新形势下城投平台历史逾期资产处置新思路探讨

王赫一

摘 要：改革开放以来，我国经济持续健康、蓬勃发展，国民经济增速屡创新高，人民物质生活得到了极大改善。特别是21世纪到来以后，随着多部类经济主体的市场参与度逐渐加深，已经较为完善地形成了以多种所有制协同，政府、企业、金融机构、消费者共同发展的多维度立体式良性循环机制。然而，近几年来，随着经济结构的不断优化调整，部分历史遗留问题逐渐浮出水面，其集中表现为城投平台或国企、央企对于中小微企业的应付账款堆积，这在很大程度上影响了中小微企业的财务健康水平，更有甚者会导致中小微企业因现金流枯竭而面临生存压力。基于这一背景，创新性地提出采用“信用置换”的新理念，探讨基于金融科技条件下化解城投平台历史逾期资产的新方案和思路。

关键词：城投平台;信用置换;金融科技;区块链

中图分类号：F832        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）09-0092-04

引言

美团创始人王兴曾感慨，“2019年可能会是过去十年里最差的一年，但却是未来十年里最好的一年。”这是一个相当悲观的论调，我们虽然并不认同这样的判断，却也理解他悲观情绪的源头。站在今天的时点往回看，究其根本，主要是源于对国内外金融和贸易环境发生的巨大变化，以及突发性重大事件所带来的难以预估的负面影响的担忧。

随着我国市场经济的快速发展，政府、企业、金融机构、消费者作为多部类经济主体的市场参与者，已经自觉地形成了较为系统的协同和循环机制。而前文提及的这些变化，在全球产业链合作不断交织和深化的大生态体系中，都将直接导致国内企业资产价格被重估，进而带来企业所处市场周期的调整，从而影响企业的经营现金流，最终带来企业资信水平被重估，而这也是逾期资产产生的深层次原因。从经济参与主体所处角色的角度来看，投资周期越长、投资集中度越高、投资金额越大的主体，其所受的冲击就越大。因此，作为地方重大基础设施建设实施主体的地方政府融资平台（以下简称“城投平台”）必然首当其中。所谓“船大难掉头”，在新环境下，既要让快速行驶的船转向，又不能因为转向不当而造成翻船，那么解决历史遗留的问题就变得格外重要，也就是本文所要研究和解决的城投平台历史逾期资产问题。

一、城投平台逾期资产的成因

（一）城投平台定义及分类

2010年六七月间，我国国务院和财政部先后出台相关文件（国发〔2010〕19号、财预〔2010〕412号），首次以官方身份对城投平台进行了明确定义，并划分了城投平台的主要类型。从定义来看，城投平台是指一个拥有独立法人资格的经济实体，其设立主体是地方政府及其部门和机构，资产来源是财政拨款或注入的土地、股权，平台职能是为政府投资项目进行融资。城投平台的主要类型具体包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

（二）城投平台的发展历程

1.初始发展阶段。1992年7月，上海市为响应国家号召，解决城市经营建设过程中的资金短缺问题，率先设立了上海市城市建设投资开发总公司，成了第一个“吃螃蟹的人”，这也被公认是我国首家城投平台。同年，为配合大力发展地方经济，国家又相继进行了分税制改革和政府融资体制改革，促使各地纷纷成立城投公司作为地方基础设施建设的投资主体。此后几年，我国持续采取积极的财政政策加大投入，通过扩大政府公共投资、兴建基础设施等措施改善民生，城投平台作为蓄水池和出水管，为助推地方经济发展，充分地发挥了投融资各项功能。但在发展过程中也逐渐地暴露出城投平台在融资渠道狭窄等方面的短板。城投平台往往依靠银行贷款等间接融资方式，自主发债等直接融资方式效率较低，亟待改善。

2.蓬勃发展阶段。为了拓宽城投平台的融资渠道，并配合4万亿经济刺激计划，2009年3月，人民银行与原银监会联合发文《关于进一步加快信贷结构调整促进 国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号），其中第一条即明确提出：支持有条件的地方政府组建融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。这对于当时迫切需要恢复经济活力，扩大内需的地方政府来说，这样对症下药的政策支持如同久旱甘霖一般。此后大量国有开发公司、投资公司等地方投融资平台开始爆发式增长。据不完全统计，截至2009年末，我国城投平台总数量接近8 000家，是2008年的2.5倍之多。

