界定、议题设定、提案到政策出台一系列过程施加的決策成本和交易成本，并提出，当以上规则带来的决策成本和交易成本较小，致使决策者不愿对微小的变化置于优先位置并作出反应，则政策保持稳定变迁。因此，制度摩擦既阻止政策本身的变化，也阻碍决策者注意力的改变，使政策朝着更加稳定均衡的方向发展，形成政策垄断。那么，制度摩擦是如何调节注意力分配，进而使政策发生剧烈变迁的呢？

如果说注意力改变决定了政策是否发生间断，制度摩擦的大小就决定了政策间断的程度。Jones和Baumgartner[26]指出，重大政策变迁的必要条件在于有抵抗政策变迁的内在抵抗力，即制度摩擦，他们认为，制度摩擦越大，对旧有政策的改变越大，间断性越大。这一论点已得到实证检验，李文钊[3]发现，地方预算制度摩擦力大于中央预算制度摩擦力，地方预算的间断性则大于中央预算的间断性，且并没有发现中国和西方国家在预算变迁的间断性上有明显差别。另外，制度摩擦的大小一定程度上还表现为影响政策间断的正负反馈机制作用。Baumgartner和Jones[2]认为，一个完整的政治体系必须包括正面增强和负面调节的反馈过程，制度摩擦力小时，负反馈主导政策变迁过程，使政策保持稳定;相反，制度摩擦力大时，正反馈机制主导政策变迁过程，打破政策现状促使政策间断。也就是说，制度摩擦程度不同，会导致政策间断—均衡存在差异性。

这种差异性体现在政策的间断—均衡相互转化之间还会存在过渡期。正如Margolis[27]在认知理论中提出模式识别的跳跃、检查、准备、抑制四个过程，认知状态都会经历从一个到另一个过程的转变。那么，政策间断和均衡变迁之间应该也存在过渡期。不仅如此，Jones和Baumgartner[19]在一般间断假设中提出，人类决策的间断性和正式规则导致的间断性相互作用带来的间断性程度也存在差异。因此，根据制度摩擦大小对注意力分配的调节，本文将政策变迁划分成抗衡、变革、停滞和调试阶段四个阶段，如图2所示。

（一）抗衡阶段

当决策者注意力发生改变，但制度摩擦较小时，政策变迁处于抗衡阶段。这一阶段，政策变更与限制变更的决策规则和程序等不会轻易发生冲突，微小的变化难以带来决策者较大反应导致政策剧烈变更。同时，注意力虽已发生转移，但在制度摩擦的反向作用下，还未到达注意力改变的阈值。该阈值是对问题感知到的紧迫性以及对问题的重视程度，当达到阈值后，制度摩擦不能再阻碍政策的变革，就会由抗衡阶段转为变革阶段。需要注意的是，这些紧急程度的阈值不是一成不变的，是随环境变化而变化的。因此，虽然决策者注意力进行转移，但制度摩擦使注意力还未达到改变的阈值，这时政策处于改变与稳定状态相互对峙的状态，一旦到达紧迫性阈值，则立刻发生变革。

（二）变革阶段

决策者注意力发生改变，且制度摩擦较大，政策会出现剧烈变化，呈现政策变革阶段间断产生的特点。这一阶段的产生主要遵循两条路径：一是决策者注意力在不同政策图景间转移;二是政策信息由政策子系统并联处理转至宏观政治系统串行处理，决策者连续处理信息过程中会将注意力转移至更为重要或紧急的问题。同时，较大的制度摩擦表示随着决策规则和管辖权发生改变，现有政策的决策和推行都受到更大阻力。因此，当制度摩擦增大时，决策者注意力还能发生改变，这就进入了政策变迁的变革阶段，政策发生剧烈变化。实践中，焦点事件、舆论扩散、中央高度关注都能带来政策变革的发生，这与Kingdon[28]的多源流框架中机会之窗的打开有相似之处。

（三）停滞阶段

停滞阶段是当制度摩擦较小，且决策者注意力仍保持在原有政策图景的状态，是政策均衡的表现之一。政策停滞包括绝对停滞和相对停滞，前者表明政策自出台以来没有发生变化，没有试图改变政策的措施和努力，后者则指几方尝试改变政策的力量并未使注意力达到改变的阈值，使得政策维持相对平稳，需要焦点事件等外力重新捕获决策者注意力才能结束停滞。两种情况下，较小的制度摩擦表示抵抗政策变更的阻力较弱，不能带来激烈的冲突和关注，决策者注意力也保持在当前政策图景，并没有变更的动力。因此，政策既没有变更的动力也没有变更的阻力，政策决策和执行都相对停滞。

