权力与制度的张力：美国国际制度策略的选择逻辑

朱光胜

摘 要 美国的国际制度策略一直处于动态变化之中，目前已经历了主导构建、偶尔退出和选择性频繁退出三个主要阶段。为了解释美国国际制度策略的变化逻辑，本文以现实制度主义理论为基础，从权力与制度的互动模式出发，运用成本收益分析方法，将影响美国国际制度策略的国内因素和国际因素分别纳入制度的成本收益和对制度的影响力这两个变量之中，构建了一个多维度多变量的分析框架。制度在与权力的互动过程中，既可以促进制度主导国的权力增长，也可能损耗主导国的权力资源。因此，美国在制度促进其权力增长时采取主导构建策略，损耗其权力时采取威胁退出或退出策略，即通过对制度成本收益的衡量来决定是否退出制度。而美国对制度影响力的判断决定了其退出的形式，对制度的影响力高采取威胁退出策略，对制度的影响力低采取退出策略。领导人利益偏好的差异会导致国家对具体制度的态度发生转变，但其深层次逻辑都在于提升制度收益和累积权力资源。该分析框架可以很好地解释美国的国际制度策略长期以来的转变过程。

关键词 国际制度策略 成本收益分析 权力制度互动 制度霸权 利益偏好

一、导言

国际制度策略指国家决定介入或退出国际制度的政策选择。美国是世界上唯一拥有过制度霸权的超级大国，其对待国际制度的策略很大程度上影响国际制度体系和国际合作进程。从美国的实践来看，其对待国际制度的策略一直处于动态的变化之中。二战后，美国凭借其巅峰状态的经济和军事优势，在各个领域主导构建了众多的制度规则，如联合国、世界银行、国际货币基金组织、关贸总协定，以及北大西洋公约组织等。这些国际制度共同构筑了美国的制度霸权体系。美国也借此在世界范围内实行了“深度介入”（deep engagement）的大战略，以进一步提升其在国际制度中的影响力和制度特权。

Joseph S Nye Jr. The Case for Deep EngagementJ]. Foreign Affairs， 1995， 74（4）：90102; Stephen Brooks， G John Ikenberry， and William Wohlforth. Dont Come Home， America： The Case against Retrenchment[J]. International Security， 2012，37（3）：751.之后，中东石油危机和越战爆发、亚非拉民族解放运动高涨、西欧和日本崛起等事件先后发生，致使美国的相对权力优势开始减弱，其对部分制度的控制力也随之降低，而制度反过来却对其行为产生了制约。于是，从20世纪80年代初开始，美国出现了拒绝加入国际组织甚至退出国际协定的情况。

国家间权力的变化会引起国际制度的相应调整，

John J Mearsheimer. The False Promise of International Institutions[J]. International Security， 1994，19（3）： 549; Lloyd Gruber. Ruling the World： Power Politics and the Rise of Supranational Institutions[M]. Princeton， New Jersey： Princeton University Press， 2000.新興国家实力的进一步崛起会促使其追求既存国际制度的变革。新兴国家追求制度变革与主导国维持制度特权的矛盾导致二者在国际制度领域的竞争和对抗，

罗伯特·吉尔平.世界政治中的战争与变革[M]. 宋新宁，杜建平，译.上海：上海人民出版社，2007;George Modelski. The Long Cycle of Global Politics and the NationState[J]. Comparative Studies in Society and History，  1978，20（2）：214235.这可能改变国家在国际制度中获取的收益。特朗普上台之后，认为许多国际制度没有给美国带来实质性的“好处”，反而束缚了美国的手脚，并让竞争对手大量获益。因此，特朗普政府采取了一种反制度化战略，退出或威胁退出了十多个主要国际制度，似乎形成了一种“退出主义”（withdrawal doctrine）。

Adam Taylor. Ditching Deals has become Trumps Main Foreign Policy[EB/OL]. The Washington Post，（20171013）[20210225].https：//www.washingtonpost.com/news/worldviews/wp/2017/10/13/ditchingdealshasbecometrumpsmainforeignpolicy.然而，美国的这种反制度化战略似乎并不会持续。拜登总统在其就职首日签署了重返巴黎协定和世界卫生组织的行政令，而美国也已于2月19日再度正式成为《巴黎协定》缔约方。美国的国际制度策略似乎充满了不确定性。

从二战后的主导构建，到20世纪七八十年代的偶尔退出，再到特朗普时期的选择性频繁退出，美国国际制度策略主要经历了三个阶段。为什么美国的国际制度策略会一再地发生转变？由于不同的组织和制度对美国的意义不尽相同，美国在这些组织和制度中的地位和影响力也存在差异。这使得美国在决定是采取主导构建，还是收缩退出的国际制度策略时，需要对多方面因素进行综合考量。鉴此，笔者将试图讨论以下问题：是什么因素影响了美国采取主导构建或收缩退出国际制度的策略选择？一旦采取收缩策略，是选取威胁退出还是实质性退出又由哪些因素决定？本文将以现实制度主义理论为基础，从既有研究出发来讨论美国的国际制度策略选择逻辑。

二、既有研究的不足与本文的理论基础

虽然美国的国际制度策略从20世纪七八十年代开始就逐渐地发生了转变，但直到发生了特朗普大规模持续退出国际制度的情况，才引发了国际社会和学术界对国际制度体系运转的广泛讨论。然而，学者们给予高度关注的仅是特朗普频繁的“退群”行为及其原因，而较少涉及美国主导构建国际制度的情况，更加缺少对美国国际制度策略选择逻辑的系统分析。现实主义和自由主义是人们认识国际关系的经典理论范式。通过对这两种理论观点的提炼，结合对特朗普“退群”事件的分析，既有研究主要从以下几个视角对美国频繁退出国际制度的行为做出了解释。

（一）现实主义权力视角

权力视角将国家权力和实力作为国际政治的核心变量，认为霸权国的实力会影响其对待国际制度的态度倾向，

罗伯特·基欧汉.霸权之后：世界政治中的合作与纷争[M].苏长和，等，译.上海人民出版社，2012：30.国际制度被视为国家权力关系的附属品，是服务大国权力的工具。

国际制度的产生和维持都高度依赖于一个集中的权力中心。

罗伯特·吉尔平.全球政治经济学——解读国际经济秩序[M].杨宇光，杨炯，译.上海：上海人民出版社，2006：86.当霸权国强盛时，会积极主导国际秩序;而当霸权国衰退时，会在“政治、领土或经济上”采取收缩的方法以“降低成本以使其与资源保持平衡”。

罗伯特·吉尔平.世界政治中的战争与变革[M].宋新宁，杜建平，译.上海：上海人民出版社，2019：148.霸权国实力衰退会导致其无力也不愿继续负担维系公共产品的成本，其国际制度策略就会转变为收缩。近年来，美国面临日益严重的国内外双重压力。国际上的边缘力量侵蚀和新兴国家崛起弱化了美国的权势，国内的政治极化和经济不平衡问题又束缚了美国运用权力的能力。在此背景下，特朗普政府“退群”可以减小美国维持国际公共产品的负担，从而保存国家实力。从这个意义上来说，特朗普“退群”的诱因其实是美国相对权力的衰落。米尔斯海默指出，权力的全球分配决定了国际制度的类型，只有在自由民主的美国为主导的单极体系中，才可以维持自由主义国际秩序，而中俄等国的实力增长促进了世界的多极化趋势，并导致了以现实主义为基础的国际秩序的出现。

（二）自由主义制度视角

自由主义认为，国际合作需求造就了国际制度。国际制度一旦建立，就可以在国际政治中独立发挥作用。国际制度有利于克服集体行动的困境，并为推动国际合作提供新的机会，国际制度的所有参与国都可以从中获益。

关于国际制度的功能的论述，参见Robert O Keohane. After Hegemony： Cooperation and Discord in the World Political Economy[M]. Princeton， New Jersey： Princeton University Press，1984; Robert O Keohane. International Institutions and State Power[M]. Boulder： Westview Press，1989.但是同时，国际制度的地位和作用可能会因为国际形势的变化而受到限制，如国际金融危机、逆全球化等等。王明国指出，制度如果不能及时地调整，就有可能陷入“僵化”或“老化”，导致制度的有效性降低，并进一步导致成员国的退出。王明国用国际制度自身的逻辑和特征，分析了特朗普的“退群”行为。他从制度成员身份、制度的条约义务偏好和退出制度的后果不确定程度三个变量来把握国际制度的退出逻辑，认为这些变量决定了美国退出国际制度的选项和方式。

王明国.单边与多边之间：特朗普政府退约的国际制度逻辑[J].当代亚太，2020（1）：5985.

