高职院校绩效预算管理体系研究

陆伟伟

阜阳职业技术学院

随着国家对职业教育投入的加大，中高职教育经费总额和人均教育经费支出都迎来快速的增长。2018年全国高等教育经费总投入为12013亿元，比上年增长8.15%。其中，普通高职高专教育经费总投入为2150亿元，比上年增长6.16%。全国普通高等学校人均教育经费支出为36294元，比上年增长8.42%。但是相对于目前高职院校的快速发展，很多院校依然面临资金投入不足的困境。而提高资金管理的使用效率关键在于是否采用有效的预算管理体系。传统的预算管理只注重资金的投入，不注重产出和效果，缺少使用效益和效率的分析，缺乏成本意识和节约意识。而绩效预算以结果为导向，强调资金使用效益和成本分析，有利于开展高职院校经费使用的绩效评价,对于促进其从规模扩张式发展向内涵式发展,提高自身的竞争力。

一、高职院校实施绩效预算管理体系的必要性

（一）为了适应当前高职院校的发展战略和目标管理的需要

传统的预算管理只注重预算投入的争取，不问预算支出的成本。往往导致支出预算完成率比较差，超支严重。同时，由于利益的驱使会出现各部门争夺预算资源，不顾学校发展的长远利益和大局，致使预算的编制和执行和学校发展战略脱节。而绩效预算则注重预算支出的效果和效益，在借鉴往年预算编制的基础上需要对学校的发展战略和预算目标进行量化细分，根据部门的实际需要和对项目的成本收益综合评价来确定预算支出的合理性；同时以单位的战略作为出发点，编制的预算服务于单位中长期的战略目标，会更适应新形势下的高职院校财务管理的要求。

（二）为了适应高职院校实行规模化管理的需求

传统的预算管理通常对于部门的编制权限实行集中管理，对于预算的管理者和执行者限定过多，不利于预算执行中的成本控制和资源配置，容易造成浪费和效率低下。当高职院校在未来走集团化，规模化道路时，必然要求进行分权式管理，传统的预算管理难以适应；而绩效预算由于只要求管理者和执行者对最终的结果负责，给予他们更多的自主权，可以根据实际情况来调整预算资源，把工作的重心放到对预算的执行控制过程上来，使其更好地完成预算目标。

（三）为了适应高职院校的绩效管理和降低财务风险的要求

传统预算管理对于执行的结果缺乏追责问效，和相关责任人的利益关联不大，从而使得执行预算的积极性不高，会导致预算资源的浪费和再次分配的不合理之处的延续性。特别是对重要项目的支出缺乏考核评价，不按申报时的用途安排的现象时有发生，这些都无形中增加了财务管理的风险，不利于学校整体财务风险的控制。绩效预算管理体系则通过量化指标将目标层层分解，落实到每个人的身上；同时根据其指标建立起的绩效评价体系可以客观公正衡量每一个员工在预算执行中所起的作用，摒弃了过去由单一的职能部门进行业绩考核的做法，真正做到奖勤罚懒，调动大家完成预算的积极性，使得每位员工参与到预算过程中来。同时，也能降低项目存在的风险，提高资金的使用效率。

二、国内外绩效预算研究概况

（一）国外学者在对于绩效预算基本内涵理解的基础上，用案例分析的方法对实践效果进行验证，并进行绩效预算的应用评价和展望

美国肯塔基高校在设计绩效指标体系方面是最有代表性的，它把高校办学的条件和工作成绩概括为五个方面，这五个方面分别是素质教育，经济的发展和生活质量，教育机会平等，协调性和主动性。经济合作与发展组织（OECD）认为，在实践中，现行的绩效预算大致分为三个模式：报告式绩效预算模式，知晓式绩效预算模式和直接的绩效预算模式。在美国，国家预算对高校的资金分配主要有六个预算模型：增量预算、零基预算、计划程序预算、公式预算、绩效预算。齐尔特、Ginger LuAnne研究责任中心预算，提出利用一些常用的预算工具为高职的研究经费和学生的学费以及为其他高校使用稀缺资源提供帮助，有助于实现国家的战略计划。阿比盖尔，罗宾，大卫史密斯gittoes德雷珀＆马克，分别从统计或经验点，重点对英国高校绩效评价指标设计，绩效预算的分析和存在的主要问题，有针对性的改进建议。

