后扶贫时代相对贫困治理探析

洪烨 中共祁门县委党校

一、引言

政府1986年成立扶贫开发领导小组、在省市县乡各级设立贫开发办公室，坚持以政府为主导，有目标、有计划、有组织的开展扶贫工作，取得了巨大成就。2013年11月3日，习近平总书记在湖南考察调研扶贫开发工作时第一次明确提出了“精准扶贫”理念，扶贫攻坚战全面打响。2020年，我国现行标准下的农村贫困人口将实现全面脱贫，贫困村全部出列，贫困县全部摘帽。中国式扶贫为如何解决消贫减困这一世界性难题，提供了中国答案和宝贵经验。2020年以后，后扶贫时代来临，国内扶贫工作将面临新的形势与变化，扶贫对象不再局限于农村绝对贫困人口，更为复杂多元的相对贫困人口也将得到更多关注。本文梳理分析2020年前后扶贫工作不同之处，并尝试据此提出治理思路。

二、2020年后扶贫与之前的不同点

（一）对象不同

2020年之前的扶贫对象为绝对贫困人口，是按人均年度收益低于国家贫困标准线且“两不愁，三保障”方面存在困难为识别标准识别的贫困人群。绝对贫困人口的分布常常集中、连片，区域性特征明显。同一地区贫困人口导致贫困的因素往往相同或类似，且当地特殊地域环境所占比重明显高于其他地方。2020年之后的扶贫对象主要为相对贫困人群和少量因风险冲击导致贫困的贫困人群。对于相对贫困人群的识别目前暂无明确规定，一般以人均年度收益低于国家贫困标准线的1.5倍为参考标准，并称此类人群家庭为“贫困边缘户”。相较于绝对贫困人口，相对贫困人群的分布更为分散，同一地区不同相对贫困人口的致贫因素不再有明显类似现象；且导致相对贫困的因素中重大疾病、事故或其他不可抗因素居多，当地特殊地域环境所占比重相较2020年之前贫困人口有明显下降。此外，2020年之后，除了农村农民，城镇地区鳏寡孤独病残的特殊困难群体也逐渐成为关注对象。

（二）政策目的不同

我国扶贫政策在2020年之前也存在不同阶段。一是1978年扶贫工作起步时期以输血式的救济扶贫政策为主[1]。二是1986年正式设立扶贫机构后开展针对中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开展的重点，扶贫政策也是围绕其执行。三是精准扶贫这一概念提出以后，扶贫政策开始聚焦有不同脱贫困难的贫困家庭、贫困人口，针对性扶贫政策不断丰富。从救济式扶贫政策，到针对地区的扶贫政策，再到现在针对具体贫困人口的精准扶贫政策，三个阶段的扶贫政策始终围绕如何消除现有绝对贫困。

2020年之后，扶贫对象由绝对贫困人口转为相对贫困人口，扶贫工作也转为常态工作。新的扶贫政策也将围绕巩固脱贫成效、防止返贫和持续增收致富三方面制定。

三、做好后扶贫时代相对贫困治理的思路

（一）建立科学完善的帮扶对象识别标准机制

2015年提出的“两不愁、三保障”以及人均收入达到脱贫标准线一直作为贫困户脱贫的标准，也是新识别贫困户的重要参考依据。由于后扶贫时代帮扶对象的不同，识别标准也需要重新建立。

一是确定相对贫困收入线。收入线的制定要充分认识相对贫困中“相对”的内涵，在全国各地域经济发展情况各不相同，城村发展仍有差异的现状下，不建议制定统一的相对贫困线，以免造成发达地区无一帮扶对象，落后地区大量帮扶对象这一现象；但是可以参照各地经济发展水平、中等家庭收入水平，结合当地基本生存成本，因地制线；也可统一制定发达地区、较发达地区、发展中地区等多条参考相对贫困收入线，各区域结合自身实际情况选择执行。

二是建立完善的潜在风险识别标准。相较于贫困户，相对贫困人群已经满足“两不愁、三保障”基本要求，但由于劳动力不足、技能不足、发展动力不足等内因以及重大家庭变故、自然风险冲击、市场风险冲击等外因的存在，无法实现稳定脱贫致富。建立科学完善的潜在风险识别标准，有利于帮助相对贫困人群在众多潜在风险中找到关键因子，厘清下一步发展思路；也有利于地方政府掌握准确情报，便于下一步工作开展。

（二）针对性制定扶贫政策

巩固脱贫成效、防止返贫和持续增收致富是后扶贫时代的政策目的，前期脱贫攻坚积累了大量经验和政策，由于脱贫攻坚战有时限，且政策针对绝对贫困人口，导致政策力度大但可持续性差，特惠性与普惠性、福利性与公平性之间仍有矛盾等问题存在。

一是鼓励社会组织参与扶贫。社会组织在扶贫中具有手段灵活、影响范围广、结对帮扶关系紧密牢靠等特点，也能从第三方视角客观看待政府扶贫工作开展，避免出现当局者迷的状况，协助政府一同做好扶贫政策实施工作。应对社会组织投入扶贫事业报以支持与肯定的态度，为其投入扶贫事业创造便利，同时对投入扶贫事业的社会组织给予一定资金方面的支持，为扶贫不断注入活力。

二是制定保障政策。部分完全无生产能力的贫困人口仍需保障性政策的扶持，此类人群与五保、低保、残保等社会救助性政策保障人群有很高的重合度，但不完全相同。政府应制定较为灵活的保障性政策，该政策能在充分参考是否已享受五保、低保、残保政策等因素后，采取不同的帮扶力度，解决好福利性与公平性之间的矛盾问题，避免扶贫政策福利化。

三是重视志、智双扶。“志、智”双扶的目的在于提升贫困人口的自我脱贫、自我发展的内生动力，提高贫困人口的生存、生产、发展能力。这既是巩固当前既有脱贫成果的重要保障，又是未来实现持续稳定脱贫的根本举措[2]。沿用或借鉴文化扶贫、教育扶贫、技术扶贫相关政策，将志智双扶融入文化振兴、产业振兴工作中，是确保相对贫困人口持续增收致富的有效途径。