（三）国内政治视角

国内政治视角是指从国内政治博弈和互动的角度来解释国家退出国际制度的行为。温尧将退出成本分为变更成本和机会成本，前者被定义为退出制度面临的国内外阻碍，后者被定义为留在制度内未来可获取的收益。领导人对于退出成本的考量决定了国家制度收缩的形式：退出成本高倾向于威胁退出，退出成本低时则会直接退出。同时，温尧认为宽松的政治环境和有力的借口可以促使美国采取收缩策略。

温尧.退出的政治：美国制度收缩的逻辑[J].当代亚太，2019（1）：437.然而，凌胜利和王彦飞认为，退出成本并不是美国退出国际制度的充分条件，或许可以以其高低来解释退出策略，但不足以解释美国退出国际制度的原因。为了进一步从国内政治视角进行解释，他们从国内政治成本角度考察了美国退出国际制度的原因。国内政治成本是指领导人的政策决策给自身带来的国内政治压力，如指责、抗议、支持率下降、被罢免等等。该视角主要关注国内民众和利益集团等对领导人政策决策的影响。国内政治成本被分为维系成本和退出成本，前者指维系现有国际制度的国内政治成本，会促使国家退出制度;后者指退出相关国际制度的国内政治成本，会妨碍国家退出制度。维系成本和退出成本的高低决定了特朗普政府退出、不退出和威胁退出的政策选择。

（四）制度制衡理论视角

制度制衡理论（也被称为制度现实主义）

贺凯.美国印太战略实质与中国的制度制衡——一种基于国际关系理论的政策分析[J].现代国际关系，2019（1）：1321.的核心观点是，国家可以通过在多边机制中的竞争来扩大其权力和影响力。

He Kai. Institutional Balancing and International Relations Theory： Economic Interdependence and Balance of Power Strategies in Southeast Asia[J]. European Journal of International Relations， 2008， 14（3）：489518.該视角将“退群”视为一种制度制衡的方式，其目的是通过制度竞争来维护国家制度霸权。制度现实主义认为，为了应对体系带来的威胁和压力，经济相互依赖程度越高，领导人越倾向于选择制度制衡战略。相互依赖程度越低，则越容易选择权力制衡战略。国家实力在体系内的分布情况可以影响国家对包容性制度制衡或者排他性制度制衡的选择。

He Kai. Institutional Balancing in the Asia Pacific： Economic Interdependence and Chinas Rise[M]. London： Routledge， 2009; He Kai. Institutional Balancing and International Relations Theory： Economic Interdependence and Balance of Power Strategies in Southeast Asia[J]. European Journal of International Relations， 2008，14（3）： 489518; 贺凯.亚太地区的制度制衡与竞争性多边主义[J].世界经济与政治，2018（12）：6093.贺凯以亚太地区国家之间的制度竞争为研究对象，分析国家在安全、经济和外交等领域的制度制衡战略。制度制衡和军事制衡都可以用来追求安全和发展，

He Kai. Facing the Challenges： ASEANs Institutional Responses to Chinas Rise[J]. Issues and Studies， 2014，50（3）：137168; He Kai. Contested Regional Orders and Institutional Balancing in the Asia Pacific[J]. International Politics， 2015，52（2）：208222.但制度制衡成本明顯优于军事制衡。“制度制衡并不意味着和谐，只是一定程度上用制度斗争代替了军事冲突。”

左超.制度现实主义与制衡——评《亚太地区的制度制衡》[J].国际政治科学，2010（4）：115.基于制度制衡理论，任琳将特朗普“退出外交”视为制度制衡的手段，她认为国际秩序可以通过溢出效应和消耗效应消耗美国的权力资源，而“退出外交”可以重置现存的多边制度，削减竞争对手在秩序中获得的收益，或在节省自身制度成本的同时增加对手的制度成本，进而制衡对手。特朗普政府“退出外交”的真实意图并不是“要完全摒弃多边治理秩序体系，回归孤立主义”，而是为了“抑制竞争、削减权力离散、修复来自制度的非中性收益并维护秩序领导权”。

任琳.“退出外交”与全球治理秩序：一种制度现实主义的分析[J].国际政治科学，2019（1）：84115.换句话说，收缩只是介入的手段，是为了更好地介入。

既有研究对美国的“退群”行为从多个不同的视角或维度进行了分析，都具有很好的解释力。这些研究与本文所考察的美国国际制度策略选择逻辑关系密切，很有启发性。然而，单一维度的分析可能会忽视其他维度一些因素的影响，从而削弱解释力或形成认知偏差。由于美国的“退群”行为与权力和制度都有关联，因此仅从权力或仅从制度视角分析不能很好地解释美国国际制度策略的突然调整。例如，特朗普上台前后，美国的权力和可能造成国际制度“老化”的国际形势都没出现明显的急剧变化，但特朗普却突然选择了和奥巴马完全相反的国际制度策略。这种突然的变化是单一的权力或单一的制度视角都无法解释的。国内政治视角则选择性地忽略了来自国外因素的影响。领导人的对外政策并不总是由国内政治因素决定，即使是宪政民主体制国家也是如此。领导人对待国际制度的策略除受国内因素影响外，也与成员国间的外交博弈、国际制度本身特性等外部因素相关。因此，仅从国内政治因素分析可能造成认知的偏差。制度制衡理论视角寻求对新现实主义与新自由制度主义的折中，是一个很好的研究方向。然而，任琳的研究忽略了“威胁退出”和“实质性地退出”之间的差别，仅将它们简单地归属为“退出外交”，没有分析国家采取这两种不同退出策略的影响因素，也没有分析二者对国家制度制衡战略所产生的不同效果。

笔者认为，美国的权势霸权和制度霸权是相辅相成的，美国选择主导构建制度还是收缩退出制度，都必然和美国的国际权力相联系。权力与制度就像是一根绳的两端，靠绳的张力连接在一起，彼此互动，相互影响。因此，我们讨论美国的国际制度策略选择，既需要关注美国权力，也需要关注制度本身。这需要我们给予权力和制度同样的关注程度，将二者结合起来进行考察。有几种理论同时对权力与制度进行了考察。贺凯提出的制度制衡理论寻求对新现实主义与新自由制度主义的折中，但总的来说仍然是高度现实主义的。希尔（Rudra Sil）和卡赞斯坦（Peter Kazzstein）提出的自由现实主义是分析折中主义的一种，

参见鲁德拉·希尔，彼得·卡赞斯坦.超越范式：世界政治研究中的分析折中主义[M].秦亚青，季玲，译.上海：上海人民出版社，2010.由自由主义和现实主义融合生成。

刘胜湘.国际关系研究范式融合论析[J].世界经济与政治，2014（12）：110.相比之下，李巍运用了更均衡的现实制度主义分析框架，将权力与制度视为同等层次的变量，更符合本文将权力与制度结合起来进行考察的初衷。

现实制度主义自我定位为国际制度竞争理论，是专门针对国际制度竞争的理论框架。

李巍，罗仪馥.从规则到秩序——国际制度竞争的逻辑[J].世界经济与政治，2019（4）：36.现实制度主义强调，国际制度不仅能够为制度成员国提供大量有益的公共服务，同时又能被制度主导国“私有化”为权力工具，即具有利益分配的非中性。具体而言，就是制度主导国通过自身的实力和影响力在制度中取得一定的制度特权或优势地位，从而使制度更好地适应自身的利益和偏好。制度特权包括议题的筛选、投票份额的分配等等。通过制度特权的运用，主导国可以获取一部分额外的制度收益，从而可以更好地累积权力资源。对制度主导国而言，积极推动制度建设，甚至甘愿承担主要制度成本的重要动力就是尽可能地获得制度特权以实现其私利目标。仅能执行公共职能而不能满足主导国的私利目标的国际制度，会因为得不到主导国足够的支持而缺乏活力。但是如果某种国际制度被主导国过度“私有化”，过分偏向维护主导国的利益，就难以提供令成员国满意的公共物品。这时制度的合法性和有效性就可能会出现危机，从而出现制度治理失灵。现实制度主义认为，“大国主导的国际制度竞争，尤其是相容性的国际制度竞争是推动国际秩序演进的根本力量”，