3.规范发展阶段。城投平台的粗放式发展逐渐带来了负债率高企、资产利润率低、平台操作不规范、经营风险积聚等突出问题。为了规范地方政府融资平台健康有序发展，自2010年起，国家相继密集出台了以《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）、《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）等为代表的监管文件，释放了强烈的监管趋严信号。从“禁止地方政府违规担保，要求银行加强平台信贷管理”，到“进一步对全国各省市自治区、下设市县的违规融资和担保行为摸底排查并责令清理整改，禁止以政府名义购买服务等违规举债”，我国建立了一整套行之有效的监管体系。监管对象涵盖地方政府、城投平台以及金融机构，从投资方、融资方和融资对象等角度全方位对参与主体进行科学管理。经过强监管梳理，众多规划不合理、操作不合规的政府类投资项目被叫停，城投平台的健康度有了比较明显的提升。

（三）城投平台历史逾期资产的成因

1.历史原因。“冰冻三尺非一日之寒。”城投平台大量的历史逾期债务是与其长期的债务扩张密不可分的。从统计数据上来看，全国各级城投平台的负债总额从2008年的1万多亿元，到2009年中接近5.3万亿元，提升了4倍有余，且平均资产负债率高达60%。经过多年的治理，情况虽有好转，但《城投蓝皮书：中国城投行业发展报告（2017）》和《城投蓝皮书：中国城投行业发展报告（2018）》显示，2016年中国城投公司总负债规模达到了7.95万亿元，较上一年增长率超70%，整体负债规模急剧上升。且90%以上的城投平台负债率都聚集在30%～70%之间，与前两年相比，2016年更多的城投平台向60%～69.9%的高负债率区間移动，负债率低于39.9%的城投公司逐渐减少。2017年在纳入统计的299家城投平台中，全国城投平台总负债规模达到9.12万亿元，相比2016年再增加1.17万亿元，同比增长14.69%，平均资产负债率为55.94%，2017年整体负债率比去年增加了2%。由此可见，虽然城投平台资产负债比有所收敛，但其由于历史发展原因所积累的庞大的债务规模仍然有待化解。

2.政策原因。“去杠杆”这一话题想必是2018年至今，无论学术界或是业界出镜频率最高的词了。2018年新年伊始，银监会就出台了《中国银监会关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》（银监发〔2018〕4号），金融去杠杆大幕徐徐拉起。至4月末，资管新规落地，影子银行的清理被提到了新高度，但一年半的缓冲期，让去杠杆仅仅是看起来温和了很多。为什么要去杠杆呢？因为此时中国的整体杠杆率已经达到240%，接近全球“印钞机”美国，风险水平不言而喻，更为严重的是高达160%的企业部门杠杆率。由于新《预算法》的出台，占比接近60%的城投平台及其隐性债务并未像之前一样划入政府部门，导致企业杠杆率成了世界最高。因此，从政府到企业再到个人，都要进行债务“瘦身”。避免由于过高的债务负担而增加风险弹性，从而规避违约事件的发生。但降杠杆就要去通道，就要调整预期和建设节奏，这对于之前高歌猛进的城投平台而言，在还没有迎来“开源”的时候，就被迫要开始“节流”了。2018年11月9日，李克强总理在国务院常务会议上要求，“要抓紧开展专项清欠行动，切实解决政府部门和国有大企业拖欠民营企业账款问题。”“不论是政府部门还是国企，都要坚决杜绝拖欠民营企业账款。政府部门这样做更是有违‘人民政府为人民的基本职责。”同时要求就此开展专项清欠行动：一是凡有此类问题的都要建立台账，对欠款“限时清零”;二是严禁发生新的欠款。2020年7月颁布实施的《保障中小企业款项支付条例》，更是明确了城投平台应付账款的期限、付款方式、付款条件等各项要求，进一步在“节流”的基础上，要求“还账”。

3.不确定性因素。本文提到的不确定因素主要有两个：一是中美贸易摩擦。从2018年上半年开始持续至今，有愈演愈烈之势。二是新冠肺炎。从2020年春节开始，目前国内已经得到控制，但海外特别是美国依然处于失控的状态。这两个因素与前文提到的两个原因相比较，并不是令城投平台产生潜在债务危机的根本原因，但是却起到了“催化剂”和“助燃剂”的作用。

面对新形势与新情况，李克强总理在2020年两会政府工作报告中，开宗明义地指出要让积极的财政政策更加积极有为，“财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。”同时，他要求扩大有效投资，“今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，提高专项债券可用做项目资本金的比例，中央预算内投资安排6 000亿元。重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设。”新举措的实施对于城投平台纾解历史债务问题是一个难得的契机。一方面，它提振了市場信心，重塑了市场预期，为下一阶段市场发展指明了方向;另一方面，更为重要的是，它为市场提供了充足的“弹药”，也为正处于结构转型中的中国经济服了一剂“补血药”。