（四）调试阶段

在渐进调试阶段，虽然决策者注意力还未发生明显变化，但制度摩擦较大，微小的政策变更都有被放大的可能性。在此过程中，注意力未打破原有分配模式，缺乏政策间断的先决条件，因而政策变迁不会有重大变革发生。且由于制度摩擦较大，在抵抗变更的同时，政策可能会吸引更多注意力，这也增加了决策者注意力改变的可能性，但同时，子系统会对政策进行调整以适应限制政策变更的规则等外部环境变化，使得政策只进行渐进调试保持相对稳定。调试阶段是政策变迁过程中的常态，也是政策能够长期较为稳定存在的原因。在Baumgartner和Jones[2]看来，政策变迁就是由短期的间断和长期的停滞或渐进调整构成。从上面的分析来看，抗衡、停滞和调试阶段都属于政策平稳变迁，变革阶段是政策剧烈变迁，也反映了政策变迁的变革或间断是偶然事件，而均衡是常态。此外，可以看到这四个阶段并不是静止的，而是可以通过制度摩擦调节注意力分配来促使各阶段的相互转换，形成政策变迁的完整图景。

五、案例分析：政府内部控制的政策变迁

为了检验中国政府管理型政策变迁是否符合上文提出的四个阶段，本文采用深度分析政府内部控制的政策变迁案例，使用的资料主要来自于党中央的意见决定、政府文件、新闻报道和质性访谈。选择政府内部控制政策作为案例分析对象的原因有二：第一，政府内部控制政策属于规范和约束政府履职行为的政府管理型政策的典型代表，是探究管理型政策变迁规律的最佳案例。实践中，不同于其他分配型政策有外力推动变迁，政府内部控制政策经常出现获得短暂重视后的强推而后又经历长期停滞的现象，“灯下黑”时有发生。第二，笔者曾长期从事政府内部控制政策的研究和实践工作，对政策的制定和执行过程都较为了解，有大量一手资料，有深入挖掘案例的信息支持。因此，本文以政府内部控制政策作为个案进行分析和论证既有必要性也有可行性。

“政府内部控制”指对政府的财务和业务活动进行多层级、全流程、全岗位的规则和流程控制活动，是规范政府履职行为、提高履职效能和降低政府行政成本的有效手段。王璐璐和唐大鹏[29]指出，政府内部控制的核心内容包括确保政府工作人员决策、执行和监督的权力相互制约、各司其职，且通过分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制等手段防止权力滥用。通过梳理政府内部控制的演进过程，唐大鹏等[30]发现，政府内部控制的影响范围已从最初的行政事业单位内部控制扩展至整个政府部门的内部控制。本文为了方便读者理解，将行政事业单位内部控制和财政内部控制或内部监督统称为政府内部控制。

改革开放以来，中央和地方对政府内部控制关注度逐年提升，相关政策在内容和数量上呈现出间断—均衡变迁模式，且符合上文提出的变迁四阶段。本文通过检索中国知网法律法规栏目发现，1986—2019年，包含政府内部控制内容的法律法规共有4 574条，其中，国家层面有657条，地方层面有3 917条。这些法律法规中，标题与政府内部控制直接相关的有108条，其中，国家层面有26条，地方层面有82条，如图2所示，从内容上看，政府内部控制出现了两次大的图景转换，分别是内部审计或内部会计控制到政府债务风险防范，政府债务风险防范到规范政府权力运行。从数量上看，政府内部控制法律法规在2008—2016年的数量激增也源于中央政府对地方政府规范运行的关注和重视。下文将结合政策变迁的四个阶段具体阐述政府内部控制政策的演进过程。

（一）1986—2000年：停滞阶段

这一阶段，政府内部控制仅出现在一些国家部委或地方政府的内部审计工作通知、规定或办法中，要求健全内部控制制度以改善经营管理、提高经济效益。1986年，司法部发布首条包含政府内部控制内容的法律法规——《司法部关于部属单位内部审计工作的若干规定》（司发审字第91号）。隨后国家各部委或各地方政府相继出台要求建立健全内部控制制度的内部审计法律法规。邓小平南方谈话前后，伴随经济体制改革和市场化进程加速，内部控制开始出现在企事业单位的会计准则和财务制度中，但仍旧局限于会计和审计范畴。党的十四届三中全会提出政企分开和建立现代企业制度后，内部控制相关要求逐渐出现在企业财务审计制度中。财政部、审计署和各地方政府相继出台企事业单位的财务制度和审计办法，各部委也制定了自身业务领域和不同业务活动的财务审计制度。电力部还专门颁布了《电力企业内部控制制度审计试行办法》（电审计〔1996〕446号），对内部控制制度进行审计，以检查、测试和评价内部控制制度的完善性和有效性。