李巍.国际秩序转型与现实制度主义理论的生成[J].外交评论，2016（1）：3159;李巍，张玉环.美国自贸区战略的逻辑——一种现实制度主义的解释[J].世界经济与政治，2015（8）：127154.而国际制度竞争正在成为大国政治的核心内容。

李巍.制度之战：战略竞争时代的中美关系[M].北京：社会科学文献出版社，2017：43.国际制度是构建霸权和维护霸权的主要途径，是防止霸權衰落的途径，也是其他国家尤其是崛起国改变其国际地位的方法。

另一方面，作为一项对外政策，国家的国际制度策略更多地是受到国内和国际两个方面因素的影响，而不是由单独的国内或国际因素决定，所以需要综合分析。而且，仅关注一段时间内特朗普频繁“退群”的行为，不讨论美国的国际制度策略的转变过程，很难解释美国的国际制度策略的转变逻辑。鉴此，本文尝试跳出单一的分析视角，融合权力与制度两种分析变量，采取一种多维度多变量的分析框架，从权力与制度的互动模式出发，将国内和国际因素分别纳入制度的成本收益和对制度的影响力这两个变量之中，运用成本收益分析方法来讨论美国的国际制度策略选择逻辑，并运用这种逻辑来解释美国的国际制度策略长期以来的转变过程。

三、制度与权力的互动

国家的国际制度策略是在对一系列国内外因素进行综合考量后制定的。国家利益、制度特性、国家与制度的关系，以及国家之间的互动博弈，都会影响国家对待国际制度的政策。为了充分理解美国对国际制度策略的转变逻辑，我们首先要搞清楚国家与制度的关系，以及国家权力与制度间的互动模式。

（一）国家与制度的关系

国家与制度的关系指的是二者相对于彼此的地位和作用，或者说，是二者对于彼此的依赖程度。为了更好地解释这一问题，我们引入“不可或缺”和“外部选择”这两个概念来进行说明。

Scott L Kastner， Margaret M Pearson and Chad Rector. Invest， Hold Up， or Accept？ China in Multilateral Governance[J]. Security Studies， 2016， 25（1）：142179.前者可以用来考察制度对国家的依赖程度，后者可以用来说明国家对制度的依赖程度，它们是研究国家在制度中行为的重要变量。

不可或缺。国际制度依赖于成员国而存在，但对不同国家的依赖程度不尽相同。由于国家能力和意愿的差异，成员国对制度的贡献程度差别较大。一些国家可能只是可有可无的参与者，而另一些国家则对制度的创建和维持起到了关键性作用。如果缺少了这些国家，制度将无法创建或运作。在这种极端情况下，这些国家对于制度来说就是“不可或缺”的。不可或缺的程度可以用来衡量制度对国家的依赖程度。一个国家被认为对制度来说不可或缺，那么其他成员国就会相信该国家的退出会对制度造成重大破坏，甚至造成制度的崩溃。利用这一点，被认为不可或缺的国家可以威胁拒绝合作，从而向其他成员国索要更高的要价。国家对制度来说是否不可或缺主要取决于国家在制度的创建和维持过程中的贡献程度。一般来说，国家实力越强，其能贡献的力量越大，对制度来说就越是不可或缺。例如，美国是全球最大的经济体，因此国际贸易制度的稳定在很大程度上依赖于美国的支持。如果没有美国的积极参与，我们无法想象改革全球贸易体制的努力将如何开展。

外部选择。制度可以提供收益，如果制度提供的收益对于国家来说非常重要，那么国家也会对制度产生依赖。成员国对制度的依赖程度取决于两个方面：一是成员国在国际制度中获取的收益大小，二是成员国是否拥有“外部选择”，即可替代原制度的备用方案。国家若想对制度进行改革，降低自身对制度的依赖程度可以使其掌握主动，但这绝对不会以降低国家在制度中的收益为代价。因此，拥有可替代原制度的备用方案是其主要途径。一国拥有外部选择，意味着该国可以跳出制度来处理问题。而原制度即使崩溃，也不会对自身造成太大的影响。但是，对手却不一定能够承受制度崩溃的损失。这种情况下，该国在有关制度改革的谈判中就处于一个更有利的位置，这可能使新制定的规则对自身更为有利。为了在制度中获取更多的好处，有好的外部选择的国家是可以容忍制度崩溃的。可以“一走了之”是一种资源，它代表了该国“单干”的能力，可以用来重塑协议以适应其在各种背景下的利益。

Lloyd Gruber. Ruling the World： Power Politics and the Rise of Supranational Institutions[M]. Princeton， New Jersey： Princeton University Press， 2000.例如，美国退出伊核协议，采取对伊军事威胁并重启对伊制裁，欲迫使伊朗的行为更符合它的喜好时，就使用了其外部选择选项。

国家与制度的关系之所以重要，是因为国家可以利用二者的关系来影响制度本身。国家实力越强，权力越大，越容易获得“不可或缺”和“外部选择”优势。国家利用这种优势来影响制度，其实质就是国家的权力对制度产生了影响。

（二）制度与权力的互动

现实制度主义理论下，制度和权力是两个同等层次的变量，它们可以彼此互动，相互影响。从制度方面来考察，其对权力既有促进作用，也有损耗作用。

在多数情况下，制度可以促进权力增长，并且二者可以相互促进，即权力与制度是相辅相成的。秦亚青指出，“制度是凭借权势建立的，而权势又可以凭借制度得以加强。”

秦亚青.权势霸权、制度霸权与美国的地位[J].现代国际关系，2004（3）：68.制度凭借权势建立，主要表现为机制的创建往往是由机制中实力较强的国家进行组织或倡导的，因为这些国家往往具有更强的号召力。也正是由于实力的差异，各个国家在制度中的地位和影响力各不相同。由于主导国拥有超出一般成员的实力和贡献程度，其可以在创建和改革制度的博弈中，利用制度对自身的依赖，以及自身可以“一走了之”的能力，即“不可或缺”和“外部选择”优势，在制度规则的制定中掌握主动，从而让制度规则更加倾向于自身的利益需求，或在制度中取得一些特权。这种做法的本质其实就是利用自身的实力来影响制度。例如，由于认缴了最高的份额，美国在国际货币基金组织（IMF）和世界银行中都拥有对重要决策事项的“一票否决权”，这给予美国在相关机构中极高的话语权。在制度中的这种特权反映的是国家在制度中取得的地位优势。一般来说，国家实力和权势越强，其在相关制度中获得特权或优势的可能性就越大。因此，制度中特权的分布一定程度上可以反映国家实力的分布。一旦国家的实力发生变化，其在制度中的特权也可能发生相应的调整。研究表明，越是竞争激烈的机构，越能快速反映出国家根本利益和权力的变化。

权势凭借制度得以加强主要是通过非中性制度收益实现的。制度有中性和非中性制度之分。中性制度提供的公共物品是中性收益，其受众是所有成员国，是制度的合法性来源，维持体系的基本稳定。而非中性制度可以被“私有化”为权力工具，它们更多是为制度主导国创造非中性收益。通过给予不同的授权，可以使部分国家在制度中取得特权或优势地位。“同一制度对不同的人意味着不同的事情。在同一制度下不同的人所获得的往往是各异的东西。”

张宇燕.利益集团和制度非中性[J].改革，1994（2）：98.在制度中拥有特权的主导国无疑会比普通成员国获得更多的收益。这样可以使国家更快地累积权力资源，从而强化国家权势。一般来说，实力强大的国家可以通过“不可或缺”和“外部选择”优势在制度博弈过程中获取更多的特权，并进一步通过制度特权提升其在制度中获得的收益。而收益的积累，反过来又可以增强国家实力和权势。

