精准扶贫过程中财政支出对居民收入分配效率的调节作用

王国玺 邱玉 唐明

[摘    要] 运用数据包络分析（DEA）法对湖南省11个深度贫困县2015-2019年的相关统计数据进行的实证分析表明：第一，精准扶贫财政支出在调节居民收入分配方面是有效的，但不同地区的效率存在差异;第二，湖南省11个深度贫困县的持续增收能力显著提高，城乡居民人均可支配收入稳步提升;第三，11个深度贫困县的扶贫绩效明显， 城乡居民收入差距逐步缩小。结合当前湖南省扶贫工作实际，一是坚持财政精准施策;二是建立巩固精准脱贫成效的长效机制;三是强化财政支出绩效管理;四是加强财政扶贫效果的测评运用。

[关键词] 精准扶贫;财政支出;收入分配效率;数据包络分析（DEA）;居民收入

[中图分类号] F812.4  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2021）05-0081-06

一、引言

反贫困是永恒的主题，也是充分发挥财政职能，促进国家治理体系和治理能力现代化的重要目标。改革开放40多年来，我国扶贫开发取得了巨大成就，特别是自2013年11月习近平总书记在湖南湘西提出“精准扶贫”的重要思想以来，各级政府采取加大财政支农投入、加强基础设施建设、实施财政奖补和贴息等政策全力推进精准脱贫工作，贫困县陆续摘帽，贫困户逐步减少，但不少地区扶贫资金使用效率还不够高。在精准扶贫工作实践中，财政具有主导作用，随着财政精准扶贫资金投入数量逐渐增多，扶贫资金的使用效率应该成为评判精准扶贫绩效和精准度的重要视角。

精准扶贫是一个多种因素共同作用的体系。探究精准扶贫财政支出对脱贫和改善收入分配的有效性，是摆在各级政府和学术界面前的一项重要课题，一方面能促进积极的财政政策提质增效，另一方面能为下一阶段更好实施乡村振兴战略提供重要借鉴。本文尝试开阔财政精准扶贫的研究视野，对科学研判财政扶贫政策的精准度和有效性进行有益探索，以湖南省11个深度贫困县为研究对象，聚焦精准扶贫财政支出调节居民收入分配效率问题进行实证研究，从而为新时期如何巩固扶贫攻坚成果提供经验及启示。

二、文献回顾

贫困是一个动态变化的历史范畴，准确把握贫困的内涵是解决贫困问题的基础和关键。B.Seebohm Rowntree（1901）认为，当家庭的总收入连维持家庭成员生存最低量需要的生活必需品开支都无法支付的时候，那么这个家庭就会陷入贫困之中[1] 260-266。联合国开发计划署（UNDP）在1996年发布的《人类发展报告（1996）》中明确提出，贫困不应该仅仅是缺少收入，比收入不足更重要的是贫困人口缺乏基本生存与发展能力[2] 205-206。迪帕·纳拉扬等（2001）认为，贫困的核心要素除了物质的缺乏，还应该包括权力和发言权的缺失，并且后者更为重要[3] 69-70。在科学认识贫困实质的基础上，学者们围绕贫困产生的原因及其治理进行了深入研究。郭熙保、周强（2016）研究发现，家庭户主特征、人口规模与结构、社会关系、户籍制度等微观层面因素，会对我国的多维贫困发生率产生显著影响[4] 143-156。段忠贤、黄其松（2017）分析了自然资源、技术要素、劳动力资源禀赋在区域贫困治理中的差异性，建议在区域贫困治理过程中，应着力提升制度供给质量，尽量避免“资源诅咒”现象[5] 144-153，160。刘明慧、侯雅楠（2017）将财政减贫界定为相互衔接、相互支撑的四位一体的综合性功能系统，包含理念、对象、主体行为和保障方式四个要素，并认为收入分配公平、益贫式增长和基本公共服务均等化是实现减贫的前提[6] 9-22。

