中国特色社会保障制度探讨

管一铭

浙江理工大学

一、背景

改革开放前，我国生产力的不足导致经济发展滞后。在改革开放后，生产力的飞跃实现了经济快速增长和收入水平的提高，但这并不意味着社会福利因此得到落实。相反，尽管收入提高，由于收入分配机制的不完善，收入差距却进一步拉大，1994年，中国的基尼系数便突破了标志着国际警戒线的0.4，贫者愈贫，富者更富的情况普遍存在。对此，一方面，应加大政府财政在社会福利方面的投入，提供兜底保障，维持公共资源补给；另一方面，应完善收入分配机制，从而遏制贫富差距，落实政策维持社会公平，保障居民平等地享有社会福利。

随着时代变革，中国社会新时代的主要矛盾已从生产力不足转向生产力不均衡，如问题突出的城乡福利保障不均衡。随着脱贫攻坚政策的推进，大部分农民已从极度贫困转向相对贫困。对个体而言，脱贫直接关联家庭收入的大幅提高，进而改善了生活状况。

2020年新冠疫情的爆发将社会福利问题更为赤裸地暴露在所有人面前，声势浩大的扶贫项目并未因疫情的冲击而停滞不前。相反，疫情将底层的呼声和需求放大，越来越多的人通过实时播报的新闻及各类咨询了解到援助缺口，积极投身公共事业，如向各地红十字会以及慈善基金会等捐款捐物以保障基层医疗资源等。

二、理论演进

19世纪末二十世纪初，以第二次工业革命为标志的资本主义经济组织形式变迁，推动了社会福利思想的快速发展。在此期间，垄断取代了自由竞争在资本主义经济组织中的主导地位，民主政治迅速发展，表现为政党、工会等取得合法地位和议会制度的设立和日趋完善。迅速发展的各式社会保障思想促进了社会福利制度在不同国家的设立，新历史学派社会保障思想令德国在1984年推出《新济贫法》，1883年推出“保险三法”，成为最早设立社会保险制度的国家，激进自由主义和费边自由主义社会保障思想促成了英国社会保障制度的出现。20世纪初期，急速飞跃的科学技术在激励西方资本主义经济飞速发展的同时，也导致了激烈的经济竞争，各色社会矛盾和问题潜藏在其阴影下。一战和二战的爆发令各国深刻反省本国社会保障制度的利害，为缓解国内日趋严重的社会矛盾，英国寻求国家干预来化解危机，而德国却投入法西斯主义，自欺欺人地转移矛盾。国家干预的迷信以经济危机的爆发而告终，人们对国家干预的效力产生怀疑，进而转向市场与国家干预相结合的调节方式。20世纪70年代，社会福利思想进入改革阶段，各种思想齐头并进，百花齐放。推崇传统国家干预的同时，也认可社会民主主义对社会福利的贡献，亦有第三条道路应运而生。20世纪80年代，对福利国家思想的批评渐渐鹊起，论点主要集中于国家是否应当完全承担起为公民提供福利的责任。此时应运而生的福利多元主义认为社会福利的实现不应完全仰仗国家，而应由多个主体共同承担。对社会福利提供主体的划分方式分为两个流派，罗斯认为主体三分为国家、市场和家庭，约翰逊则认为在此基础上应加入社会组织、个人等主体。

西方主流社会福利思想经历了由收入平等、公民权利到与社会发展的价值取向转型，其政策目标从最初的效率和公平关系的对立到兼容，发展到注重经济发展，时至今日的注重社会发展，以及社会与经济发展的逐渐融合。其政策范式的转变对中国社会福利保障政策有着重要的借鉴意义。

而在中国，近代改良派的先驱，冯桂芬的思想体现了社会福利思想由古代转向现代的过渡。其中，裕国富民论提倡以农业养民，开矿富民，以茶桑富国来保障民生；减赋惠民论强调财政减税惠及民众；宗族保障论迎合了中国历史传统思维，以宗族约束和保障民生；采借西制论则注重教育和济贫，涵盖了根源解决和兜底制度。他的思想既传承了中国古代的底蕴，又吸收了当时传承进来的西方进步思想。

