破解旋转门背后延后利益冲突的香港经验

文李莉

梁展文（左图）在处理红湾半岛（右图）事件中担当了重要角色。

党的十九届中央纪委五次全会上，习近平总书记对当前的反腐态势作出一项重要判断：“传统腐败和新型腐败交织，贪腐行为更加隐蔽复杂。”新型腐败的最大特点在于手段隐蔽多样，不好查。其中，被视为旋转门的官员退休后的延后利益实际上也是这种隐蔽性较强的腐败。关于官员，尤其是退休高官是否应该到企业任职，以及退休官员到企业任职后是否会滋生腐败等问题，实际涉及利益冲突及其管治问题。针对这一类不易被觉察到的延后利益输送，近年香港的利益冲突管理经验不乏借鉴。

退休旋转门引发关注

梁展文是特区政府一名已退休的高级公务员，2008年8月1日，新世界中国地产有限公司（下称“新世界中国地产”）宣布，从该日起委聘梁展文先生为该公司的执行董事及副董事总经理。该项宣布引起公众争议。

引起公众哗然的原因在于新世界中国地产是新世界发展有限公司的附属公司，而新世界发展旗下另一附属公司新创建集团有限公司，拥有添星发展有限公司50%的股权。添星发展是红湾半岛私人机构参建居屋计划发展项目的发展商，2003年，政府以8.64亿元的契约修订补价款额，将这个位于市区林海地段，共有2470个单位的红湾半岛私人参建计划项目售予添星发展，让其在公开市场出售有关单位。而梁展文在1999年8月至2002年6月任職屋宇署署长，在2002年7月至2006年1月任职房屋及规划地政局常任秘书长（房屋）/房屋署署长期间，曾参与制订或执行重大房屋或土地政策，及根据该政策作出的决定，包括处理红湾半岛私人参建计划单位等，这当中是否存在利益输送和官商勾结成为公众质疑的焦点问题。

由于事件关系到高层公务员，影响到香港特区政府的廉洁形象，香港特区第四届立法委员会第四届立法会于2008年12月10日通过决议委任专责委员会，调查梁展文离职后从事工作及相关的事宜。

梁展文在红湾半岛事件的参与，是专责委员会调查工作的核心。而梁展文身为前首长级高层人员，在研讯中刻意隐瞒其在红湾半岛事件的参与，专责委员会对此深表失望。专责委员会认为，鉴于新创建执行董事梁志坚清楚了解梁展文在红湾半岛事件中担当主导的角色，并不时向新世界中国主席兼董事总经理郑家纯汇报处理红湾半岛单位的重要事宜，郑家纯理应知道梁展文在处理红湾半岛事件中担当重要的角色。

综合上述专责委员会的观察所得，梁展文、郑家纯、梁志坚在红湾半岛事件中有重要的角色和参与，他们在梁展文受聘于新世界中国地产的过程中亦有不同程度的参与和角色。梁展文的聘任引发公众怀疑梁展文在处理红湾半岛发展项目时是否不偏不倚，更怀疑该项聘任可能是新世界公司集团因梁展文在红湾半岛事件中做过令发展商受惠的事情，而给予他的回报。

红湾半岛事件的调查结果

最终，专责委员会的报告对此事件做出如下结论。首先，梁展文在处理红湾半岛单位的过程中，有深入和直接的参与，并担当主导及统筹者的角色。其次，红湾半岛发展项目是由新世界中国的母公司旗下附属公司拥有，而附属公司的业务利益与母公司的业务利益是分不开的。梁展文受聘到新世界中国地产工作，显然有利益冲突的问题存在。因此，梁展文接受聘任到新世界中国地产工作是不恰当的。再次，梁展文提出到新世界中国地产工作的申请，没有尽其责任坦诚地提供与其申请有关的所有资料。梁展文的行为不符前任高官应有的操守，足以影响公务员队伍的声誉。最后，参与处理梁展文申请的官员，大部分均采取狭窄的角度考虑该申请，没有全面考虑公务员事务局相关评审准则，并对评审准则各有不同理解。他们处理有关申请所采取的方法不一，手法粗糙，态度有欠认真及过分依赖信誉制度。