（二）国内学者研究的成果偏重于基础理论，还处在实践探索阶段

我国学者许江波根据我国高校的实际情况，从绩效、组织和管理、预算循环三个维度提出构建高校预算管理模式。它以绩效评价为导向，有效的组织管理为支持，以改革预算管理循环为主线，将绩效、组织和管理、预算循环三者有机融为一体。杨慧娟强调在建设绩效预算管理模式时，注意预算目标管理的分解与整合，加强部门之间的合作和对预算目标的竞争。郭银清在研究绩效预算管理体系时，提出建立将绩效评价结果与预算资金分配相结合并根据评价结果对资金进行分配的预算约束机制。仲伟荣从教学与研究的目标，教学和科研经费，绩效预算管理这三个部分的设计评价体系，确定相关的指标和权重，实现绩效预算。张建涛根据层次分析法，建立了教学绩效、财务绩效、支出绩效、科研绩效、资产性能和其他绩效共六个层次的18个关键绩效指标。戴晓燕提出了利用投入产出绩效进行每个单位的内部评估排序的综合评价方法，为学校管理部门的预算政策提供依据。杨世忠在《对会计信息监管平台建设的系统思考》一文中提出会计信息监管平台建设，分析了现有高职预算管理平台的存在的问题和不足，并总结其他高职财务工作实践经验，指出要进一步促进学校财务管理信息化建设，加强和完善预算管理。

由上所述，我们可以得到一些结论：一方面，国内外关于绩效预算管理的研究成果比较丰富，这为我们进一步研究这方面的课题提供了很好的依据；国内学者研究的成果偏重于基础理论，还有进一步深入研究的空间。我认为应该从加强绩效预算管理体系的基础建设入手，从健全绩效预算管理体制，加强人员队伍建设，建立绩效评价体系，完善绩效预算的信息管理系统等方面做起，把绩效预算管理融入到日常管理中。

三、绩效预算管理体系的建立

我考虑可以从以下几个方面入手

（一）建设绩效管理人才队伍

首先，通过学习宣传在教职工中树立起“绩效管理”的理念，为绩效管理人才的培养提供条件；其次，根据绩效管理工作的层次和岗位需要来优化人才开发机制：管理型人才可以从高校现有的管理人员中挑选具备相关管理工作经验的人来担任；专家型人才可以采取校内选拔和校外招聘相结合的原则，成立绩效评价专家人才库，实现人才储备常态化；专业技术型人才可以从校内选拔具有相关专业背景的人员或财务人员来组成。逐步形成完善的人才管理体系；再次，创新人才培养方式：可以利用高校自身教学资源的优势，采取传统教学和现代多媒体教学等多种方式来进行绩效预算管理人才的培训。可以采取专家讲座，或者组织相关人员观摩学习的形式，也可以借鉴企业比较成熟的绩效管理经验来培养这方面的人才。

（二）建立包括绩效考核奖惩制度，追踪问责机制在内的管理制度体系

首先，每年从预算经费中提取一定比例的资金设立管理成效奖。根据预算绩效评价的结果，对于各院系给予奖惩，决定下一年度的预算额度；其次，为了调动预算管理者的积极性，适当放权给他们，可以灵活地根据需要来处理事务。同时加强问责，本着“谁花钱谁负责”的原则和“花钱必问效，无效必追责”的理念来运行,让高校各部门从以前只想着怎么要预算指标，转变到想着如何向预算要效益和效果。另外，在绩效目标的设定上，更多的考虑各部门之间的关联性和衔接性。绩效考核时不再单看某一部门所取得的绩效，还要考虑和其他部门之间的配合度。最后，对于预算的执行、控制以及评价采取集体监督的形式，建立学校各级领导，职工代表和校外专家多位一体的监督机制。

（三）建立绩效评价指标体系

根据高职院校的特点拟定适合本校的绩效评价指标，初步建立起适合本校的绩效评价体系：1.绩效评价指标设计原则：按照科学统筹原则，重点优选原则，相关可比原则，经济易行原则和动态优化原则进行设计；2.高职预算绩效指标体系的制定工具：根据绩效管理理论，平衡计分卡和关键绩效指标作为管理领域的两大工具同样适用于高职绩效指标体系的制定，成为绩效管理体系运行的基本工具；3.绩效评价指标体系设计：具体来讲，以收入与支出预算完成率、教师和学生人均事业支出作为财务层面评价指标，以教学和科研质量、专职教师和学生比等作为内部流程层面评价指标，以毕业生就业率、用人单位满意度作为客户层面的评价指标，以培养经费占比，教师人均发表论文数等作为创新与学习层面的评价指标。同时，引入财务风险评价指标，作为补充，会更为全面地反映指标体系的合理性。

（四）加快绩效预算信息化平台建设，保证预算信息传递的透明，顺畅

首先，将预算目标分解为项目，建立项目信息库。根据每个项目活动耗费的资金来归集成本，经过量化分析来制定各个绩效指标。同时，建立学校职工人员信息库和资产情况信息库，记录每个人的和每项资产的基础信息。根据收集的基础信息自动汇编成支出预算，并生成标准格式的预算文件上报。各部门可以查询预算项目的审批情况，预算额度和应完成的绩效指标；预算执行监督小组将检查的项目执行进度，资金使用情况上传到平台；绩效评价小组则根据预算信息做好评价准备工作，做好记录，实施绩效评价并利用信息平台将评价结果进行公布。这样可以充分利用平台来共享信息资源，降低管理成本，提高绩效评价的公信力和权威性。