改革开放以来，中国共产党在推进经济改革的过程中，不断探索社会福利保障，提出了适应中国国情的特色社会保障思想和理论。

三、文献综述

冀慧珍，李佳从背景、责任内容和动力角度梳理了政府在社会福利执行中扮演的角色演变。岳经纶认为社会政策存在碎片化和分层效应的问题。王云多对社会福利的可持续性进行探讨，认为社会调节机制是不可或缺的一环。

聂鑫认为福利思想写入宪法是由于近代中国宪法受到德国魏玛宪法的很大影响，福利思想从早期中央集权的赈济，到近代西方思想与中国传统的博弈转型，再到如今将福利视为社会责任，将救济范围扩大到整个社会。在文章最后指出了支出福利支出的财政问题，却并未对此进行深入探讨。刘继同提出构建中国特色现代社会福利财政制度，马丽娅·哈则孜别克认为社会福利保障的宪法路径应立足实际，过度福利会影响经济效率，起到反效果。王堃则认为宪法路径应从“社会权”转向“社会国”。

从经济学角度来看，石晨曦以世代交叠模型验证了下调个人社会保险费率可以提高养老保险福利分配水平，此外，在一定程度上也可以缩小养老保险为各群体提供的福利差距。潘文卿、范庆泉以实证证明政府生产性财政支出能够促进经济增长和社会福利分配，认为政府应尽快将支出从消费领域撤出，转向公共事业；简政放权促进市场资本竞争，提高生产领域的资源配置的有效性。彭程从2020年上半年我国经济发展受阻出发，认为经济的调节路径能够促进社会福利覆盖。上海证券交易所产品创新课题组以福利经济学为基础，就中国A股市场进行实证研究，认为市场的供给短缺经由经济增长对社会福利造成了很大影响，其中一级市场占比约60%，二级市场占比约40%。桑红丽将功能和能力作为衡量社会福利的指标，发现功能指标与社会福利水平正相关，而能力指标与社会福利水平则呈现负相关性，任务经济增长不能保障居民生活质量，分配机制依然在社会福利分配制度中占有重要一环。冯玲玲、程恩富从政治经济学角度分析，认为西方国家缓解财政赤字不应从削减社会福利保障入手，因其本质是再分配，将劳动者被剥削的一部分劳动价值以社会福利的形式返还给劳动者，而更应将关注重点转向贫富差距大的富人一方。

从福利多元主义的视角，余晓艳、赵银侠认为整个社会应协力构建对已育二孩的职业妇女的支持体系，由政府主导，社区、家庭、单位、非政府组织协力，帮助解决二孩家庭面对的生育与养育间的问题。朱海强以广西省玉林市为例，认为乡村社会福利事业亟待完善，其优化应从加大财政投入和供给侧改革入手，实现范围更广、精准度更高的福利覆盖。此外，认为传统观念，如养儿防老等，使得福利对象思想偏向消极，主观能动性不足，妨碍了乡村福利事业的发展。夏国永、郑青指出实现普及农民福利的主要障碍是农民福利发展理念的滞后，未将视野转向与经济发展相结合的可持续帮扶，也未充分激活乡镇互助组织的主观能动性。认为重塑组织和构建良性机制是破解农民福利供给呈现区域性、碎片化的解法，认为在政策引导的基础上，市场、社会组织和家庭等多主体共同推进福利制度践行，方能达到惠及全民的目标。更桑卓玛、更桑多杰认为老年社会福利问题源于老年人的特殊需求，为保障老年人的社会福利更应推动社会福利服务的专业化，使其富有针对性。范会芳以福利社会学视角构建多维福利分析框架透视精准扶贫成效，认为普惠型物质福利能够有效发展贫困户的积极性，从而在一定程度上断绝被救助对象的福利依赖，同时呼吁社会政策的落实以整合福利覆盖的碎片化问题。

