浅议当前土地延包政策落实的难点及应对措施

孙哲君 山东省淄博市沂源县鲁村人民政府

随着我国《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》的正式出台，我国农村土地二轮承包到期后的延包工作正式拉开的大幕。二轮承包期满的延包工作是我国农村土地改革的一项重要课题，如何限定延包的承包期限以及是否调整延包时的原有承包地块成为了延包工作的主要内容，当前部分区域对中央稳定农村土地承包关系并保持长久不变的政策思想理解存在偏颇，土地延包工作在实践过程中暴露出了诸多问题。

一、土地延包政策落实过程中存在的具体难点

（一）就是否调整承包地块存在分歧

对于二轮期满是否应当调整承包地块的问题，专家、政府官员或者承包农户存在着较大的分歧，给土地延包工作的贯彻落实带来了巨大的困难。一方面，有的观点认为为了认真贯彻落实中央“长久不变”的农村改革政策，推进承包关系稳定发展，不应该调整承包地块；另一方面，有的观点认为由于时代的变迁，农村集体经济组织在人员结构和人员组成上都发生了较大的变化，基于公平考虑，土地延包应依照实时的人员和土地情况进行重新调整分配；还有的观念认为土地延包在保持“长久不变”的不调整承包地块的基本原则上，秉承公平角度对个别少数特殊情况进行微调。政策观念认识的分歧给土地延包政策的落实带来了巨大的困难。

（二）价值存在较大的冲突性

土地延包政策面临的衍生价值冲突是利于决策的本质问题，其实也是二轮承包期满是否进行承包地调整的延续性问题，该部分价值冲突主要集中在效率需求的稳定农户与公平需求的“平均地权”之间的矛盾，由于承包地是国家的一种惠民政策，是分配给农民的福利，发包之初是依照人头而进行的平均分配，但随着时间的变迁，人口的出生、死亡、迁移、婚嫁等，农村家庭结构出现了重大变化，在这种背景下，承包地如果不进行调整，则会打破集体土地使用的公平性，而农民往往对土地享受全的认知在于“人人有份”，因此，当前土地延包政策在落实过程中，价值利益平衡存在较大的冲突性。

（三）土地流转的操作问题

在土地延包的操作过程中，由于农村新增人口并没有承包土地，为了维持生计，农村人口只能通过土地流转的方式进行解决。然而，当前农村在土地流转的操作过程中存在着明显的不规范性，多数为私下口头流转，签订书面协议的较少，就算签订协议，具备规范的法律效益的也十分少，在当前土地延包的过程中，由于国家推行“一免两补”等土地增值政策，造成了由于合同不规范而撕毁土地经营权的现象，这种现象激发了农村的土地纠纷，给农村土地改革发展带来了极大的不稳定因素。

二、土地延包政策落实的有效应对措施

（一）分配方案应对措施

首先，二轮承包期届满后，以农户为单位在原则上采取原有承包地块，面积不进行调整；其次，二轮承包期届满后已经转为城镇户籍的将不参与土地延包，将其农民集体成员资格转让给无地或者少地的农户；第三，若少数地区对不调整承包地块存在争议的，若三分之二以上农户赞成重新分配承包地块的，则通过自愿举行的集体成员分配会议进行集体表决，进而重新分配。

（二）承包期限的应对措施

在本次土地延包政策的贯彻落实中，建议采用无期限限制在土地延包时进行有偿延包，土地所有权人向承包户收取承包费用，但不设定承包期限，承包费用的标准可以参照不同地方的具体情形设定，在地方政府的指引下，通过农村集体协商制定。承包农户对其所承包的土地享有完全的用益物权，可以自行耕种，也可以将一定期限内的经营权进行依法流转。

（三）无地农户权益保障的应对措施

在进行土地延包的过程中，对于一些没有获取土地或者分配到较少土地的农户一样具备农户成员集体资格，具有分享集体资产收益的资格，譬如：集体经营性用地的入市收益、承包地发包收益等。这种应对措施能够大幅削弱无承包地农户与有承包地农户彼此间的利益差距，弱化两个利益群体之间的价值冲突。此外，国家以及地方政府在社会保障方面还要给予没分到土地农户这类群体一部分帮扶政策，通过适当的倾斜照顾来缩短利益差距。

（四）构建健全的农村社会保障体系

土地延包政策要想实现可持续性的发展就必须健全农村社会保障体系，以农户为主体，以政府为主导，全面完善农村的医疗、养老、生育以及伤残的社会保障工作，通过构建农村最低生活保障制度、完善农村医疗保障制度、强化农村养老保险制度等方式为农村用户提供更加高质量的民生保障，进而为土地延包政策的全面贯彻落实构建良好的发展环境。

综上所述：土地延包政策是我国关于推进农村土地改革的一项重要举措，我们要充分遵循我国三十年来农村土地承包经营制度的演变，结合现代产权制度的发展以及现代农村社会发展的客观需求，制定科学、全面、完善的土地延包政策落实方案，进而推动我国农村地二轮承包期限届满后的延包工作，保障农民切身利益，实现农村土地改革的共享模式发展。