四、以F高职院校为例，浅谈绩效预算管理体系在高职院校预算中的应用

（一）F高职院校的基本情况和预算管理现状简介和分析

F高职院校是经安徽省人民政府批准成立的公办普通高等职业技术院校，为安徽省首批示范高职院校、国家百所骨干高职院校立项建设单位。目前开设专业39个，在校生19357人。2019年收入年初预算数为9275.13万元,实际完成14170.22万元，预算完成率为152.77%。支出年初预算数为9275.13万元,实际完成11801.14万元，预算完成率为127.23%。其中，人员经费年初预算数3638.24万元，实际完成6785.43万元，超支3147.19万元。从以上数据分析得出：F高校收入预算完成率比较好，办学效益良好，资金充裕。目前，F高校对于预算的管理还是采取高度集中的管理体制。预算额度的增减，分配和审批都是由学校领导层过问，给予编制部门的权力不够，不能根据各部门的实际情况灵活安排资金的使用。支出预算完成率超支了27.23%，说明对于支出预算并没有严格的控制和有效的监督，没有发挥预算管理应有的约束作用。暂付款占流动资金比率较大说明学校对其他应收款的管理不到位，未能及时清理，致使其长期侵占流动资金，导致资金利用效率低下。

（二）实施绩效预算管理具体做法

1.优化预算编制流程：根据传统预算的“二上二下”的编制流程，结合绩效预算管理的需要，优化编制流程：

（1）根据高校发展战略确定绩效目标；

（2）各部门根据绩效目标制定年度绩效计划和绩效预算草案；

（3）绩效预算草案经汇总整理后上报审批，形成“两上两下”；

（4）签订绩效合同，明确责任。

2.设计绩效评价指标体系：根据绩效评价指标设计的原则和工具，结合高职院校预算管理的具体特点拟定如下指标体系以及权重系数：

F高校绩效评价指标体系表

3.建立绩效考核奖惩制度和追踪问责机制

（1）绩效考核奖惩制度：目前，F高校的津贴发放是根据岗位和贡献确定系数来分配。根据绩效预算奖惩制度的设计，我们可以考虑在绩效评价的基础上重新确定分配系数。对于绩效评价结果排名靠前的院系和科室（比如说前三名）可以在全院平均系数的基础上上浮不超过20%的范围以示奖励；而对于绩效评价结果排名靠后的院系和科室（比如说后三名），则在全院平均系数的基础上减少不低于5%作为惩罚。连续三年排名在后三名的院系和科室要减少分配系数的20%，同时对主要负责人追究责任，必要时采取调离和降级等处罚措施。其次，要把绩效考核结果和职工的职称评定和职务晋升联系起来。对于绩效评价为优的部门，部门成员在职称评定时予以加分；个人在职务晋升时，也作为重要的参考依据；

（2）追踪问责机制：针对F高校预算执行中监督控制环节薄弱的问题，我认为应该建立预算追踪问责机制来解决。检查工作任务是否完成，预定目标是否达到，消耗的成本是否超过定额等等。对于重大项目的进展要及时了解，深入实地调查，看看是否完成预定进度。根据项目完成的进度和优劣来决定预算资金的继续跟进还是暂停拨付。如发现项目进展脱离预算目标，应及时向学校汇报，责令项目暂停整改，并追究项目负责人的责任。对最终结果实施绩效审计，审查项目的经济性，效率性和效益性，发现问题，及时披露，并追究责任。

4.制定绩效评价工作流程

（1）准备阶段：首先确定绩效评价的对象，据此下达绩效评价通知书。预算管理委员会负责召集由校内成员，校外专家以及第三方中介机构组成的绩效评价工作小组，制度具体实施的工作方案；

（2）实施阶段：收集绩效评价相关的基础数据并进行核实，进一步对数据进行整理分析。经过综合分析及小组讨论后得出评价结论；

（3）完成阶段：根据结论撰写评价报告并反馈给学校各部门，征求广大职工意见。组织职工代表和社会监督机构对评价报告进行审核，审核后交由预算委员会继续修改后定稿。将定稿后的意见作为下一步进行评价结果应用的依据。

目前，关于高职院校进行预算管理的研究尚处在摸索阶段，能够直接利用的成果还不多。笔者在这方面的研究也尚待进一步加深，不断完善。文中观点结论如有不到之处，恳望广大同仁批评指正。