虽然多数情况下，权力与制度是相辅相成的，制度主要促进权力增长，但是在有些情况下，制度也可以损耗国家权力。制度存在的“消耗效应”和“溢出效应”就可以影响主导国的制度收益，并进一步对国家实力造成影响。

制度的消耗效应是指制度主导国为了保持其在制度中的领导地位，支出了超出一般成员国的制度成本，这种高额的制度成本消耗了主导国的权力资源。既成大国往往是机制主导国，在既成大国自身表现不佳，导致其实力被新型大国逼近的情况下，这种消耗效应会进一步缩小二者的实力差距。制度的溢出效益是指制度可以帮助一般成员国积累资源，从而缩小与主导国之间的实力差距。例如，欧盟、日本和中国先后利用美国主导建立的稳定的国际贸易体制大力发展国际贸易，并因此累积了大量权力资源。国际贸易、金融、货币等领域的国际制度塑造了稳定的国际经济体系，所有国家都可以通过这些制度体系提供的公共产品来发展经济，从而获得制度收益，并进一步提升经济实力。这是国际制度提供的一种生产权力资源的重要途径。表现良好的国家会迅速累积资源，从而稀释秩序主导国的实力优势，导致秩序主导国的影响力降低。溢出效应会提升竞争对手的权力资源，这超出了秩序主导国制度设计的最初目的。制度的溢出效应和消耗效应会影响国家间的相对实力，从而降低主导国的权力优势。当主导国意识到其国家权力在被国际制度逐渐损耗时，其会要求进行制度改革，重塑其在制度中的制度优势，或降低其承担的制度成本。如果不能达成预期目的，主导国还可能选择退出制度，从而减小制度对自身实力的消耗。

以此来看，制度既存在促进主导国权力的途径，也存在损耗主导国权力的途徑。一般情况下，这两种途径会同时发挥作用，并处于一种缓慢的动态变化之中。当前者起主要作用时，主导国的权力会增强;后者起主要作用时，主导国权力则会减弱。影响这种变化的因素非常复杂，既与国内发展相关，又与国家间政策博弈相关。这种变化也比较缓慢，难以察觉，从促进作用转变为损耗作用可能需要十多年甚至数十年时间。但是在制度构建的最初时期，主导国凭借自身的“不可或缺”和“外部选择”优势制定的制度规则，对主导国来说肯定是非常有利的。此时的制度可以促进主导国的权力增长。只是在各种因素的综合作用下，主导国通过制度获取的收益可能会逐渐减弱，并逐渐演变为对主导国权力产生损耗。

四、美国的制度策略选择：一个分析框架

制度既可以强化国家权力，也可以损耗国家权力。出于对权力的追求，在制度强化国家权力时，国家会主导构建国际制度。在制度损耗国家权力时，国家会收缩退出国际制度。要衡量一项制度是在强化权力还是在损耗权力，需要对该项制度进行成本收益分析。制度的成本收益情况是国家主导构建制度或者收缩退出制度的主要影响因素。

（一）制度的成本收益分析

无论是理性选择理论还是理性选择制度主义，在分析个体在政治领域的行为或制度与个体行为的关系过程中，都以“理性经济人”假设为前提的。这些理论认为个体行为是利己的，行为的基本动机是实现“效用最大化”。国家在国际制度中的行为也是理性的，其目标也是为了实现其在制度中的效用最大化。创建和维持制度需要付出成本，即制度成本。而制度的正常运行又可以给成员国带来收益，即制度收益。一般来说，国际制度给成员国带来的收益只有高于成员国创建或维持制度的成本才会产生正向收益，这种收益是制度成员国参与制度的主要动力。也就是说，当制度收益>制度成本时，国家会很乐意维持机制的运行。因此，制度所产生的收益是否大于维持制度的成本，直接影响国家主导介入或收缩退出制度的选择。这与投资人在资本市场中的行为逻辑是一致的：当某一证券的预期收益增加，投入该证券的资本将增加;而当预期收益降低时，投入该证券的资本就会撤离。预期收益吸引并诱导着投资，预期收益的变动引导着证券投资的资本投向。

然而，在国际制度中，国家付出成本和获取收益的情况要复杂得多。要维持制度的运行，制度主导国需要提供大量的资源。而且，对于主导国来说，其维持制度运行的成本并不局限于经济上的成本。主导国决定留在制度内，那么制度规则对主导国的约束、制度决议对主导国的影响、反对制度的国内民众和利益集团对领导人的政治压力等等，都可以视为国家维持制度的成本，并且属于政治上的成本。这样，主导国留在制度中并维持制度运行不仅需要付出经济方面的成本，也需要付出政治方面的成本。

留在制度中获取的收益，也不限于经济层面。不同类型的制度提供的收益各不相同。维持制度的成本可能是经济和政治投入，而获取的收益则可能涵盖经济、政治、安全、军事、价值观等众多领域。成本和收益并没有局限于同一个领域，他们可以通过制度进行转化。例如北大西洋公约组织将美国的经济投入转化为安全和政治收益，而诸如联合国人权理事会等机制产出的则是意识形态和价值观等方面的收益。这样，制度收益不仅包括经济和军事等有形的物质性资源，也包括意识形态和价值观等无形的抽象性资源，而这两种资源刚好对应了两种不同的权力形式——硬权力和软权力。通过制度与权力的互动，制度对权力的影响也就涵盖了硬权力和软权力这两个不同的方面。

诚然，领导人的国际制度策略很多时候是基于利益需求考量的，这种利益需求也包含领导人的国内政治收益。如果将这种利益视为国家利益，那么国家利益和国家权力并不存在一一对应关系。但是，即使领导人的国际制度策略主要是出于国内政治收益考量，也不一定会妨碍国家权力增长。无论如何，从国家层面来讲，国家在制度中的主要利益是制度的成本收益产出。制度的成本收益情况是影响国家权力的非常重要的方面。制度可以提供不同领域的收益，经济和军事等物质资源收益可以提高国家的硬权力，意识形态或政治价值观念等抽象资源收益可以提高国家的软权力。这样，领导人虽然是依据制度的成本收益情况选择其对待国际制度的策略，但其最终对国家权力产生了影响。

然而，硬权力和软权力哪种对于国家来说更加重要并不太好确定。对应地，不同领域的制度收益的重要性也不太好确定，它更多的可能是由领导人的利益偏好决定。这就导致国家在对制度的收益进行评判时，也变得复杂。它既描述一种客观事实，也反映领导人的主观认知。以此来看，领导人对制度的成本收益考量其实是影响国家制度策略调整的国家内部因素。

虽然对制度收益的评判变得复杂，但是我们可以确定一些可能导致收益降低的原因，这包括以下几个方面。第一，国家实力的变化导致制度特权的调整。在制度与权力的互动分析中，我们指出国家实力和权力越强，其在相关制度中获得特权或优势地位的可能性就越大;相反，国家实力越弱，其在制度中获得特权或优势地位的可能性就越小。而制度特权减弱，制度产出的非中性收益就会变小。非中性收益的降低会导致主导国获得的整体收益下降。

第二，制度的地位和作用的变化。在国际实践中，一项制度的地位和作用常会因为国际形势的变化而发生改变，这种变化包括制度的初始目标已经达成，出现了新的平行制度，或者出现了国际金融危机、逆全球化等限制制度发挥作用的情况。例如，苏联的解体导致北约防范俄罗斯威胁的必要性大幅下降，北约成员国来自制度的安全收益随之降低。又如，国际融资市场的繁荣导致美国控制世界银行贷款流向的能力降低，致使“美国的政治利益与世行贷款的分布开始逐渐脱节”。

宋锦.美国在世界银行的影响力下降了吗——从世界银行发展融资分布得出的证据[J].世界经济与政治，2019（10）：7498.这些情况导致制度可提供的收益降低，即使国家在这些制度中的特权并没有发生变化。在某些情况下，我们也将这种情况称为“制度老化”。