近年来，在供给侧改革背景下精准扶贫财政支出力度逐步加大，其收入分配效应和使用效率问题引起了许多学者的关注，他们从不同的角度对政府精准扶贫财政政策实施的效果进行评价。从理论层面上讲，财政精准扶贫影响居民收入分配效应的途径是多方面的。首先，财政补贴作为财政转移支付的方式之一，通过种粮补贴、农资综合补贴、良种补贴和农机购置补贴等政策扶持，在提高农村地区种粮积极性、促进农业生产稳定发展的同时，直接增加贫困人口收入水平[7] 160-177，[8]。其次，通过基础设施的建设推动农业产业发展，从而夯实贫困人口的持续增收基础[9] 87-112，[10] 134-144。最后，加大教育培训、医疗卫生等方面的扶持和投入力度，促进贫困人口自身长远发展能力和竞争力的提升[11] 60-67， [12] 112-135。基于如上影响机制的理论分析，许多学者进一步开展了实证研究以检验财政精准扶贫在实现收入分配效率方面的实际效果。孙群力等（2017）在研究广西财政扶贫资金使用效率时发现：广西贫困地区每万元财政扶贫资金减贫人数为5.12人，省定贫困县的财政扶贫资金使用效率还要低于国定贫困县，从而验证了财政扶贫资金的边际效用递减规律[13] 21-27。高芙蓉（2018）利用DEA模型分析了河南省53个贫困县扶贫资金的减贫效率，发现有51个县的财政扶贫资金综合绩效较差[14] 150-157。周艷等（2018）运用农村居民收入的时间序列数据构建向量误差修正模型，对财政扶贫资金的减贫效应进行实证分析，得出的结论之一就是收入分配不合理会降低财政扶贫效率[15] 55-66。钱力等（2018）运用三阶段DEA模型和超效率DEA模型，对安徽省大别山连片特困地区的12个县域扶贫绩效进行时序分析，发现不同地区间扶贫绩效存在较大差异，皖西片区扶贫绩效比皖北片区高，北部中心区域扶贫效率较低[16] 55-64，125。刘彬等（2019）运用DEA模型，对安徽省阜阳市三个国家级贫困县2007-2016年的扶贫绩效进行时序上的分析，发现阜阳市的扶贫绩效具有空间上的差异，且呈现中间高两边低的分布[17] 59-64。张鹏飞（2019）认为财政政策在缓解农村贫困时如果只注重效率而忽视公平，可能会导致农村贫困地区收入再分配效果不明显甚至出现“逆向”收入再分配的现象，导致富者越富、穷者越穷，因此他强调在追求效率的同时要兼顾公平[18] 28-35，156。

综上所知，精准扶贫财政支出在调节居民收入分配方面具有显著作用，但财政扶贫效率和资金投入数量之间的正向关系并不是一直都存在，当财政资金使用不当时，反而会给贫困地区带来不利的结果。梳理现有研究文献发现，针对湖南省财政精准扶贫实践的文章较少，而精准扶贫财政支出在调节居民收入分配方面的研究非常缺乏，如何助力湖南省更好推进财政精准扶贫工作，既优化财政资金的使用方向，又实现财政资金使用效率最大化，确保完成全面脱贫目标，是本文关注的重点。鉴于此，在学者们前期已有研究的基础上，本文利用2015-2019年湖南省11个深度贫困县的面板数据，运用数据包络分析法，构建影响居民收入分配效率的投入、产出指标，对湖南省精准扶贫财政支出在调节居民收入分配方面的效率进行实证研究。

三、精准扶贫财政支出调节居民收入分配效率的实证检验

（一）模型设定

数据包络分析（DEA）是一个线性规划模型，是一种对多投入、多产出的多个决策单元的效率评价方法，它通过把多种投入和多种产出转化为效率比率的分子和分母，投入和产出无需相同的单位。基于各贫困县的投入和产出组合及其数据，用DEA可以较好衡量精准扶贫财政支出调节居民收入分配效率。梳理已有研究文献发现，采用DEA方法进行效率评价，多数是采用CCR和BCC两种模型或在这两种基本模型的基础上展开的。其中CCR模型是指在规模报酬不变的情况下对决策单元的综合技术效率（TE）进行评价，而BBC模型则是在规模报酬可变的情况下对决策单元进行效率评价。使用BBC模型得到的综合效率可以分解为纯技术效率（PTE）和规模效率（SE）。三种效率之间的数量关系表达式为：综合技术效率（TE）=纯技术效率（PTE）×规模效率（SE）。