在调查过程中，专责委员会注意到，政治委任官员离职后就业是受另一套安排规管，有关安排较现时首长级公务员离职后从事工作的规管宽松。虽然专责委员会明白，政治委任官员有别于公务员，他们并没有任期的保障，因此很大可能在离职后继续工作。但是，由于政治委任官员较首长级公务员更多接触敏感资料，对政策的制订影响更大，专责委员会认为规管政治委任官员在离职后就业非常重要，而有关的规管安排亦应十分严格。

回顾整个事件，其中暴露的主要问题是高层官员退休后涉及利益冲突的监管制度存在漏洞。

延后利益冲突管理

高层官员在退休或离任后从事私营部门工作会引发公众关注，其焦点就在于是否存在“延后利益”。梁展文的案例显示出，虽然对于高层官员退休后到私营机构工作需要提出申请，但对于如何界定是否存在“利益冲突”，相关的审批机构在理解和界定时会存在较大的主观性，这直接导致监管制度存在漏洞。

在这个案例中，香港立法会专门调查委员会的调查报告指出，公务员事务局在批审梁展文的申请时采取“狭窄的角度”考虑该申请，但狭窄与宽泛的角度在操作层面上是很难具体量化的。因此，这个案例显示出“利益冲突”作为一种新型的腐败形式，其具有非常独特的特征。相比较于传统的贿赂等腐败形式，利益冲突更加具有隐蔽性和潜在性：它介于一个灰色地带，不易于根据法律检控，尤其难以用法律条文去制裁。

由于这种潜在的利益冲突很难被取证，所以即便公众质疑其有延后利益，但仅仅限于政府进行相关政策的检讨和改进，而无法从法律上进行任何制裁。另一方面，难以利用法律进行制裁的这种灰色特性也使得利益冲突往往会引发民众的极大不满。这种客观与主观之间的落差引起对于利益冲突管治的理念冲突。究其原因就在于利益冲突并不能简单地被定义为一种腐败行为。

虽然梁展文没有受到法律制裁，但这个案件却使得香港对于利益冲突的管理提升至更加重要的地位。正如立法会调查报告所指出：首长级公务员离职后从事工作涉及公众利益，因为此事关乎公众对公务员队伍的信任和信心。保障公众利益应是审核离职后从事工作的申请的首要考虑因素，但亦应在保障公众利益与个人就业权利之间求取平衡。这种理念一直贯穿在香港的利益冲突管理逻辑之中。

管治困境仍待突破

香港管理利益冲突的思路和模式借鉴于英国。英国早在1930年左右就意识到公务员退休后再工作的管治问题，但直到1975年，才正式建立了专门处理公务员退休之后应聘于私营机构的部门——商业任职咨询委员会。香港直接仿照了英国的商业任职咨询委员会，于1987年10月建立了独立的离职公务员就业申请咨询委员会。该委员会专门为政府提供规管公务员在停止职务后从事外间工作的政策，旨在确保正值离职前休假的公务员或已离职的前公务员，不会在政府以外从事可能与其以往政府职务有实际或潜在利益冲突。但香港与英国又有所不同，除了都有相似功能的专门委员会之外，香港处理利益冲突的手段还有借助于专业的肃贪机构廉政公署。公务员事务局辖下的离职公务员就业申请咨询委员会，与廉政公署的联合模式成为香港目前预防和治理利益冲突的管理模式。

自2006年之后，香港将公务员按照级别不同分别规定不同长度的“冷河期”（管制期）。不同级别的公务员的管制期长度不同，管制期由有关人员正式离开政府后（如在离职前休假，即在休假届满后）起计。在管制期内，该员在担任外间工作前，必须得到批准。对于最高级别的公务员（D8）的管制期是离职或退休后三年。D8以下的公务员的管制期则是两年。但其中又会有具体的分别。例如级别在D4之上的需要12个月管制期，而级别在D4以下的则需要6个月。

目前，香港对于利益冲突的管理虽然已经建立了一套较为规范的制度约束，例如专门处理机构以及联合管理模式等，但实际并未突破管治困境。这样的现状也表明利益冲突的概念具有不确定性以及在操作执法上的灰色模糊性。对于这一类新型腐败形式，各国（地区）都面临着新的挑战，因此这也是亟需探索的重要问题。