1997年亚洲金融危机后，中国人民银行、中国银行、中国建设银行、中国农业银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国人民保险公司等金融机构更是紧锣密鼓地发布了一系列包含要求建立健全内部控制制度内容的财务和审计法律法规。其中，中国人民银行印发了关于《加强金融机构内部控制的指导原则》的通知（银发〔1997〕199号）以规范所有类型金融机构经营行为并防范风险。中国人民保险公司稽核审计部印发了关于《内部控制制度（系统）评审方案实施步骤》（保审〔1994〕11号），明确界定内部控制制度是依法具体规范企业经营活动的自我约束，而内部审计是自我约束的重要机制和手段，阐明内部控制与内部审计的区别和联系。与此同时，证券监督管理委员会和保险监督管理委员会的成立以及亚洲金融危机的爆发，也使得各部委和地方政府更加重视企事业单位财务审计监督工作，一方面，加强金融机构风险管理;另一方面，强化企事业单位建立健全内部控制制度。

虽然，政府内部控制政策得到初步发展，但其政策图景始终保持在内部审计和会计控制，政策作用范围局限于财务审计部门，部门内部政策调整并没有大的制度摩擦，因此，政府内部控制政策处于停滞阶段。不仅如此，由于宏观政治系统的注意力集于发展市场经济和防范金融风险，财政部、人民银行、证监会、保监会、银监会等部门均发布一系列政策要求金融机构完善风险管理和健全内部控制制度，要求国有企业加强国有资金和资产管理，进一步导致对政府内部控制的关注度不足。

（二）2001—2012年：抗衡阶段

本阶段，决策者针对政府内部控制的注意力虽从会计控制和内部审计扩展至财政资金风险防范，且过程中出现对注意力转变的阻力，但政策讨论仍处于各个子系统（例如财务审计部门），制度摩擦较小，因此，政府内部控制政策处于变迁抗衡阶段。2001年的入世和2008年的世界金融危机等重大事件，导致政府在处理与市场的关系上，从直接参与和干预企业经营性行为转变为依法依规管控企业违法违规行为，并在“四万亿”计划导致地方债务风险加剧后强调管控财政资金分配和使用风险，提高资金使用效率。这期间，政府内部控制吸收了企业内部控制的风险管控思想，并借鉴美国等发达国家以预算流转为管控核心的政府内部控制思路。然而，由于政府内部控制此前一直与会计、财务、审计挂钩，财政资金风险管控思想既增加了原有政策执行人员的工作量，又为其他部门资金使用增加了限制条件，陷入两边不讨好的被动情境。但是，政府内部控制政策的图景转换势不可挡，处于蓄力爆发的抗衡阶段。具体变迁过程如下：

2001年入世不仅给中国企业带来十分激烈的全球竞争，促使企业加速学习国外先进管理制度，也为中国政府带来更为严峻的管控挑战，要求政府提升服务质量和管理效能。政府职能转变为调整、修改和制定法律法规以适应世界贸易组织法律体系，积极引导中国各类经营主体掌握和遵守世界贸易规则，帮助提升经营理念。这一点在企业内部控制政策发布方面得以凸显。财政部在2001年、2007年和2008年分别发布了《内部会计控制规范——基本规范（试行）》（财会〔2001〕41号）、《企业内部控制规范——基本规范》（财会便〔2007〕7号）和17项具体规范以及《企业内部控制基本规范》（财会〔2008〕7号），借鉴美国COSO委员会（The Committee of Sponsoring Organizations，COSO）框架，将内部控制的目标从保证货币资金安全的内部会计控制扩展至保证经营管理合法合规、资产安全、报告信息真实完整、经营效率效果提高和发展战略。