第三，领导人利益偏好的差异。前两个因素一般都是较为缓慢地发挥作用，但由于民主国家领导人的权力交替频繁且迅速，领导人利益偏好的差异造成的收益“降低”可以迅速产生效果。代表不同利益集团利益的领导人对各种类型利益的重視程度不尽相同。因此，可产生经济、政治、安全、军事、价值观等不同利益的各类制度，对于领导人意义也不一样。领导人利益偏好差异产生的原因不仅与领导人个人的学识和信仰相关，也与支持他的选民和利益集团的态度相关。领导人利益偏好的差异会影响政府对待相关制度的政策。即使是同一国家的不同领导人，其利益偏好也可能是不同的，甚至是完全相反的。当制度产生的收益不是领导人所偏好的，其价值就会“降低”。例如，奥巴马政府重视美国的自由主义霸权秩序，而特朗普总统则偏好经济利益上的“美国优先”。原本有利于美国自由主义霸权的国际制度可能因为一定程度上损害了美国的经济利益，导致特朗普政府认为制度的收益降低。这可以解释为什么偏向国内经济利益的特朗普政府直接退出了有利于自由主义秩序的《巴黎协定》。而新任总统拜登就任后不久就宣布重新加入《巴黎协定》和世卫组织，这表明拜登与特朗普的利益偏好不相同。

当制度收益>制度成本时，制度收益可以累积权力资源并强化国家权力，国家会选择创建或维持制度;当制度收益<制度成本时，制度就会入不敷出从而损耗国家权力，国家也会倾向于退出制度。

当然，国家退出制度的行为也会受到退出成本的限制。退出成本是退出相关国际制度所产生的成本，如支持留在制度中的群体和利益集团的反对，因退出而招致的其他国家的报复，或引起的自身声誉受损等。退出成本会一定程度上遏制国家的退出行为。当制度收益<制度成本时，国家就会考虑退出制度，这时退出成本开始发挥限制作用。被限制退出后，国家会想方设法提高制度收益和降低制度成本，如要求对制度进行改革、威胁退出等。但是，如果这些方法不能奏效，国家就会反过来尝试减弱或消除限制，即降低或克服退出成本以退出制度。毕竟，在制度收益<制度成本的情况下，继续留在制度中会造成国家资源的持续损失。为了结束这种状况，国家的理性决策必然是克服退出成本的限制并退出制度，因为国家愿意付出成本维持制度的主要动力是对收益的追求。

Arthur A Stein. The Hegemons Dilemma： Great Britain， the United States， and the International Economic Order[J]. International Organization，1984，38（2）：384.以此看来，退出成本只会对决策者退出的行为产生限制作用，但并不是决定国家去留的决定性因素。

综上所述，国家主导构建或收缩退出制度的决定，主要是受制度的成本收益情况影响。然而，国家在制度收缩时，是选取威胁退出还是实质性退出策略的影响因素还没有确定。为解决该问题，笔者引入“对制度的影响力”这一变量。

（二）对制度的影响力

当国家对某种制度不满时，除实质性退出制度外，还可能会选择改变制度使其更符合自身的利益需求。想要改变制度，首先需要表达自身的诉求，即为自身的利益“发声”。其中，“威胁退出”是一种强力的发声方式，也是国家改变制度的一种重要手段。赫希曼（Albert Hirschman）在《退出、发声和忠诚应对公司、组织和国家的衰退》一书中构建的分析框架为我们分析国家在制度中的发声和退出行为提供了一个逻辑起点。他认为，当任何经济、政治和社会组织发生恶化和衰退的时候，顾客或成员有退出和发声两种不同的应对方式。退出是指放弃质量降低的产品或者离开不符合自己偏好的组织，发声则是指表达自身的诉求以矫正组织的错误。赫希曼指出，在可退出的情况下，顾客或成员依然选择发声政策的决定性因素之一，就是对其拥有的影响组织能力的评估。

Albert O Hirschman. Exit， Voice，and Loyalty： Responses to Decline in Firms， Organizations， and States[M]. Cambridge， Massachusetts： Harvard University Press， 1970：77.对应地，国家在制度中选择发声或退出的决定性因素就是国家对制度的影响力。

国家对制度的影响力主要表现在国家的“发声政策”能在多大程度上以符合自身利益需求的方式改变制度，即国家改变制度的能力。国家在制度中发声的方式很多，如在创建和改革制度的谈判中讨价还价，单独或联合在制度中提出倡议，批评或惩罚其他成员的行为，拒绝遵守某项规则或履行义务，以及威胁退出等。一旦发现在制度中获取的收益降低，国家就可能会考虑采取发声政策表达自身的利益诉求。如果一般的发声政策无法扭转制度收益下降的趋势，导致制度所能产生的收益持续下降，国家可能就会考虑采取威力最大的发声方式——“威胁退出”。退出权是谈判能力的来源，

Jonathan B Slapin. Exit， Voice， and Cooperation： Bargaining Power in International Organizations and Federal Systems[J]. Journal of Theoretical Politics，2009，21（2）：187211.制度中参与国数量越少，国家退出产生的影响就越大。因此，威胁退出可以产生的影响是国家所能达到的最大影响力。

威胁退出可以产生多大的影响，即威胁退出策略的有效性，主要取决于威胁退出的可信性和退出可能给其他成员国带来的损失。

刘宏松，刘玲玲.威胁退出与国际制度改革：以英国寻求减少欧共体预算摊款为例[J].世界政治研究，2019（1）：74100.它们分别与发出退出威胁的国家在制度中的“外部选择”和“不可或缺”优势相关。威胁退出的可信性主要受国家“外部选择”优势影响。拥有外部选择优势，其退出威胁的可信度就会提升，这可以逼迫其他国家就范。如果国家外部选择不好，自身都无法离开制度，其退出威胁的可信度不高，该策略就很难取得效果。退出给其他成员国带来的损失则主要由国家在制度中“不可或缺”的程度决定。不可或缺意味着国家对于制度来说非常重要，那么其退出对于制度的负面影响就会很大，如较大程度上削弱制度的功能，减少公共物品产出，甚至是造成制度的崩溃。因为要保证体系稳定运行，秩序主导国必须发挥大国领导作用，为体系提供足够的成本支持。

查尔斯·金德尔伯格.1929—1939年世界经济萧条[M].宋承先，洪文达，译. 上海：上海译文出版社，1986.为了避免崩溃，这些国家倾向于向发出威胁的国家让步。当然，发出退出威胁的国家即使拥有好的“外部选择”和“不可或缺”优势，其所提出的要求也必须在其他成员国可接受的范围内。如果其要求过高导致其他成员国无法接受，谈判也可能失败，即威胁退出的策略归于无效，这涉及具体的谈判和博弈策略问题。由此可见，国家对制度的影响力是通过国家与制度的互动实现的。因此，其可视为影响国家制度策略调整的外部因素。

如果发出退出威胁的国家对制度的影响力较大，其他成员国同意进行制度变革，那么威胁退出的国家将会继续留在制度之中。如果发出退出威胁的国家对制度的影响力较小，其他成员国不同意进行制度变革，那么寻求变革的国家要么接受现状，要么退出制度，并尽量寻找合适的替代方案。

至此，笔者已经构建起美国的国际制度策略选择逻辑的分析框架。由于国家的对外政策一般是在与其他国家的互动中制定的，所以美国对待国际制度的策略必然受到国内外双重因素的影响。因此，笔者引入制度的成本收益和对制度的影响力两个变量，前者对应美国国内因素，后者对应国际因素。基于现实制度主义理论中权力与制度的互动分析，笔者指出制度既可以促进主导国权力增长，也可以对主导国权力造成损耗。在此基础上，本文构建的逻辑框架是：当制度收益>制度成本，制度可以累积权力资源时，国家会主导构建国际制度;当制度收益<制度成本，制度会损耗权力资源时，国家会收缩退出国际制度。具体选择威胁退出还是实质性退出策略，取决于国家对制度的影响力：当美国在制度中拥有足够的影响力时，会采取威胁退出等“发声”方式改变制度，以重新获取制度收益;当美国在制度中已经没有足够的影响力改变制度时，为了减小制度对自身权力的消耗，其会实质性退出制度，并寻求替代方案来解决问题（如图1）。