任建娇认为救助虽然缓解了迫在眉睫的贫困问题，缩减了贫困差距，但没有为被救助者提供培训，没有拉升被救助者的积极心态，纯粹的低保补助等兜底制度会导致被救助者的依赖心态，无益地加重财政负担，拉低制度运作效率。钱宁、王肖静认为福利国家社会政策范式的转变体现了社会发展逐渐成为推进社会福利的核心价值取向。田宗会借海湾君主制国家的社会治理策略由“食利契约”向“治理契约”的转化认为社会治理的重担不应由政府一力担起，而应分配给多元主体共同承担。然而其问题并不仅仅局限于政策落实推行的技术层面，触动权力阶层利益引发的抵制和分权践行的困难严重阻碍了社会福利的发展，其解决关键仍在政治层面。陈利锋，钟玉婷认为人工智能的发展阶段对社会福利有所影响，初级阶段造成社会较大波动，导致社会福利恶化，而在高级阶段能够相对改善社会福利。

四、中国特色社会主义福利制度

（一）两类社保制度的基本特征

世界范围内的社会福利制度可简化为欧洲大陆模式和英美模式两类，其主要差别表现为下述两个方面。

对市场和国家作用的偏重。大陆模式强调国家主导普救，而英美国家市场发展主导作用，政府在必要时进行扑救。

国家、企业主和工会三者的合作关系。大陆模式注重三者合作，其福利保障制度建立在三方合作的基础上，国家外的两方占据重要地位。某种意义上，国家的作用只表现在财政意义上，且只能对亏损做出反应。英美模式中，国家占据收支的大一统地位，与行业和工会的合作层次较低，其协作并不担负社会保障的内容，因其由国家负担，属于全国性的政策。

（二）中国特色社会主义福利制度

《中共中央关于经济体制改革的决定》指出，打破平均主义，提高经济效率成为经济体制改革的最初目标与基本途径。共同富裕不等于完全平均，这一思维体现了世界范围的社会福利思想由传统型向发展型的转变，体现了将社会发展设为价值取向的经济主张。

1.功能

进入到新世纪，中国经济体制改革向纵深发展，提高经济效率，增长企业竞争力成为最突出的目标。国有企业改革进入攻坚阶段，如何服务于经济改革成为包括社会保障制度在内的许多社会政策的出发点和落脚点。与此同时，同年提出国企改革应注重减员增效，但过度强调减员增效则会不可避免地导致了经济增长与收入分配，经济效率与社会公平之间的问题与矛盾，促使中国共产党反思经济发展与保障国计民生的关系。

中国共产党在总结改革开放以来关于社会保障功能认识的基础上，对社会社会保障功能的重新定位。十七大以后，中国社会保障制度体系建设和国民经济发展的实践推动着中国共产党对重大社会问题的认识不断发展，从而使得党对社会保障制度功能的认识更加全面、科学、成熟。十八大报告再次强调，社会保障是保障人民生活，调节社会分配的一项基本制度，对社会保障的功能进行了准确地定位。可以看出，党对社会保障的认识达到了新的高度。社会保障制度不再是经济改革的经济功能，也不再仅仅是为了保障人民群众的基本生活，而是为了保障生活和调节社会分配。社会保障也不是一项特殊的、临时的工作，而是作为基本制度存在。

2.目标

中国特色社会保障制度的目标是中国特色社会保障理论的重要组成部分。保障和改善民生是社会保障制度建设和发展的重要目标。改革开放以来，随着经济和社会的发展，政府越来越重视保障和改善民生，逐步建立起相应的基本理论体系。

全面建设小康社会是中国特色社会保障理论的重要组成部分，也是保障制度的重要目标之一。邓小平指出四个现代化的概念是小康之家。江泽民在十六大报告中系统地阐述了全面建设小康社会的目标，对城市化，工农、城乡和地区的差别，社会就业，家庭财产等方面做出细致要求。全面建成小康社会既是中国经济社会发展的指引，也是中国社会保障制度发展和完善必须服务的方向。

满足人们美好生活的需要是中国特色社会保障制度的另一目标。习近平明确提出，要把不断满足人民对美好生活的向往作为党的奋斗目标。从保障和改善民生，到全面建成小康社会，到实现人民美好生活的向往，构成中国特色社会保障制度改革、完善和发展的目标。

3.理念发展

改革开放以来，中国共产党基于中国经济社会发展变迁和中国特色社会主义理论不断提炼，总结，认识社会保障制度理念，从而为中国特色社会保障制度确立了基本思想，涵盖以下几个方面。