二、方案设计

（一）信用置换的含义

信用置换是债务置换的一种特殊形式，所谓债务置换即是在债务人存量债务的基础上，将原来依托于理财产品、信托贷款、银行贷款等形成的期限短、利率高的债务，通过贷款接续、发行债券等方式置换成期限长、利率低的债务。从这一角度出发，我们定义信用置换是指在债权人与债务人历史确定债权—债务关系或信用基础的条件下，通过引入第三方主体（一般信用水平优于原债务人），以第三方主体的信用替代原债务人的信用，从而解放历史债权—债务关系。

（二）交易结构设计

信用置换方案的交易结构根据信用主体的不同，分为第三方信用模式如图1所示和城投平台信用模式如图2所示两种。

第三方信用模式说明：一是由第三方公司（一般为国企或者央企）向城投平台（图中融资平台）提供服务，双方形成应收—应付关系;二是由商业银行根据该应收—应付关系给予第三方公司银行授信（一般为银行供应链金融该产品，如保理等）;三是由第三方公司向某科技公司（技术服务方）申请发行基于上述应收—应付关系的智能化合约token;四是由第三方公司通过某科技公司以新发行的token作为支付工具，向原始供应商（原城投平台的债权人）申请购买历史债权;五是原始供应商将历史债权转让给第三方公司;六是原始供应商向银行申请贴现（兑换）token。

城投平台信用模式说明：一是由第三方公司向城投平台提供服务，双方形成应收—应付关系;二是由商业银行根据该应收—应付关系给予城投平台银行授信;三是城投平台向某科技公司申请发行基于上述应收—应付关系的智能化合约token;四是由城投平台通过某科技公司以新发行的token作为支付工具，向第三方公司支付采购账款;五是第三方公司以获得的token作为支付工具，申请向原始供应商申请购买历史债权;六是原始供应商将历史债权转让给第三方公司;七是原始供应商向银行申请贴现（兑换）token。

（三）方案立意

1.本方案我们引入了第三方公司，并以第三方公司与城投平台的新信用基础作为替代历史信用的媒介，是信用置换方案的核心所在，其初衷有以下三点。第一，新信用基础符合商业银行业务准入标准，是获取商业银行授信的基础保证，依托于商业银行可以使token持有人最大限度提升流动性变现效率。第二，第三方机构采用国企或央企，是源于国企及央企的股东背景雄厚，信用基础较好，资产及业务类型丰富，抗风险能力强。在折价获取城投平台历史逾期资产后，即可迅速获取财务盈利，并有条件以时间换空间，逐步获取资产处置后的回流现金。第三，最终的token持有人一般为中小微企业，其资信水平往往弱于城投平台或第三方机构，而以城投平台或第三方机构的信用基础发行的token，在token持有人民银行贴现（兑换）过程中将享受较低的贴现成本，相当于在一定程度上解决了中小微企业融资贵的问题。

2.本方案我们引入了科技公司及以区块链技术为核心的金融科技工具——token（智能化合约），并以该智能合约作为期间交易鉴证和支付结算工具，是本方案的最大创新点。区块链技术从2015年被学术界及业界广泛关注以来，经过5年的深入研究，从技术层面到应用场景层面，再到人才储备和市场认知度方面均有了长足的发展。本方案引入智能化合约的主要目的有以下两点：第一，智能化合约具有先天的“防伪”功能。区块链以其去中心化的特质，在每一个区块生成之初即拥有了防篡改、保密安全、生成签名及时间唯一等在交易过程中具有极高风险管理价值的功能。因此，本方案采用token，可以最大限度地保证交易的真实、有效。第二，智能化合约可以无限细分，这也是由区块链的特质所决定的。有了这一功能，token不仅可以作为持有人的融资工具，同样可以作为其向上游供应商支付货款的支付工具，这可以极大地缓解中小微企业的流动性资金紧张局面。从某种意义上来说，也是解决中小微企业融资难的一个有效手段。

三、结论及政策建议

综上所述，我们通过系统梳理城投平台的发展历程，分析论述了城投平台历史逾期产生的原因，并提出了具有针对性的创新解决方案——基于“信用置换”的构想，我们认为该方案可以在较大程度上解决城投平台历史逾期问题。

同时，我们更应该清晰地认识到两点：第一，在中国经济结构化转型的今天，城投平台历史逾期问题的解决已经到了刻不容缓的时候，而政策的支持和市场的潜在空间也为这一问题的解决提供了难得的历史机遇，我们需要牢牢把握。第二，在中国金融业蓬勃发展的今天，金融科技从未拥有如此举足轻重的地位，金融科技的发展，为我们解决很多曾经十分棘手的问题开辟了崭新的道路。因此，我们应拥抱科技、相信科技，就如同本文所提出的方案一样。

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