面对湖南实现脱贫前脱贫任务比较艰巨的客观现实，结合本文研究目的，在实证分析时，选择投入既定、以产出为导向的DEA-BCC模型，对财政扶贫支出调节收入分配的效率进行评价，以此反映在既定支出水平下获得最大收入分配效率的能力。

本研究中以各个贫困县为决策单元，假设某个决策单元（DMU）在扶贫工作系统中的投入向量为x=（ x1，x2，…，xm），产出向量为y=（y1，y2，…，yn），则第j个决策单元（DMUj）的投入和产出向量分别为：

xj=（x1j，x2j，…，xmj）T≥0  j=1，2， …，m

yj=（y1j，y2j，…，ynj）T≥0  j=1，2， …，n

DEA-BCC模型的线性规划表达式如下：

在该模型中，ε为非阿基米德无穷小，可以理解为足够小的正数;θ表示效率系数是线性规划的一个解，z0为任意数。DEA的效率值在0到1之间，等于1为效率有效，小于1均为非有效效率。具体判断规则为：

（1）若θ<1，s-、s+不全为0，则表明DMU处于DEA无效率状态;

（2）若θ=1，s-、s+有一个不为0，表明DMU处于DEA弱效率状态;

（3）若θ=1， s-、s+均为0，则表明DMU处于DEA有效率状态。

（二）数据来源与变量选取

1.数据来源。本文所采用的湖南省11个深度贫困县名单来自省扶贫开发办公室官方网站。综合已有研究和指标相关性程度，选取了4个投入指标和6个产出指标。10个研究指标的具体数据主要来自湖南省统计局、湖南省财政厅及各相关县市人民政府官方网站。其中：耕地总面积、第一产业生产总值、农村居民人均可支配收入、城镇居民人均可支配收入等方面数据主要来自各县（市）2015-2019年的国民经济和社会发展统计公报;财政扶贫投入资金、统筹整合财政涉农资金方面数据主要根据各年度湖南省财政扶贫资金文件资料汇总整理，地方一般公共预算收入数据主要来自各年度湖南省财政决算统计报表;贫困人口、脱贫人口方面数据主要来自湖南省各县（市）人民政府发布的年度贫困人口脱贫退出公告等。

2. 变量选取。考虑到深度贫困地区的贫困人口主要从事农业、养殖业，具备劳动能力的贫困人口是农业劳动力的主要提供者，以及耕地面积亦是十分关键的投入要素，故选取了各种投向的财政扶贫投入资金、统筹整合财政涉农资金、贫困人口数和耕地总面积作为DEA分析的投入指标。同时，结合前述分析，本文主要选取与贫困地区收入分配直接相关且与投入指标具有一定逻辑对应关系的变量作为实证分析的产出指标，本文所用到的变量及相关含义如表1所示。

（三）实证结果

通过建立产出导向型的DEA-BCC模型，依据时序样本数据，运用deap2.1软件，对湖南省11个深度贫困县在2015-2019年度的效率值和规模报酬的变化趋势进行实证检验并制作数据表格，同时将11个深度贫困县在2015-2019年度的综合技术效率值绘制成折线图;将11个深度贫困县在2015-2019年度的综合技术效率均值、纯技术效率均值及规模效率均值绘制成折线圖（由于篇幅限制，没有报告相关图表，如有需要可向作者索取）。

整体来看，11个深度贫困县在2015-2019 年度精准扶贫财政支出调节居民收入分配效率良好且具有不可替代的作用，但不同地区的效率水平存在差异。其中，麻阳县和古丈县5年间各个年度3个指标值均达到1，处于相对完全有效;城步县、凤凰县和龙山县5年间有4个年度达到DEA有效，通道县5年间有3个年度达到DEA有效;泸溪县、花垣县、保靖县和永顺县5年间有1个年度达到DEA有效，其他年度均未达到DEA有效。分地区进行比较，11个深度贫困县TE在5年间的变动趋势不一，麻阳县和古丈县保持平稳，花垣县、保靖县和永顺县呈现波动下降趋势，城步县、桑植县、通道县、泸溪县、凤凰县和龙山县呈现先下降后上升趋势，且桑植县、通道县和泸溪县呈现较大幅度先下降后再上升趋势，而城步县、凤凰县和龙山县呈现较小幅度先下降后上升趋势;分年度进行比较，5年间11个深度贫困县之间的综合技术效率差距呈扩大趋势。