就业是民生之本理念。江泽民由解决失业和就业困难的工作，提出就业是民生之本。胡锦涛同样强调就业是民生之本，指出把就业作为关系全局的大事来抓。社会保障是当就业出现问题，收入出现中断或者失去收入时提供的基本生活保障，所以就业的状况决定了社会保障的状况。就业形势越好，社会保障状况越好。反过来说，就业问题越严重，就业保障支出的压力也就越大。

共享发展理念。改革开放以来，共享发展成为党的基本共识。邓小平指出人民的富裕幸福是衡量对错的标准，江泽民将共同富裕上升到社会主义根本原则和本质特征的高度，胡锦涛指出以人民为中心的发展理念，要坚持社会主义基本经济制度和分配制度。

就业是民生之本，共享发展和社会公平正义，构成了中国特色社会保障制度的基本理念，也就是说中国特色社会保障制度的改革、发展和完善基本上基于这三大理念向前推进。

4.发展道路

邓小平指出工会对工人福利的保障作用，因新中国成立后很长时间以来，中国的社会保障，如社会保险，是由工会来负责和实施的，尤其在集体所有制，国家所有制的经济体制下，工会是社会福利的重要实施主体。江泽民指出加快建立多层次的社会保障体系，认为社会保障必须与人民群众的切身利益紧密结合，在一个时期之内，社会保障是促进经济体制改革的重要条件，是发展的一个特色阶段。习近平系统阐述了新时代中国特色社会保障制度建设的新方向，要覆盖全面，城乡统筹，责权清晰，保障适度，可持续且多层次，其基本层次是兜底，织密网和建好机制。

第二个方面是社会保障制度的城乡统筹。这一问题在西方国家并不明显，因其早已完成了工业化和现代化的过程，其城乡早已一体化。而在中国，经济发展的城乡差别依然存在，所以社会保障制度的城乡统筹成为一大重要方面。江泽民指出要竭力增加农民收入，强调全面小康在农村，一定要堵上农村经济社会发展的短板。胡锦涛强调了解决农民福祉的重要性和迫切性，包括乡村振兴战略，都是走向现代化的重要战略决策。中国共产党关于城乡的统筹经济社会发展，尤其是统筹城乡社会保障发展的认识和思想，对中国特色社会保障制度的进一步完善有着直接而重要的推动作用。

第三个方面是可持续。可持续既是社会保障制度的基本问题，也是现阶段全世界社会保障制度面临的重要问题。习近平更是从多个方面讨论了社会保障的可持续问题，对社会保障与经济发展的关系，其本身的合理性，养老保险制度的合理性，社会保险费率的合理性和住房保障体系的合理性都做出了更为细致的要求。

5.中国特色扶贫开发与反贫困

中国在扶贫开发和反贫困方面的成绩举世瞩目，全世界把中国在此做出的贡献作为中国社会发展的一个重要标志。作为中国特色社会保障制度的重要理论之一，中国特色扶贫开发与反贫困也经历了几个发展阶段。

江泽民提出从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”的思想，规避对救济的依赖，在经济开发的过程中使一部分享有开发的成果，不断改善自身收入状况从而摆脱贫困，十分强调扶贫开发中贫困地区和人口自我发展能力的提升。此外坚持政府与社会合作进行扶贫工作，首先解决温饱问题，巩固成果的基础上全面推进贫困地区的经济发展。胡锦涛提出从“扶贫攻坚”到“大扶贫格局”的思想，为实现目标，扶贫工作应在生产条件、生活条件、社会事业和社会保障水平四个方面有所突破。习近平强调从“精准扶贫”到“精准脱贫”，着重扶贫工作的精准度和有效机制的构建。

可以看到，中国特色扶贫开发思想和理论体系的发展是中国共产党不断推进扶贫实践，系统总结扶贫经验的基础上提炼出来的符合中国国情的理论体系。中国共产党对扶贫工作认知的不断发展，不仅极大地推动了中国扶贫开发政策和扶贫事业的发展，也极大地提升了中国扶贫开发政策的效果。