二战后，美国的权力达到巅峰状态，赋予美国创建制度的能力。為了获得更多的权力，美国创建了众多的国际制度，欲凭借这些制度获取制度收益以进一步提升国家实力和权力。这是美国主导构建国际制度霸权的根本原因。然而，在各种因素的综合作用下，促进主导国权力增长的制度可能会逐渐演变为会消耗主导国权力资源的制度。当制度主导国发现自身的权力在被制度损耗时，出于成本收益考量，会希望对制度进行调整或干脆退出，以维持权力优势。这也解释了美国国际制度策略发生转变的原因。至于美国在制度收缩时针对不同的制度采用威胁退出和实质性退出两种不同的方式，是根据美国对制度的影响力大小做出的决策。由于制度收益的降低与领导人的利益偏好直接相关，因此不同利益偏好的领导人对待同一项制度也可能采取完全不同的方案。

五、美国的国际制度策略选择实践

从政策实践来看，美国在国际制度策略选择问题上经历了全面主导构建、偶尔退出和选择性频繁退出三个阶段。无论是何种策略选择，美国的政策目标只有一个，那就是获取制度收益，累积权力资源。这种权力资源既包括硬权力资源，也包括软权力资源。但无论是硬权力资源还是软权力资源，经过累积都可以提升国家权力。下面将利用本文提供的分析框架来具体分析制度的成本收益在不同的阶段是如何影响美国的国际制度策略选择的。

（一）第一阶段：主导构建

两次世界大战让许多国家付出了沉重的代价，但却成为美国崛起的契机。在二战后期，美国已经在经济、军事、科技等方面全面超越英国，成为西方世界的领头羊。在取得霸主地位之后，美国放弃了孤立主义传统，开始谋求霸权。“与以往的霸权不同，美国没有完全依靠军事实力将自己的意志强加于人，而是想建立一个由美国主导的制度性霸权体系。”

阎学通.美国霸权与中国安全[M].天津：天津人民出版社，2000：23.虽然任何一个大国都不能完全倚重国际制度，但国际制度注定是霸权国外交战略的起点，对霸权国的霸权战略有着关键性意义。

门洪华.西方三大霸权的战略比较——兼论美国制度霸权的基本特征[J].当代世界与社会主义，2006（2）：6066.毕竟“美国的优势不仅来源于它无可匹敌的综合国力，也来源于它所精心主导设计的战后国际组织体系”。

刘铁娃.霸权地位与制度开放性：美国的国际组织影响力探析（1945—2010）[M]. 北京：北京大学出版社，2013：49.在美国的主导下，一系列新的国际制度建立起来，并形成了美国的制度霸权（如表1）。

在政治领域，“联合国的诞生，不仅缘于国际社会对国际安全、集体安全体系的积极寻求，也直接缘于美国决策者的全球霸权构想。”

李少军.评美国与联合国关系的历史进程＼[J＼].美国研究，1995（2）：6985.美国强大的军事和经济实力使得美国的参与对于联合国的建立不可或缺。罗斯福总统以战后国际秩序的维持和美国的国际领导地位为考量，在数次关键时刻发挥决策作用，一手推动了联合国成立的主要进程。美国国务院事无巨细的奠基工作也使得美国在联合国成立的谈判中始终占据主动。在美国的推动和主导下成立的联合国，也处处体现了美国的利益。美国在安理会的常任理事国席位确保了美国在联合国的地位。在相当长一段时间内，美国凭借自身强大的影响力使联合国成为反映其意志的“投票机器”。

在经济金融领域，美国主导建立了布雷顿森林体系，从而确立了以美元霸权为基础的战后国际金融秩序。《布雷顿森林协议》的签订标志着战后国际金融秩序正式建立。该体系规定，美元作为唯一的法定货币与黄金挂钩，其他成员国的货币与美元保持可调整的固定汇率关系，

高海红.布雷顿森林遗产与国际金融体系重建＼[J＼].世界经济与政治，2015（3）：429.从而确立了美元在这一秩序中的核心地位。布雷顿森林体系带给美国的最直接的收益就是确立美元的世界货币地位，成就了美元霸权。

李向阳.布雷顿森林体系的演变与美元霸权＼[J＼].世界经济与政治，2005（10）：1419.虽然之后布雷顿森林体系崩溃，但美元作为世界货币的地位被保留了下来，这给美国带来了无数的特权。而且，随着布雷顿森林体系建立起来的国际货币基金组织和世界银行等国际金融机构依然在世界事务中发挥着重要作用。美国在这两个机构中的重大事项“一票否决权”使其牢牢控制了机构的改革进程，并影响了机制的运行。美国也得以借此来实现其自身的政治经济目标。

在军事领域，美国也构建了有益于其霸权秩序的北大西洋公约组织。1949年，北大西洋公约组织成立，美国乘机控制了欧盟的防务体系，从而确立了美国世界超级大国的领导地位。经过数次扩张，北约规模和影响力愈加庞大。即使苏联解体，北约依然作为“大西洋共同体”的标志性组织被保留下来，保护了欧美国家的共同利益，并维系着欧美同盟关系。

联合国、布雷顿森林体系以及北约等重要的政治、经济、军事机构的成立，无不是美国凭借其无与伦比的经济和军事优势主导建立的。凭借权力优势，美国按照自己的意愿构建的战后国际制度无疑给自身带来了巨大的制度收益，从而累积了权力资源，并进一步提升了权力，这正是美国构建制度霸权的目标所在。

（二）第二阶段：偶尔退出

20世纪80年代初，美国开始出现了不加入国际组织甚至退出国际协定的情况。对于构建了制度霸权的美国来说，不参与或退出部分国际机制表明部分国际制度对于美国的意义已经发生了变化。这些制度的规则可能并不符合美国的利益，甚至是一定程度上对美国造成了损害。表面上来看，造成这种情况的原因主要有两个方面：一是美国对部分国际制度的影响力变弱，导致制度并不能以更符合自身利益需要的方式制定;二是部分制度制约了美国的行为，而美国又缺乏改变制度的影响力。然而本质上，美国退出或不加入这些制度都是因为制度的成本收益情况没有满足美国的期望，不仅不能帮助美国累积权力资源，支付的制度成本反而消耗了国家实力或约束了国家行为。

美国拒绝批准加入《联合国海洋法公约》，是国家影响力减弱而导致制度未能以更加符合自身利益需要的方式制定的典型案例。美国在数次海洋法会议中都积极参与和推动《公约》的谈判与起草。但是由于美国对部分国际制度的影響力已经减弱，而经济和军事实力对《公约》这类海洋法规范的制定并不具有决定性意义，所以《公约》内容始终无法让美国方面满意。里根政府明确表示拒绝签署公约，原因是美国不能接受《公约》中关于国际海底开发机制的一些重要内容。虽然之后通过谈判对国际海底开发机制的部分内容进行了修改，但是美国国内对《公约》的内容仍旧不满意，因此迟迟没有批准。虽然美国至今都没有加入《公约》，但是美国凭借自身实力启用了外部选择——“自由航行计划”来保护美国在海洋方面的利益。

美国退出联合国教科文组织、联合国国际法院、反弹道导弹条约，或是拒绝批准《京都议定书》、《全面禁止核试验条约》、国际刑事法庭，拒绝签署《禁止生物武器公约》实施草案，其原因都是类似的，即这些制度可能损害美国的利益，也就是维持制度的成本较高。例如，1985年1月18日，里根政府退出国际法院，其原因是尼加拉瓜指控美国对其使用武力、干涉内政和侵犯主权。继续留在制度中的成本就是其必须受到国际法院的管辖。为了免于管辖，美国选择了退出。再如，美国不加入国际刑事法庭，是因为担心该机制可能被用来审判美国的驻外官员和军人。如果美国加入，其就必须承担美国驻外官员和军人受到国际刑事法庭管辖的成本，这让美国无法接受。因此，小布什政府表示不会将《国际刑事法院规约》提交美参议院批准。

虽然美国不加入或退出国际组织的理由不同，但其深层次目的都在于维护美国权力优势。美国愿意留在制度中接受制度规则的束缚，一定是因为这些制度为美国提供了足够的收益，这些收益可以促进国家权力增长。当一些国际制度不仅未能提供让美国满意的制度收益，而且在一定程度上约束美国的行为时，即成本过大时，美国往往做出了不加入或退出国际组织的选择。毕竟，美国的制度霸权并不会因为其偶尔的退出行为而遭到明显削弱。