企业内部控制得到快速发展的同时，政府内部尤其是财务审计部门也逐渐意识到，单靠自身力量管控财政资金，并不能应对日益繁多且复杂的业务风险。1999年美国联邦政府发布的《联邦政府内部控制规则》（Standards for Internal Control in the Federal Government），结合COSO委员会提出的内部控制框架，以预算为主线，通过预算编制、审核、决策、执行和监督等流程将联邦政府各部门串联起来，形成部门间相互制衡的内部控制体系[29]。2002年财政部印发的《财政部门内部监督检查暂行办法》（财监〔2002〕3号）和2010年正式发布的《财政部门内部监督检查办法》（财政部令第 58 号）都是基于上述视角，从依法、科学、规范管理财政资金角度出发加强风险防范。尤其是在2008年世界金融危机和“四万亿”计划后，相关部委及地方政府运用政府内部控制手段降低了滥用财政资金的风险，提升了资金使用效率。

财政部门的内部控制相关政策发布后，开始探索内部控制在所有政府部门推广的可行性，最终体现为2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）（下文简称《内控规范》）的发布。《内控规范》的形成和推广过程就是政府内部控制政策处于抗衡阶段的代表性呈现。

（三）2013—2016年：变革阶段

這一阶段，政府内部控制的政策图景从财政资金风险防控转向权力运行的制约和监督，决策者注意力发生改变，政策讨论场所从财政相关部门和人员上升至党中央，制度摩擦较大，政府内部控制政策发生剧烈变化，出现政策间断。具体过程如下：

党的十八大以来，从中央到地方形成反腐败斗争压倒性态势，且党的十八届四中全会强调，要加强权力制约和监督，政府内部控制政策的核心图景和决策者对内部控制的注意力由财政资金风险控制转变为权力运行控制。党的十八届四中全会的召开为政府内部控制政策带来革命性的变化，会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，改变了政府内部控制的核心政策图景。

随后，2015年12月，财政部根据党的十八届四中全会的决策部署印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）（下文简称《内控意见》）。不同于《内控规范》中强调经济业务管控，《内控意见》指出，政府内部控制的主要任务是“加强内部权力制衡，规范内部权力运行”。这彻底改变了政策图景，扩大了政策受众，吸纳了更多新政策参与者，财会部门以外的业务部门被纳入政府内部控制决策、执行和监督工作中。尤其是各单位内部控制领导小组的成立，更加促使相关业务部门领导重视内部控制相关工作。党中央的重要决定对政府内部控制相关内容的关注，标志着政府内部控制吸引了关键决策者的注意力，这在决策权高度集中的中国极为重要。政策从财政子系统上升至党中央宏观政治层面，正如Baumgartner和Jones[1]所说，这标志着从根本上与过去的决裂。

2016年开始，全国掀起了政府内部控制建设热潮。为了掌握各地内部控制建设的开展情况，2016年6月财政部发布了关于《开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔2016〕11号）（下文简称《内控评价通知》），旨在对部门的内部控制建设的基础情况进行综合性评价。

（四）2017年至今：调试阶段

经历过上一阶段的政策间断，政府内部控制政策图景已相对稳定，也逐渐回归政策子系统，走向渐进调试变迁阶段。为了固化反腐成效，形成良好的决策、执行和监督权力相互制约的权力运行氛围，防止政府内部控制政策发生间断或停滞，2017年1月财政部发布《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1号》（下文简称《内控报告制度》）的通知，形成各单位定期编制内部控制报告和报送机制。当前，全国行政事业单位已编制报送了2016、2017、2018、2019四年的内部控制报告。2018年12月财政部会计司发布关于“中国政府内部控制标准制定与实施机制研究”征询意向公告，为政府内部控制政策的走向提供了信号。党的十九届四中全会对政府内部控制工作提出更高要求，在强调完善权力配置和运行制约机制的同时，要求加快相关制度建设。当前，政府内部控制已被正式纳入2019年修订的《中华人民共和国会计法》以及2020年8月发布的《中华人民共和国预算法实施条例》等法律体系。

可见，2017年以来，政府内部控制政策经历了变迁调试阶段。自2015年《内控意见》发布后，政府内部控制的核心内涵基本确立，从中央到地方，对政府内部控制建设的必要性和重要性都已形成共识。特别是党的十九届四中全会再次固化政府内部控制的核心政策图景为“坚持权责法定，健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，明确权力边界，规范工作流程，强化权力制约”的权力配置和运行制约机制，进一步明确了政府内部控制的任务和使命，也使得决策者注意力得以保持，制度摩擦得到提升。因此，政府内部控制政策进入政策调试阶段，政策的执行效果成为决策者的关注重点，政策重心由建设向运行转移。