从规模报酬来看，在3项效率值均未达到完全有效的年份中，11个深度贫困县的规模报酬全部都是递减的。通过计算，11个深度贫困县TE均值为0.897，PTE均值为0.981，SE均值为0.912。对效率均值进行横向比较，11个深度贫困县之间的TE均值、SE均值存在较大的差距而PTE均值差距较小，共有8个深度贫困县的TE均值高于整体平均水平、7个深度贫困县的PTE均值高于整体平均水平、8个深度贫困县的SE均值高于整体平均水平;分地区进行比较，麻阳县和古丈县的TE均值、SE均值和PTE均值都为1，为11个深度贫困县中的最高值，表明其精准扶贫财政支出在调节居民收入分配方面效率最高，永顺县的TE均值为0.620、SE均值为0.628，为11个深度贫困县中的最低值，且远低于其他10个深度贫困县的指标值。

四、结论与政策建议

研究发现，湖南省11个深度贫困县在财政支出调节居民收入分配效率水平方面存在差异，但都验证了精准扶贫财政支出在调节居民收入分配方面是有效的。此外，在3项效率值均未达到完全有效的年份中，11个深度贫困县的规模报酬全部都是递减的。这表明，盲目增加财政扶贫支出，并不都能带来产出效用的增加，应该多角度分析研判贫困地区贫困人口综合实际，了解致贫症结所在，适时调整财政扶贫支出的方向与结构，最大限度发挥财政资金使用效益。

基于以上分析，结合湖南实际，提出政策建议：一是坚持财政精准施策。及时做好财政支持脱贫攻坚到實施乡村振兴战略的衔接转换，注重挖掘利用深度贫困县自身优势，扶持发展地方特色产业经济，带动贫困地区发展，增加贫困人口收入;针对剩余的贫困人口实行“一户一策”，为其量身打造更加精准的脱贫策略，帮助深度贫困户实现脱贫目标;消除绝对贫困后，继续做好相对贫困的日常性精准帮扶，实现城乡居民圆梦共同富裕的美好愿景。二是建立巩固精准脱贫成效的长效机制。继续完善针对贫困地区的财政转移支付，提高农民的种粮积极性，促进农业生产稳定发展;持续优化通信网络、物流体系、水利、交通等基础设施建设，促进贫困地区产业经济持续发展，夯实贫困人口的持久增收基础;继续加强针对贫困人口及其子女的教育培训，提高贫困人口的智力素质和就业技能，提升长远发展能力并切实阻断贫困的代际传递;持续支持贫困地区改善医疗卫生条件，增强贫困人口的健康水平，提升自身竞争能力，筑牢增加收入水平的体力基础;将社会保障与相关扶贫开发政策有机结合，如财政资助贫困个体参与社会保险，在充分发挥社会保障制度的收入再分配功能的同时，从源头上减轻贫困的发生概率。三是强化财政支出绩效管理。摒弃财政支出越多越好的传统思维，树立全面预算绩效管理理念，注重提高财政资金使用效率，在资金总量有限的既定状态下不断调整优化支出方向与结构，有效实现贫困地区经济发展、贫困人口收入增加、城乡收入差距缩小等给贫困地区和贫困人口带来的综合效益。四是加强财政扶贫效果的测评运用。持续监测贫困地区的公共服务保障水平和贫困人口的生产生活状况，定期测度财政扶贫资金的使用绩效，重点关注贫困地区贫困人口的可持续增收能力，不断提高贫困地区的公共服务水平，切实增强贫困地区贫困人口的“自我造血”能力，实现“真脱贫”“脱真贫”，让全体人民共同分享全面建成小康社会的累累硕果。

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[责任编辑：胡  梁 朱苗苗]