（三）第三阶段：频繁退出

特朗普带着“美国优先”的执政理念入主白宫，其优先关注的是美国国内问题，而不是国际事务。特朗普质疑美国战后积极创立的国际制度体系，认为美国被国际秩序绑架了，同盟关系是负担，多边协议捆住了美国的手脚。

沈雅梅.特朗普“美国优先”的诉求与制约＼[J＼].国际问题研究，2018（2）：98.因此，特朗普对待国际制度的态度一向是合则用，不合则弃。由于特朗普认为许多国际多边制度已经不能为美国提供理想的制度收益，反而会消耗自身资源，于是开始集中且频繁地退出国际制度。与以往政府退出国际制度的方式不同，特朗普政府并不是一味地简单退出，而是采取了威胁退出和实质性退出相结合的策略。特朗普是商人出身，其在国际制度中的行为逻辑尤其符合“理性经济人”假设。当其认为某种制度收益较低时，想办法提高收益是第一选择。而以威胁退出为手段，要求进行制度改革，使制度规则更符合自身的利益需求成为了最简单的方案。只有特朗普政府认为美国对制度的影响力有限，即使采取威胁退出策略也不会产生理想效果时，才会直接采取实质性退出方式（如表3）。

1.退出的原因——降低的制度收益

美国无论是采取威胁退出还是实质性退出策略，其诱因都是制度的成本收益情况已经不能满足美国的期望。本文已经指出，影响制度收益变化的因素包括制度权力、制度的地位和作用以及领导人利益偏好。由于制度权力变化产生的影响主要是通过国家之间在制度领域的讨价还价实现的，所以制度权力变化导致的收益降低一般仍在国家可承受范围之内，不会导致国家突然地退出。因此，国家是否退出制度主要由制度地位和作用的改变，以及领导人利益偏好的差异这两个因素决定。

（1）制度的地位和作用的改变导致制度收益降低。随着国际格局和国际形势的变化，国际制度的地位和作用可能随之发生改变，其提供给国家的收益也会相应地发生改变。因国际形势改变导致美国制度收益降低的机制包括世界贸易组织、北大西洋公约、万国邮政联盟、北美自贸协定、美韩自贸协定等。

美国威胁退出世界贸易组织（WTO）是国际形势变化造成美国制度收益降低的典型例子。WTO是在美国的主导下建立的，其制度规则本来有益于美国。然而随着发展中国家的崛起和美国相对权力的衰落，WTO的运行超出了美国创建该制度的最初目的。特朗普抱怨WTO有关发达国家和发展中国家的二分法规则给中国带来了巨额收益，却导致美国发生了巨额的贸易逆差，损害了美国的利益。同时，美国认为，WTO的争端解决制度也不利于它，让美国输掉了很多官司，美国没有受到WTO公平的对待。

Executive Office of the President. Reforming DevelopingCountry Status in the World Trade Organization， Memorandum for the United States Trade Representative＼[EB/OL＼]. （20190731）＼[20210225＼].https：//www.federalregister.gov/documents/2019/07/31/201916497/reformingdevelopingcountrystatusintheworldtradeorganization.實际上，美国在WTO中起诉其他国家的案件，美国91%胜诉;其他国家起诉美国的案件，美国89%败诉。虽然这相差无几的数据“更像是平权的胜利，而不是美国的失败”。

许凯. 美国受到WTO的不公平对待吗＼[EB/OL＼].国际金融报，（20180709）＼[20210225＼]. http：//finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/20180709/docihezpzwt7375306.shtml.但是无论如何，美国得自WTO的制度收益相较于制度创建之初确实已经显著降低，特朗普才会要求改革WTO关于发达国家和发展中国家的划分规则和争端解决机制等，并多次威胁要退出该制度。

美国威胁退出北大西洋公约、万国邮政联盟、北美自贸协定、美韩自贸协定的情况也与之类似。例如，苏联解体导致北约存在的意义发生了变化，其提供给美国的制度收益也随之降低，但美国承担的军费比例一直远超其他国家。因此，特朗普多次提议退出北约，旨在向其北约伙伴施压。

Veronica Stracqualursi and Jim Acosta.New York Times： Trump raised withdrawing the US from NATO several times in 2018＼[EB/OL＼]. （20190116）＼[20210225＼]. https：//edition.cnn.com/2019/01/15/politics/trumpnatouswithdraw/index.html.再如，美国威胁退出万国邮政联盟（Universal Postal Union， UPU）是由于国际邮件大多由信件变成了网购商品，美国不能容忍自己的邮政系统为中国国际互联网贸易的发展提供廉价服务，才会以退出为威胁要求进行“终端费”改革。

（2）领导人利益偏好的变化导致制度收益降低。如果制度提供的公共物品不是领导人所重视的资源，那么该公共物品的价值就会降低。由于特朗普强调注重经济利益的“美国优先”原则，对于特朗普政府来说，如果制度损害了国家的经济利益，或者制度对美国经济无益，那么就可能遭到抛弃。美国因领导人利益偏好的变化而退出或威胁退出的制度包括巴黎协定、跨太平洋伙伴关系协定、伊核协议、维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书、联合国教科文组织、联合国人权理事会以及世界卫生组织等。

美国退出《巴黎协定》是由于利益偏好的不同造成制度收益降低的典型例子。奥巴马政府重视自由主义霸权秩序，将在国际制度中的领导权视为美国的重要利益。因此美国愿意加入巴黎协定，承担减排责任。然而特朗普一直对环境问题不甚重视，将气候问题称作是“最昂贵的谎言”。特朗普认为美国在《巴黎协定》中所做的承诺给美国带来了不公平的经济负担。更重要的是，特朗普认为协定对于发达国家和发展中国家不同的要求不公平，它限制美国能源行业的发展。

Statement by President Trump on the Paris Climate Accord＼[EB/OL＼]. （20170601）＼[20210225＼]. https：//www.whitehouse.gov/briefingsstatements/statementpresidenttrumpparisclimateaccord/.特朗普退出跨太平洋伙伴关系协议（TPP）情况也是如此。TPP作为美国主导建立的多边贸易制度，其围堵中国的意味明显。但重视经济利益的特朗普认为TPP将“摧毁”美国制造业，严重损害美国工人的利益。为了维护经济利益，特朗普政府选择直接退出了制度。至于围堵中国发展的目标，特朗普政府诉诸了范围更广泛的“印太战略”。

美国退出维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书、联合国教科文组织、联合国人权理事会以及世界卫生组织的情况也相差无几。对于特朗普来说，教科文组织、人权理事会等都是偏重秩序和价值的国际制度，可产生的制度收益“十分有限”，而且会约束美国的行为。在这些机构与美国外交政策目标相抵触的情况下，继续留在机构中意味着制度成本的显著升高，因此很容易被特朗普政府抛弃。例如，美国退出维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书、联合国教科文组织和联合国人权理事会，就是因为这些机制的规则或行为与美国的以色列政策发生抵触。

无论是国际形势的变化导致机制提供的制度收益降低，还是领导人利益偏好的变化导致机制提供的制度收益降低，只要制度提供的收益达不到国家领导人的期望，国家就不愿意继续支付维持制度的成本。其结果是要么威胁退出以改变机制，要么实质性退出以规避损失。到底是威胁退出还是实质性退出，这取决于国家对制度的影响力。

2.威胁退出还是实质性退出——影响力的差异

在收缩退出时，美国到底是采取威胁退出还是实质性退出政策，这取决于美国对于制度的影响力。美国威胁退出的政策多是针对其依然存在相当程度影响力的机构，而实质性退出的政策多是针对美国影响力较弱的机构。

美国在世界贸易组织、北大西洋公约、北美自贸协定、美韩自贸协定以及万国邮政联盟等机构中都采取了威胁退出的策略。在这些机构中，美国依然拥有较大的影响力。例如，对于世界贸易组织而言，由于美国经济规模全球第一，这使其成为掌控世贸组织命运的关键国家，因为世贸组织机制的稳定运行某种程度上依赖于美国的支持。再如，在北约中，美国不仅是北约的领导国，也是最大的軍费供应国。无论是军事实力还是经济实力，美国都是北约能以全球最大军事合作组织的身份在世界发挥影响作用的重要保证。还有KORUS和NAFTA，韩国、加拿大和墨西哥这三个国家无论是在经济上还是在政治上都依赖于美国，这让美国在这些制度上取得了不对称的影响力。万国邮政联盟虽然属于大多边国际机构，美国在这些机构中并没有支配性的影响力，但由于美国是制度中重要的行为体，对于机制的运行也是非常重要的。