综上所述，政策变迁的四个阶段适用于分析政府内部控制政策变迁路径，有解释力也有指导性。本文提出的上述四个阶段，对揭示政策间断的“黑箱”，解释政策间断—均衡的因果过程，提供了简单明了的分析和理解框架。

六、结论及启示

尽管政策遵循间断—均衡变迁的观点已被学界和实务界广泛接受，但是当前对政策间断—均衡的理解和研究往往着眼于理论的介绍、原因的分析和在分配型政策方面的应用。可以说，一方面，现有研究较少揭示政策间断—均衡理论的因果机制，也并未探究注意力分配在因果机制中如何发挥作用;另一方面，政策间断—均衡理论多应用于分配型政策，对于约束政府行为的管理型政策关注不多，未能揭開政府管理型政策间断—均衡变迁的“黑箱”。

基于此，本文在梳理和分析大量政策变迁的研究成果后，提出注意力分配是理解政府管理型政策间断—均衡变迁因果机制的核心要素。为了说明这一观点，本文结合因果机制的分类研究，指出理解政府管理型政策变迁的情境、行动形成和转换三种因果机制，阐释注意力分配在其中发挥的重要作用。不仅如此，笔者还发现，制度摩擦能够调节注意力分配变化，根据两者的互动结果，可将政策变迁划分为抗衡、变革、停滞和调试四个阶段。最后，通过对政府内部控制政策变迁过程的深度分析，笔者发现，政府管理型政策变迁确实符合上文提出的四个阶段，验证了本文核心观点的适用性，也为今后研究分析其他政府管理型政策变迁过程提供了有益的解释和理解框架。

结合上述的研究发现和分析框架，本文尝试对政府管理型政策的决策、推广和执行监控提出三点有益启示：第一，将涉及政府自身利益的政策问题与解决当前宏观政治系统面临的主要矛盾或是社会焦点问题挂钩，能够快速提升宏观政治系统对政策问题的关注程度，加快相关问题提上政策议程并得到发布的脚步。本文案例中，政府内部控制“加强内部权力制衡，规范内部权力运行”的核心内涵与反腐败斗争紧密联系，受到党中央、国务院的高度重视，扩大了政府内部控制的影响力，促使相关的政策快速出台并写入正式法律文本。虽然这也是大多数政策问题被提上政策议程的重要途径，但需要强调的是，相较分配型政策，政府管理型政策的出台和推行需要政府敢于“刀刃向内、刮骨疗毒”。因此，取得宏观政治系统自上而下的关注对于政府管理型政策更加重要。

第二，在政府管理型政策进入稳定调整阶段后，通过“以评促建”方式，可以扩大政策在各地区和各部门的推广范围和力度。政府内部控制政策在2012年《内控规范》和2015年《内控意见》发布后，一些地方和部门并未按照相关要求开展政府内部控制建设工作，仍保持观望和“坐等靠”态度。然而，在旨在对各地各部门内部控制建设情况进行摸底的《内控评价通知》发布后，各地纷纷加入建设工作，通过“以评促建”的方式推动政府内部控制整体水平提升。一些地方的财政部门还根据各单位的内部控制评价结果，确定单位下一年的预算批复，更是激发了各单位的建设热情。

第三，建立对政府管理型政策执行情况的定期报告制度，保证政策执行的质量和效果，实时跟进政策的时效性和适用性。一方面，政府管理型政策在执行过程中可能会遇到来自政府部门内部的压力和阻力，影响政策执行进度和实施效果;另一方面，因外界环境变化和经济社会发展需要，政府管理型政策需要定期更新，这就需要时刻关注政策实施情况。因此，建立政策执行情况的报告制度十分必要。本文案例中，2017年发布的《内控报告制度》要求各单位每年需要编制能够综合反映自身内部控制建设和实施情况的内部控制报告，并根据报告突显的相关问题，进一步健全内部控制制度建设，完善内部控制体系。各主管部门也可以通过报告情况，全面了解单位内部控制实施情况，及时调整内部控制建设的相关要求。

当然，本文的研究也存在一定的局限性。注意力分配对政策变迁的影响可能还会通过其他机制产生作用，且单案例研究使理论观点的可推广性受到局限。然而，不可否认的是，四个变迁阶段的划分有助于我们对政府管理型政策变迁过程的整体性和全景式理解，且注意力分配在政策变迁中起到的关键作用在不同政治体制中也能够得到清晰解释。期望未来能够对上述观点进行实证检验，并拓展至公共政策的各个领域。

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（责任编辑：徐雅雯）