美国在巴黎协定、TPP、伊核协议、维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书、联合国教科文组织、联合国人权理事会以及世界卫生组织等机构中则选择了实质性退出的策略。在这些制度中，美国的影响力相对来说则小得多。例如，对于《巴黎协定》来说，特朗普不重视环境问题的理念与全球主流观念是相违背的，所以国际社会基本不可能同意美国逃避其保护环境责任的诉求，美国也无力改变这些国家的态度。再如，TPP和伊核协议都是美国经过多年的讨价还价后建立起来的，各缔约国刚刚达成一种微妙的利益平衡状态，想要打破这种平衡立马重建绝非易事。对于伊核协议，仅仅是说服伊朗回到谈判桌前就是非常艰难的第一步。

Bonnie Jenkins. Saving the Joint Comprehensive Plan of Action＼[EB/OL＼]. Brookings， （20171026）＼[20210225＼]. https：//www.brookings.edu/blog/markaz/2017/10/26/savingthejointcomprehensiveplanofaction， 而对于维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书、联合国教科文组织、联合国人权理事会以及世界卫生组织等这类制度，美国改变制度的能力更是有限。这类偏重秩序和价值的国际制度都比较重视国家主权平等原则，每个国家在制度中的权力是大致相等的，这就导致美国的制度权力和影响力都遭到了极大的稀释。由于制度提供的成本收益情况无法让特朗普满意，而美国又无力改变，因此美国只有最终选择了实质性退出策略。

需要指出的是，美国威胁退出的策略仅在部分机构中达到了其改变制度的目的。在另一些机构中，要么仍处于讨价还价之中，要么最终演变为实质性退出。究其原因，是因为美国能否改变制度，除了与美国对制度的影响力有关外，还与美国在制度中所提的要求能否被接受有关。只有对机制的影响力较大，而其提出的要求也能够被其他成员国接受，才能最终改变规则。

目前，美国在北约、北美自贸协定、美韩自贸协定和万国邮政联盟等机制中已经达成了改变规则提高制度收益的目标，但对世贸组织的改革却还没有实现，而对世卫组织的改革要求最终演变成了实质性退出。对于北约、北美自贸协定、美韩自贸协定和万国邮政联盟来讲，美国所提要求相对来说还是能够让其他成员国接受的。例如，美国在北约中的影响力是支配性的，鉴于美国对制度的重要贡献，要求其他成员国增加军费开支，只要不超出这些国家的底线，是可以接受的。再如万国邮联，虽然美国在制度中的影响并不是支配性的，但由于美国是邮联中重要的行为体，而且大部分国际邮件确实从信件变成了网购商品，要求改变制度规则也存在一定的合理性，没有超出其他国家可接受的程度。但世贸组织和世卫组织的情况则更复杂一些。WTO是全球性质的大多边贸易制度，其规则制定由于参与者众多会天然地变得更加复杂，这让达成一致的努力变得更加困难。而且WTO对所有成员国都是重要的，任何规则的改变可能都需要经历各方复杂的利益权衡和持续的讨价还价，想要达成一个各方都可接受的方案绝非一朝一夕。而对于世卫组织，美国威胁退出的主要原因是为了推卸责任，这种行为很难令人接受。随着中国承诺向WHO提供更多的资金来应对疫情，美国退出威胁的影响力进一步减弱。最终，特朗普宣布退出世卫组织。

特朗普政府的国际制度策略是以美国的实际制度收益为考量的，其目的并不是为了退出国际秩序，而是为了进行制度调整以获取更多的收益，或支出较少的成本。如此可以促进或维持实力优势，从而确保美国权力优势。在那些美国依然拥有制度特权，并能为其提供可观的制度收益的制度中，特朗普政府采取了继续介入的策略。例如，美国在国际货币基金组织（IMF）和世界银行中都拥有重要决策事项的“一票否决权”，这给予美国重大的制度权力。借助这种制度权力，美国甚至可以影响制度本身的运行。因此，在这些制度中，美国依然采取了主导介入的策略。整体来看，特朗普的国际制度策略取得了不错的效果。一方面，实质性退出减小了制度成本，也让美国不再受到这些规则的制约。另一方面，威胁退出也取得较好的效果，多数机构都按照美国的意愿改变了规则，提高了美国获取的制度收益。一定程度上，美国在一些制度中削减了权力离散、修复了得自非中性制度的收益，巩固了美国权力。

六、结语

通过对美国在不同阶段的国际制度策略进行分析，本文的假设得到验证。二战后，美国构建制度霸权，实则是将国家实力转换为制度优势，从而获取更多的制度收益。这些制度收益可以进一步强化美国权力，这也是美国创建制度霸权的基本目标。到了20世纪七八十年代，美国开始出现游离于国际机制甚至是退出国际多边协定的情况。这是因为偶尔有些制度脱离了美国的控制，产生了对美国不利的“后果”，其核心问题是这些制度产生的制度收益太低。然而到了特朗普时期，美国开始频繁地退出国际制度。这是因为重视“美国优先”的特朗普想扭转美国国际制度收益普遍降低的趋势，要么通过威胁退出的方式重获制度优势以增加制度收益，要么通过实质性退出的方式减少制度成本以规避损失。对国际制度的影响力是特朗普决定采取威胁退出还是直接退出的主要依据。美国国际制度策略从主导构建转变为偶尔退出再到特朗普时期的频繁退出，每个阶段都是围绕制度的成本收益问题展开的，其根本目的在于提高制度收益，以促进或维持美国的实力优势。毕竟，国家实力是美国霸权的物质基础，只有拥有实力优势，才能巩固其霸权地位，从而维持其权力优势。

美国的权力优势让其拥有了影响国际制度运行和国际合作进程的能力。表现为美国凭借实力优势和对制度的影响力，让一些制度规则以更符合美国利益需求的方式制定，或者重塑、破坏部分国际制度的规则和功能。这种实力和影响力是美国权力运用的具体体现。而在现实制度主义框架下，国际制度又可以通过非中性制度收益、制度的消耗效应和溢出效应来促进或损耗美国权力。美国权力与国际制度的这种相互作用就是本文所探讨的权力与制度间的张力关系。

特朗普政府制定国际制度策略的指导原则是“美国优先”的执政理念，该理念重视美国的经济收益这种有形资源，却不甚关心意识形态和价值观等无形资源。特朗普塑造的新的国际制度体系可能有利于美国利益最大化，但也使得美国在一些制度中失去了话语权，同时也招致了其他国家对美国领导能力和可靠性的质疑。可以说，特朗普的国际制度策略一定程度上有利于美国在经济上的硬权力累积，但却损害了美国的软权力。美国2020年大选已经尘埃落定。拜登总统在其就任的第一天就签署了重返巴黎协定和世界卫生组织的行政命令，这也是出于成本收益的考量。美国重返自由主义国际秩序可以重塑美国在国际社会的话语权和领导地位，这可以提升美国的软权力。由于利益偏好的差异，拜登可能更倾向于维持美国软权力的影响力，认为国际社会的领導地位才是美国最重要的制度收益。因此拜登政府再次改变了美国的国际制度策略。

无论领导人的制度策略如何发生变化，美国国际制度策略的选择逻辑都不会发生变化。美国国际制度策略的最终目标在于提升国家实力和权力，其区别仅在于是提升硬权力还是软权力。拜登虽然重返了部分国际制度，但是由于美国的相对权力已经降低，所以美国不可能重返全面主导构建国际制度的阶段。在相当长的一段时间内，美国只可能要求对现存制度进行调整，这是根据美国国际制度策略选择逻辑得出的必然结果。鉴于利益偏好差异能迅速影响美国的国际制度策略，我们在评估美国不同总统将采取的国际制度策略时，必须予以足够的重视。

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（責任编辑：清宁）